워터저널 11월호  이슈&트렌드   '물은 누구의 것인가?

물관리 시스템·법 체계 개편 필요성 강조

토론자들, 물 관리 주체에는 이견…합리적 이용에는 공감

김종원 위원     물 통합적 관리 위해 민법 개정 시급

김홍상 위원     물의 양적 제한 인식 항상 유지되어야

현행 「하천법」 매우 미비

■ 김종원 연구위원   분명히 해야 할 것은 댐 물은 수자원공사의 것이 아니다. 수자원공사는 정부를 대신해 댐을 지었고, 댐 건설에 투입한 비용만큼만 물 값을 징수할 뿐이며, 각종 레저 이용료는 지방세로 비용이 징수되고 있을 뿐이다. 「하천법」은 매우 미비한 것이 사실이다. 그러나 모든 법에는 한계가 있기 마련이며, 그래서 그 잘못된 법을 폐기할 것이 아니라 잘 수정해서 제 기능을 하는 법으로 만들어 가는 것이 올바른 방향이다.

환경용수로 인정받기 위해서는 우선 환경권이 인정되어야 한다. 청계천 물의 경우 「하천법」이 미완적이라 그럴 수 있으나, 다른 한강 물 수요처와 다르게 하천유지 용수로 되어 있다. 즉, 청계천 물은 환경용수 성격이 강하다. 단 공공재라고 해서 공짜로 쓴다는 논리는 옳지 않다. 다만 청계천에서 가져가는 물이 생활·공업용수에서 가져가는 물인지, 홍수조절용에서 가져가는 물인지에 따라 물 값의 징수여부는 달라진다.

물은 누군가는 관리를 해야 하며, 그에 따르는 비용은 지불해야 한다. 서울시가 청계천 물에 대한 비용을 거부할 경우 다른 지역에서 비용을 더 지불해야 하는 경우가 생길 수 있고, 이는 곧 형평성의 문제로 이어진다.

민법에는 수리권에 대해서 자세하게 정의되어 있다. 그러나 그 민법은 매우 오래 전에 규정된 법들로서 지금은 이미 시대가 너무 많이 바뀌어 민법과 현실이 맞지 않을 수 있다. 민법이 원칙에 대해 분명한 점은 있으나 관행과 관습에 지나치게 치우쳐져 있고 또 관행수리권에 너무 큰 특혜를 주고 있다. 현재 농업용수에 대해 전용이 거의 불가능하다.

전체 물 관리를 하는 입장에서는 관행수리권이 정하는 수리권에 영향력을 행사할 수 있어야 한다. 또한 관행수리권에 대해서는 기본 정보가 너무나 부족하다. 정부조차도 제대로 관리를 하지 못하고 있다.  특히 물 부족에 대비하기 위한 물의 통합적 관리를 위하여 민법의 개정이 시급하다. 현재의 민법은 용수 목적의 확대, 물 수요의 증대, 물 이용의 다양화 등 오늘날의 급변하는 현실에 따라 물 분배를 적정히 함으로써 용수문제를 적절히 해결해 주기에는 현행 민법의 규정은 지극히 불완전하다. 우선 「하천법」에서 수리권의 허가 기준, 우선 순위, 분쟁 조정, 기득수리권의 등록에 대한 규정을 보완하고, 민법의 개정을 다루는 것이 좋을 것이다.

한강 물, ‘경제재’로 보아야

 ■ 김홍상 연구위원   그동안 수리권에 대한 다양한 연구와 논의가 있었지만, 오늘 토론회에서처럼 구체적인 사례와 법률체계 검토 및 개선 방안을 종합적으로 논의하게 된 것은 매우 의미 있는 것으로, 특히 수리권과 물 값 분쟁을 둘러싼 주요 논점을 구체적으로 밝힌 점은 매우 의미가 있다.

첫 번째로 서울시와 수자원공사간의 분쟁(청계천 물 값 분쟁), 춘천시와 수자원공사 간의 분쟁의 핵심은 공익성 논란이 아니라 유수 계통과 유수 사용의 독점적 권리 부여에 대한 해석의 문제에 있는 것으로 이해해야 한다는 점이다. 청계천 물 값 분쟁이 공익성 논란으로 제한적으로 이해된 것은 우리나라 수리권 연구의 미흡과 논의의 천착에서 나타나는 것이라고 생각한다.

