“‘물’지키기 위해 주민․NGO 감시제도 보증하는 민주주의가 필요”

“수자원개발 따른 인공적 물환경 시스템, 
자연의 물순환 시스템과 더욱 동떨어져”

- 정의의 눈으로 바라본 물, 그리고 민주주의 -

   
▲ 모리타키 겐이치로 박사.
일본 모리타키 겐이치로(森龍健一郞) 오카야마대학 명예교수는 과이이의 광역상수도 개발이 어떻게 민주주의를 해치고 물 환경을 파괴하는지를 평생 연구 해 온 시민과학자이다.
겐이치로 박사는 지난 11월 22일  국회의사당 귀빈식당에서 환경정의 ‘생명의물살리기운동본부’가 주최한 먹는물 심포지움에서 ‘정의의 눈으로 바라본 물, 그리고 민주주의’라는 주제로 특강을 했다.

「워터저널」12월호 이슈(ISSUE) - ‘정의의 눈으로 바라본 물, 그리고 민주주의’ 참조

1. 정의에 반(反)하는 수자원개발

근대 일본의 하천개수사업, 특히 댐 건설을 중심으로 하는 수자원개발사업에 대한 ‘과학적 비판’은 약 반세기의 역사를 갖고 있다. 그 비판적 검토에 의해 이미 1950∼60년대에는  다음과 같은 문제점들이 밝혀졌다.

첫째, 19세기 말 이후, 제방 연속화와 강길 직선화 공사로 인해 하류에는 홍수가 대량으로, 보다 빨리, 보다 크게 발생하는 위험에 처하게 됐다는 점이다. 둘째, 제 2차 세계대전 중에 홍수를 ‘해결’하는 데 기여한다는 선전 아래 다목적 댐이 등장하였다. 그러나 실제 운용에서는 수리(利水) 우선, 특히 수력발전이 우선 시 되면서 홍수조절은 잘 해내지 못하고 오히려 홍수를 확대하는 경우도 드물지 않은 점이다.

셋째, 댐 건설로 인해 토사의 흐름을 방해해 저수지 내에 퇴적되어 상류 측에서는 하

   
▲ 모리타키 겐이치로 박사는 “일본의 댐 만들기 역사의 이면은 실로 건설 추진자에 의한 민주주의 파괴의 범죄사라고 해도 과언이 아니다”라고 주장했다. 사진은 일본 미야가세댐 전경.
상을 상승시켜 연안 토지의 배수를 악화시키고 수해의 위험을 늘리는 한편, 하류 측에서는 하상을 저하시켜서 취수 장애를 불러일으키며, 제방·교각 아래의 모래와 자갈이 패여 역시 수해의 위험을 증대시키고 있다는 점이다. 넷째, 댐이 만들어지면 홍수 뒤 강물의 탁해진 상태가 오래 지속되거나, 담수 적조가 발생하는 등 각양각색의 물 환경 파괴가 진행되는 점이다.

다섯째, 댐 건설에 의해 수몰하는 토지에 사는 사람들이 타의에 의해 쫓겨나는 직접적인 인권침해이며, 여섯째, 전력회사나 공업용수를 이용하는 대기업은 다목적 댐의 건설비 부담 할당(allocation)구조를 매개로 하여 자신들이 필요로 하는 물을 얻기 위한 비용부담 중 많은 부분을 관개나 치수의 수익자로 되어있는 농민 및 일반납세자에게 전가하고 있는 점이다.

이상 여러 가지 점들은 이미 언급한 대로 일본의 고도경제성장기(1955∼73년)까지 분명해졌으며, 1973년 석유위기를 계기로 고도성장이 멈춘 이후 현재화(顯在化)한 비교적 새로운 ‘부정의(不正義)’는 ‘물 수요를 크게 웃도는 과잉 수자원개발’이 추진되고 있다는 점이다.

정의에 반한 댐 건설의 전형적인 예로 오카야마현 내에 최근 건설된 도마타 댐을 들어보면, 그 댐 건설의 전제가 된 수요예측은 인구나 산업의 동향 등 지역경제사회의 현실에 관한 기초적인 데이터에 의한 분석의 결과에 비추어 매우 과대했으며, 오카야마현이 시정촌에 대한 행정적 압박을 통해 강압적으로 댐 건설에 찬성하도록 기초자치단체에 압박을 가하는 등 지방자치와 인권을 크게 위협하는 반민주주의적인 것이었다.

물론 이것은 극히 작은 예에 불과하며, 일본의 댐 만들기 역사의 이면은 실로 건설 추진자에 의한 민주주의 파괴의 범죄사라고 해도 과언이 아니다. 더 구체적이고 다양한 사례는 전세계에 걸친 상세한 실태조사에 기초하여 밝힌 패트릭 맥컬리의 <소리 잃은 강-댐과 인권·환경문제>라는 명저를 보면 참고가 될 것이다.

2. ‘가까운 물’ vs ‘먼 물’

이와 같이 정의에 반(反)한 수자원개발은 어떠한 시스템 아래서 어떠한 기본적 방향에 따라 강행되고 있는 것일까? 여기서 일본의 현실에 비추어 정의에 반한 수자원개발이 어떠한 기본적 방향에 따라 진행되어 왔는지를 검토해보자. 그 것은 한마디로 말해 ‘가까운 물’을 소홀히 하면서 ‘먼 물’에 대한 의존을 강화하는 방향이었으며, 그 내용으로서 다음 2가지 점을 인식해둘 필요가 있다.

   
▲ 환경정의 생명의물살리기운동본부가 주최한 먹는물 심포지움에서 ‘정의의 눈으로 바라본 물, 그리고 민주주의’라는 주제로 특강을 하고 있는 모리타키 겐이치로 박사.

첫째는 물을 둘러싼 사회관계와 관련된 것으로 물 이용자와 수자원 개발자가 분리되어 간다는 점이다. 농업수리를 예로 들면, 예전에는 물 이용자인 농민은 용수로나 저수지 등 수리시설을 자신들의 공동 노동으로 건설하고 이렇게 얻은 물을 공동으로 관리, 이용했다. 그러나 근대에 들어서 정부나 현들이 대규모 댐이나 간선수(幹線水)로를 만들고 농민은 단지 그 시설로 인한 ‘단순 수혜자’로서 비용을 부담해야 하는 수동적인 존재에 머물게 되었다.

도시의 가정 용수도 전통적으로 ‘건너 세 집과 양 옆집’ 사이에 공동우물을 파서 공동으로 관리형태에서 시정촌 당국이 그 관할 구역의 내외에 수원을 얻어서 공공수도를 설치하고 주민은 요금을 지불하고 이것을 이용하는 관계로 바뀌었다. 그나마 최근에는 수도사업자인 시정촌도 자기 수원을 대신하여 현 또는 그 관할 아래 있는 광역 공영기업체가 공급하는 용수에 의존하는 일이 많아져 그만큼 수자원의 직접적 관리로부터 멀어지게 되었다. 이리하여 수자원개발·관리주체는 물 이용 주체(특히 농민이나 시민)로부터 점점 더 먼 존재로 되었고, 그만큼 ‘물의 민주주의’를 상실하고 있는 셈이다.

둘째는, 물과 사회의 자연적·기술적 관계에 관련된 사안으로 수자원개발에 따른 인공적 물환경 시스템이 자연의 물 순환 시스템과 더욱 더 괴리되어간다는 점이다. 여기서 확인해둬야 할 것은 ‘원래 물 이용이라는 것은 자연의 순환과정의 도중에 있는 물을 대상으로 이뤄지는 것’이라는 점이다. 물 이용 방식에 따라서 물 순환의 인위적 변형이 일어나는 데 물 이용자의 소집단(작은 마을) 혹은 물 이용자와 가까운 곳에 있는 물관리주체(소규모 시정촌 수도)가 근접한 수자원을 개발·이용할 경우에는 물 순환을 변형하는 것이 규모가 작아 자연의 순환 시스템으로부터 괴리되는 일이 적고, 또 그 자연 순환의 루트에 따른 반복 이용(리사이클 이용)이 이뤄지는 일이 많다.
이에 비해 물 이용자로부터 먼 거대 개발주체에 의한 수자원개발은, 대량의 물을 자연의 순환과정으로부터 장거리에 걸쳐서 떼어놓기도 하고, 자연의 순환시스템을 분단하여 자연적 물순환에 따른 재이용을 불가능하게 하는 경우가 많아서 물 환경을 크게 손상시킨다.