 두 번째 논점으로서 효율적 물 이용을 담보할 수 있는 시장 기제를 도입하고 이용자간의 형평성도 보장하는 새로운 거버넌스를 어떻게 구축할 것인가 하는 점이다. 결론적으로 앞서 지적했듯이 “공공의 이익을 대변하는 관리기제로서 새로운 관리체계, 거버넌스의 등장이 필요하며, 그 대안의 하나로서 가칭 ‘국갇유역물관리위원회’ 등을 고려” 할 수 있다.

우리나라의 경우는 공기업의 형태가 변화될 수도 있다고 본다. 결국 수자원공사는 물 관리 전문기관으로서 가칭 ‘국갇유역물관리위원회’등의 한 구성요소가 될 것이다.  또한 철저한 기초조사가 강조되어야 한다. 춘천시와 수자원공사 간의 물 값 분쟁의 경우 소양강 댐 하류 2㎞ 지점의 유수가 댐에 의해 저류된 물이 이동한 것이냐 아니냐의 논란 이전에 한강 수계 전체의 물 이용의 기본 원칙이 정해지고, 기득 수리권에 대한 명확한 방침이 수립되어야 할 것이다. 이를 위해서 우선적으로 하천의 물 흐름과 이용자의 존재 실태에 대한 체계적인 조사·분석이 이루어져야 한다.

세 번째 논점으로 물 값으로 접근할 것인가 아니면 물 부담금으로 접근할 것인가 하는 점이다. 댐 건설, 하천 관리 등이 공익적 사업이지만, 기본적으로 수해자가 특정 유역에 한정되고 효율적 물 이용도 실현될 수 있다. 이와 관련하여 “수해자의 범위를 어떻게 이해할 것인가?” 하는 것이 논란이 될 것이다. 물이라는 자연 자원은 소유의 대상이 아니라 공공재로서 이용의 대상이며, 제한된 자연 자원이기 때문에 합리적인 분배의 질서와 이용자의 범위를 명확히 해야 한다. 그렇게 해야만 물의 효율적 이용과 합리적 보전·관리가 가능하다. 또한 적절한 물 이용료와 부담금의 부과가 물 수요 관리의 핵심사항이 되어야 한다.

 네 번째 논점으로 우리나라 물 이용의 절반을 차지하면서 관습법적 질서가 적용되고 있는 관행수리권이 적용되고 있는 농업용수 이용에 대한 이해의 문제이다. 전재경 박사는 “민법(제 221조 내지 제 236조)의 물 관련 조항들을 모두 삭제하여 관행수리권 내지 공유하천용수권을 폐지하고 새로운 물기본법에서 물 관리 질서를 재편하자는 입장도 있으나, 민법과 하천법의 기능분담이 바람직하다.

다섯째 논점으로 청계천 물 분쟁에 대한 점이다. 기본적으로 현 단계에서 한강에서 취수 가능한 물은 자유재가 아니라 경제재로 이해되어야 할 뿐만 아니라 제한된 한강수 전체의 안정적 물 관리를 위해서 비용 부담이 필요하다고 본다. 비록 청계천 유지용수 공급 사례의 경우 이용된 대부분의 물이 한강으로 회귀된다고 하더라도 비용부담이 면제될 수는 없다. 이러한 일이 앞으로 다른 지역에서도 점점 확대될 가능성이 있기 때문에 이번 기회에 이러한 친수공간 유지를 위한 모든 하천수 이용에 대한 비용부담의 원칙을 명확히 할 필요가 있다. 청계천 물 값 분쟁은 단순히 서울시와 수자원공사 간의 분쟁 해결 차원을 넘어서서 우리나라 물 관리의 기본 원칙 정립 차원에서 추후 재검토되어야 할 것이다.