3. 과잉개발

일본의 수자원개발은 ‘가까운 물’의 황폐·방기를 추진하고 ‘먼 물’에 대한 의존을 강화하는 방향에 서 있는 관계로 댐 건설을 기본으로 하여 추진되었고, 그것은 필연적인 과잉개발이 되어갔다.

전후 일본의 고도경제성장은 중화학공업의 급격한 확대를 가져왔고 대신 농업, 특히 벼농사의 부진을 초래했다. 철강·석유과학 등의 부문의 급성장은 공업용수의 수요를 급증시켰는데, 그 신규수요는 벼농사의 축소에 따라 남아돌게 된 물을 전용함으로써 충족 가능했을 것이다. 그것을 실현시키기 위해서는 농업용수의 합리화가 필요한데, 거기에 드는 비용은 신규의 공업용수 수요를 댐건설에 의해 해결하는 것보다는 훨씬 적었을 것이다.

   
▲ 일본도 공업적․도시적 물 이용의 증대에 따라 강이나 바다오염이 진행되고 있다.
그 용수전용이 농업으로부터 그 유지·개량에 필요한 물까지 빼앗아 가서 그렇지 않아도 심화하는 벼농사 쇠퇴를 물의 면에서 촉진하는 것이어서는 안 되겠지만, 그럴 우려가 전혀 없을 정도의 전용으로도 공업용수의 신규수요는 해결됐을 겁이다. 그런데 현실은 농업용수 합리화도, 수리전용도 제대로 이뤄진 것 없이 건설하지 않아도 좋았을 댐만 많이 만들어지는 쪽으로 실현됐다.

고도경제성장 아래 공업용수 수요가 급증한 것은 확실하다. 그러나 그 수급은 정말로 한계까지 핍박했던 걸까? 고도성장기 중반인 1965년, 공업용수의 회수율(용수의 이용량 중 회수 재이용되는 양의 비율)은 겨우 36%에 지나지 않았다. 2000년에는 그 비율이 79%로 되었으므로 당시의 공업용수 이용이 얼마나 낭비적이었는지를 알 수 있다. 고도성장기에 선전하던 ‘물 부족’이란 말은 ‘낭비의 부자유’를 없애려는 구실에 불과했으며, 공업용수 공급을 주안점으로 하여 활발하게 추진된 댐 만들기도 기본적으로는 ‘낭비의 보증’을 위한 것이었다.

1970년대 초 활발한 공해반대운동에 밀려서 공업배수 등에 대한 총량규제가 실시되게 되면서 공업용수 회수율이 높아진 데 따라, 공업용수의 과잉이 현재화(顯在化)하였다. 공업용수의 실수요량(공업용수의 총 이용량에서 회수 수량을 뺀 양)이 피크에 달한 1973년에 조차도 공영공업용 수도(그 대부분은 이 시기에 건설된 댐을 수원으로 삼고 있다)의 시설 이용률은 전국 합계로 58%에 머물고 있었다.