끝으로 물의 양적 제한에 대한 인식이 항상 유지될 필요가 있다. 물이 무한정 존재하여 자유롭게 이용할 수 있으며, 수리권과 물 분쟁은 발생하지 않을 것이다. 만약 물이 매우 풍족하여 모든 물 이용자가 타인의 물 이용을 방해하지 않게 되면, 유수 계통과 유수 사용의 독점적 권리를 둘러싼 논란도 제기되지 않을 것이다. 또한 댐과 같은 시설물을 만들어야만 안정적인 취수가 가능하다면, 댐으로부터의 혜택을 받는 자로부터 비용이 충분히 회수되어야 이용 효율도 유지되고 서비스도 계속 유지될 뿐만 아니라 다른 지역 간의 형평성도 보장될 것이라는 상식적 내용이 항상 간과되어서는 안 된다고 본다.
 

전병목 위원     물 소유·이용권 설정, 국민 동의 필요
박석순 교수     한국수자원공사의 청계천 물 값 요구는 부당

물, 생명유지 위한 ‘필수재화’

■ 전병목 전문위원   사회적으로 큰 문제로 부각되고 있는 수자원의 사적 소유권과 물의 소비에 의해 야기되는 외부성을 조화시킬 수 있는 법적 정비방안을 제시하고 또한 구체적인 예로써 청계천 물 값 부과 논쟁에서 나타난 제반 논리와 물 값 결정 방안을 살펴본 의의가 있다. 논의의 핵심은 물 관리에 있어 가격기능의 확대와 함께 강물의 배분과 이용관계에 대한 명확한 법적 규율, 댐 사용권과 저수 이용권의 분리이다. 또한 물 수요형태에 따른 이원화된 수리권 규율방안을 제시한다. 경제이론 측면에서는 물 소유권이 명확히 확립되어 있는 한 물 배분의 문제는 시장을 통해 효율적으로 이루어지게 된다. 다만 정부는 이러한 물 관련 시장의 조성과 물 소비와 관련된 사회적 외부성을 교정해주는 역할을 수행하게 된다.

그러나 현실에서는 물의 소유 혹은 이용권 자체가 큰 경제적 이익을 수반함으로 매우 중요한 문제로 대두되고 있으며, 특히 그 경제적 이익이 조세의 형태로 국가에 귀속되지 않고 이윤을 추구하는 기업 단위에 귀속될 때 소유권에 대한 논쟁이 더욱 심화될 것이다.

 따라서 물의 소유 혹은 이용권 설정에는 국민적 동의(혹은 이런 권리를 주장할 수 있는 주체들 간)가 필요하며, 이용권은 시장과 가격기구를 통해 부과되는 것이 바람직하다. 효율을 추구하는 경제적 이론에도 부합하고 이윤을 추구하는 경제질서에도 위반되지 않는다. 물의 소유 혹은 이용권 부과를 위해 물의 재화적 성격 이해가 필요하다. 물은 생명유지에 필수적인 재화란 측면에서 필수재(Necessity good)의 성격을 가지며 기타 생태계 유지 등의 강한 외부성을 갖는 재화이다. 즉, 필수 재화이므로 모든 국민에게 일정 수준의 물을 공급하여야 할 필요가 있으며, 국가는 이러한 요구를 충족시키기 위하여 노력하여야 한다.

이를 기초로 물의 우선적 이용권은 관련 유역 혹은 유역 거주자에 있어야 한다. 즉, 동일한 가격 하에서 수량에 대한 우선적 이용권은 이 유역 거주자에 있어야 하며, 이러한 유역 단위의 권한 부과는 물이 갖는 또 다른 생태계 유지 편익, 기타 공중보건 편익을 물의 공급가격 및 이용 수량의 결정에 연계시킬 수 있는 장점이 있다.

댐 건설 등을 통한 추가적 수량의 확보 노력 또한 유역단위에서 이루어지는 것이 바람직하나 다른 경제적 주체를 통할 경우 추가적 기여분 만큼의 이용권이 부과될 수 있다. 이 때 국가는 물의 필수적 재화성격을 고려하여 유역간 발생할 수 있는 수량 부조화 문제를 해결할 수 있는 조정권을 가져야 한다.

물 이용권의 규정과 함께 필수성과 강한 외부성을 고려한 가격 정책이 필요하다. 즉, 이용권의 확보는 무상사용을 의미하지 않으며 각 수요주체는 관련 공급비용 및 외부성 수준의 비용을 부담하여야 한다. 상수도의 경우 각종 공급비용, 하수처리 비용, 외부성 교정을 위한 조세 등의 합으로 가격을 설정하고, 또한 이러한 외부비용이 수요수량에 따라 기하급수적으로 증가하는 점을 고려하여 누진적 가격구조의 설계가 중요한 것이다.

그러나 관리의 어려움이 존재하는 소규모의 농촌 지역수요 등에 대해서는 발표자가 지적한바와 같이 관습법적 질서가 효과적일 수 있으나 이에 포함될 적정 수요 규모에 대한 구체적인 검토가 필요하다.

청계천 물 사용은 비소모적
 
■ 박석순 교수   청계천 물 값 논쟁은 건교부 중앙 하천관리위원회의 면제 결정으로 일단락 되었지만 석연치 않은 면제 근거로 시비꺼리는 여전히 남아있다. 이번 면제 결론은 법이나 논리보다 국민정서에 치우친 감이 있다. 그리고 반드시 요구할 만한, 지금까지 사례나 법적 근거도 모호하기도 했다. 그러나 청계천의 경우 물 값 면제가 수자원공사를 위해서나 우리나라의 향후 물 관리를 위해서 바람직한 결정이라 판단된다.

우선 청계천의 경우는 물 사용이 비소모적이라는 점이다. 물 사용은 크게 소모적 사용(Consumptivw Use)과 비소모적 사용( Non-consumptivw Use)으로 나뉜다. 소모적 사용은 강물을 끌어와 맥주나 음료수를 만드는 경우와 같이 끌어온 물량이 그곳에서 빠져나가는 것을 말하며, 비소모적 사용은 강물을 막아 수력발전을 하거나 배를 타고 낚시나 수영을 하는 것과 같이 수량과 수질에 아무런 영향을 주지 않고 사용하는 것을 말한다. 청계천은 한강 물을 끌어와 다시 한강으로 보내는 비소모적 사용이다. 그것도 끌어온 물을 뚝도 정수장에서 간이 처리하여 맑은 물로, 그리고 지하철 용출수를 더해서 한강으로 돌려보내는 것이다. 다시 말하면 더 많은 양의 물을 더 맑게 해서 되돌려 주는 것이다.

현재 한강 유람선도 상류에 댐이 없으면 운행이 불가능하다. 그러나 물 값을 지불하지 않는다. 그리고 미사리 조정경기장도 비소모적 물 사용이기 때문에 한강물을 끌어와 사용하고 물 값을 낸 적이 없다. 만약 청계천에서 물 값을 내야 한다면 한강 유람선이나 개인용 보트, 수상 스키, 수영 등 모든 비소모적 물 이용은 수자원공사에 물 값을 내야 한다.

또한, 청계천의 물 사용은 공익을 위한 것이다. 공익이란 불특정 다수에게 이익이 되는 것을 말하는 것으로 청계천 물이 바로 여기에 해당하는 것이다. 수자원공사는 국가 전체에 돌아가는 공익에 한한다고 주장하지만, 사실 국가 전체에 공익이 되는 물 사용 사례는 찾아보기 어렵다.

오히려 청계천이 여기에 가장 가까운 사례이다. 청계천 복원은 시작하면서부터 미국, 일본, 유럽 등의 환경, 도시계획, 토목 분야에서 획기적인 사례로 주목받고 지난해에는 베니스 비엔날레에서 건축상을 수상하는 등 국가 위상을 드높였다. 또한 시궁창에 묻혀있던 민족의 역사를 발굴했으며, 서울 시민뿐만 아니라 전국에서 수많은 사람들이 다녀가고 있다.

 청계천 물 값 주장은 우리나라 수리권 제도의 불합리성을 잘 보여주고 있다. 우리나라는 강우량이 여름에 집중되고 있고 자연호가 없기 때문에 댐을 건설하여 홍수를 방지하고 수자원을 공급하고 있다. 그래서 한강, 낙동강, 금강, 영산강, 섬진강 등 모든 강의 상류에는 댐이 있고 하늘에서 떨어지는 모든 물의 주인은 수자원공사가 되어 있다.

수질오염 방지는 국민세금으로 환경부가 하고 물 값은 수자원공사가 받아 간다. 세금 외에도 서울시는 연간 1천억 원이 넘는 물 이용 부담금을 상류지역 수질개선과 주민지원을 위해 지불하고 있다. 이렇게 해서 얻은 한강 물을 잠시 끌어다 공익으로 사용하고 더 많은 물로 만들어 돌려주는데 물 값을 낸다는 것은 잘못된 주장이다. 수자원공사가 청계천의 물 값을 계속 주장하게 되면‘하늘에서 떨어지는 물은 모두 수자원공사 것’이라는 우리나라 수리권제도의 불합리성을 홍보하는 결과가 될 것이다.

최형지 의원     한강 하류 발전 비해 상류지역은 매우 낙후
오성규 처장     물 이용권의 실제 적용 구체적인 정의 필요

 ‘물 갈등’, 관료 부패가 원인

■ 최형지 의원   강원도의 최대 현안을 꼽으면 매년 빠지지 않는 것이 물과 관련된 갈등이다. 이러한 수자원 문제는 내부환경보다는 외부환경에 의해 발생되고 있다. 최근 한탄강 댐 건설과 청계천 복원과 관련해서도 강원도민은 정부와 서울시의 정책에 강하게 분노하고 있다.

‘한강의 기적’은 소양강 댐의 건설이 있었기에 가능했다고 한다. 수도권의 안정적이 전력, 용수 공급은 물론 홍수를 막아주어 한강 하류의 비약적인 발전을 가져오게 했다. 한강 상류 지역은 소양강 댐의 건설로 지역 낙후가 가속되어 전국에서 가장 못사는 지역으로 전락되었다. 청계천 복원은 한강 상류 지역에 건설된 댐이 있었기에 가능한 것이었다.

지속 가능한 청계천의 복원을 위해서는 청계천에 흐르는 물은 자기유역(영역)의 물이어야 한다. 청계천에 흐르는 하루 12만 톤의 물 중 9만8천 톤은 한강 물을 끌어오고 있는 실정이다. 즉, 청계천에 흐르는 물의 대부분은 청계천 자기 유역의 것이 아닌 한강 물인 것이다. 최근 청계천의 복원을 둘러싼 서울시와 수자원공사 간의 물 값 논쟁은 결국 서울시의 승리로 막을 내린 듯 하지만, 서울시에게 안겨준 물 값 납부의 면죄부, 그 논쟁은 앞으로 우리나라 수자원 정책의 또 다른 갈등을 심화시킨 미봉책일 수밖에 없을 것이다.

물의 사용은 대부분 공익적이며, 사용한 물은 반드시 회귀하는 것이다. 서울시에서, 청계천에서 사용하는 물만 공익적이고 회귀하는 것이 절대 아니라는 것을 인식하여야 한다.

청계천에 흐르는 질적으로 건전하고 양적으로 풍부한 물은 한강 상류 주민들의 아픔을 넘어선 한(限)의 산물이다. 불도저의 굉음 속에 조상의 뼈도 제대로 추리지 못한 채 보따리를 싸서 쫓겨난 댐 피해 이주주민의 희생이 있었기에 청계천 복원이 가능한 것이다. 깊고 푸른 소양호에서 발생된 안개로 소양강 댐 상류 지역 주민의 폐와 뼈는 지금 이 순간에도 썩어 가고 있다. 맑은 한강 물 보전을 위해 규제 받아 낙후된 한강 상류 지역주민은 소양강 댐 건설이 청계천의 복원이 누구를 위함이었는지 생각해 보아야 한다.

수자원의 국가 최고의 비전을 제시한 국토종합계획에서는‘질적으로 건전하고 양적으로 풍부한 수자원의 관리’, 즉 공급위주의 수자원 정책을 표방하고 있다.  수자원장기종합계획(「하천법」)에서는 물의 과부족을 포함한 수자원의 종합적인 실천계획을 10년 단위로 계획하고 있으며, 댐건설장기계획 등에서 수자원의 양적 측면의 관리가 이루어지고 있다. 무산된 영월 동강 댐의 경우 1996년 발표한 수자원장기종합계획, 양구 밤성골 댐의 경우는 2001년 발표한 수자원장기종합계획의 한강권 물 부족을 해결하기 위해 계획되었다.

1996년에 발표한 수자원장기종합계획에서는 2002년이 되면 한강권에 약 3억 톤의 물이 부족하고, 2001년에 발표한 수자원장기종합계획에서는 2010년이 되면 한강권에 약 3억 톤의 물이 부족할 것이라며, 시급히 영월동강과 양구 밤성골에 3억 톤 규모의 댐을 건설하여야 한다고 했다. 그러나 2001년에는 물이 실제로 3억 톤 모자라는 것이 아니고 오히려 3억 톤이 남아 있다. 아직 발표는 하지 않았지만 금년에 다시 계획하고 있는 수자원장기종합계획에서도 2010년 한강권에는 물이 모자라지 않을 것을 예측되고 있다.

 앞에서 간략히 살펴본 바와 같이 주먹구구식 수자원정책으로 댐 건설과 관련하여 중앙정부-지역주민, 중앙정부-지방지치단체, 중앙정부-시민단체의 갈등이 발생했고 소모적 논쟁으로 국력의 낭비를 초래했다. 물과 관련된 갈등 발생의 큰 원인은 책임질 줄 모르는 기술 관료의 도덕적 해이, 수자원공사와 건설업자의 부패, 건설회사에 아부하는 양심을 팔아먹은 대학교수에 기인한다. 우리나라의 댐 건설과 관련된 이들을 외국에서는‘한국의 댐 마피아 3형제’라고 부른다는 사실을 당사자들은 새겨들을 필요가 있다.

물 가치정립 요구되는 시기

■ 오성규 사무처장   물에 대한 새로운 가치정립이 요구되는 시기이며, 유역관리 중심의 기조가 구체화하는 과정에서 물에 대한 주인의식을 확보하는 단계에 있다는 것이다. 또한 물 분쟁이 빈번히 발생해 사회적 비용이 크므로 이를 해소할 필요가 있고, 물의 사유화 문제에 대한 제어가 필요하다는 문제의식이다.

분쟁의 지점을 관찰해 보면 3가지 정도의 문제점이 있다. 영원한 수자원공사의 사용료징수권한, ‘국익’, ‘공공성’에 대한 전체주의적 입장이 견지되기 어렵다는 점, 다시 말해 누가 ‘공익’의 여부를 판단할 수 있는가, 그리고 받은 물 값에 대한 명분 있는 사용에 대한 문제 등이다.

청계천과 수자원공사의 분쟁은 공익에 대한 분쟁이다. 공익임에도 불구하고 물 값을 내는 곳도 있다. 공익에 대한 해석은 입장과 관점에 따라 달라진다. 공익에 숨어있는 피해자들이 있는 것도 문제다. 예를 들면 보스턴의 빅딕의 경우, 부실공사로 인한 보완공사에 대해 많은 예산이 투입되었으며, 그 결과 저소득층을 위한 예산이 적게 책정되었다. 이 빅딕을 모델로 한 청계천 사업은 똑같이 소수의 피해를 담고 있는 사업이다.

결론적으로 물의 이용권에 대해서 실제 적용에서 구체적으로 정의되어야 하며, 특히 농업용수에 대한 수리권은 농업기반공사가 대신하여 국가가 관리하나 낭비요소가 많으므로 이용주체를 구체화할 필요가 있다.  또 「물기본법」 제정 논의가 진행되고 있는 이 때에 건교부는 「하천법」 개정 준비를 하고 있다. 그런데 그 개정 내용이 거의 「물기본법」에 맞먹고 있다. 그러나 「하천법」이 「물기본법」을 대체할 수는 없다. 「물기본법」은 분명 따로 존재해야 할 것이다.

공정한 분배·취수 질서 잡아야

이번 토론에서 토론자들은 물을 관리하는 주체에 대해서는 모두가 생각이 달랐지만, 물을 합리적으로 이용, 관리하기 위한 시스템, 법체계의 개편 및 조정의 필요성에 대해서는 대체로 공감하는 분위기였다. 또 구체적인 논의가 필요하지만 물을 남용하게 하는 요인들을 제거하고 공정한 분배 및 취수를 위한 질서를 잡고, 이를 위한 비용을 정확히 징수하자는 제안도 있었다.