1973년에 고도경제성장이 붕괴된 다음해부터 공업용수의 수요가 감소로 돌아서면서, 새롭게 건설되는 댐의 대부분은 이수(利水)면에서는 공업용수보다도 상수도에 주안점을 두게 되었다. 이들 새로운 댐은 상수도라고 해도 직접 시정촌 수도의 수원이 되기보다는 시정촌 수도에 물을 ‘도매’로 파는 광역수도(앞서 언급한 현 또는 그 지도 아래 있는 광역기업체가 경영하는 수도)의 수원이 되었다. 광역수도는 모아서 대량의 물을 도입하므로 아무래도 댐에 대한 의존도가 높아진다. 2000년의 수도통계에 의하면 시정촌 수도에서는 이 자기수원으로부터의 취수량 중 댐에 의존하는 부분의 비율이 26%인데, 광역수도는 그 취수량의 78%를 댐에서 얻고 있다.

이와 같이 댐에 대한 의존도가 매우 높은 광역 수도로부터 시정촌 수도로의 용수공급량이 급속하게 늘어나자 그 반대급부로 시정촌 수도의 자기수원으로부터의 취수량은 줄었다. 실로 ‘가까운 물’의 방기이며, 그만큼 광역수도는 여분으로 만들어진 것이므로, 그 수원으로서 건설된 댐도 불필요했던 셈이다.

4. 물은 이용해야 보전할 수 있다.

공업적·도시적 물 이용의 증대에 따라 강이나 바다의 오염은 진행되는 것이 사실이다. 그러나 물은 인간에 의해 이용될 때에야말로 이용자에 의한 관리·감시를 받아 그 환경이 유지되는 것이기도 하다. ‘가까운 물’이 방기되어 이용되지 않으면 그것은 관리도 감시도 없게 되어 오탁·황폐에 이르는 길이 된다.

일본의 고도경제성장은 ‘가까운 물’의 ‘이용에 의한 보전’을 담당해온 주체로서의 소농경영이나 영세어업을 쇠퇴시켜, 그 ‘가까운 물’의 황폐를 촉진했다.  아이치현의 중·소 하천, 쇼나이가와의 사례를 보자. 이 수계의 상류부에는 세토 등 유력한 요업(窯業)지대가 있다. 그 원료정제에 의해 하수가 백탁(白濁)하여 중류부의 벼농사에 악영향을 주고 있었는데, 농가로부터 강한 항의를 받아 요업 측은 일정 대책을 취하지 않을 수 없었다.

그러나 이 지역은 나고야시 주변에 위치하여 농업해체가 급속하게 진행되어 ‘농갗가 농업수리에 대한 관심을 상실하고 하수의 백탁에 항의하지 않게 되었기 때문에, 하수는 다시금 오염이 심해졌다. 또 이 지역의 하류에는 제지회사의 폐수가 유입되었는데, 생산 증대에 따라 그 폐수량도 늘어나 최하류의 어업에 큰 손해를 주어, 어민의 강한 항의를 받아 제지회사는 폐수 처리시설을 설치했으나, 방조제의 건설에 따른 어업권 소멸과 더불어 항의하는 자가 없어지자, 제지회사는 처리시설을 가동하지 않았고 하수를 오염된 채로 둬두는 사태조차 생겼다.

쇼나이가와에서 이와 같은 사태가 발생한 것은 1950∼60년대의 일로, 시대가 흘러 1980년대 말 이후 일본 각지에서 산업폐기물 처리장 건설이나 골프장 개발이 진행되고, 이것들에 의한 물환경 파괴가 진행되면서 그것에 반대하는 주민운동이 강해졌다. 그 결과, 수도수원의 보호를 취지로 하는 조례를 제정하는 시정촌이 늘어나고, 나아가 1994년 2월에는 같은 취지의 법률이 국회를 만장일치로 통과·제정되었다.

그러나 광역수도가 보급되면서 각 시정촌의 자기 수원이 폐지되어, 이들 ‘가까운 물’이 수도수원의 지위를 상실하게 되면, 이러한 조례나 법률을 활용하여 지역의 물환경을 보전하는 길도 막혀버리게 된다. 자신 스스로가 이용하지 않는 것은 지키기 어려운 법이기 때문이다.

5. 부정의(不正義) 극복의 전망

위에서 본 것처럼 수자원·물환경에 관계된 부정의를 극복해 가는 기본적인 길은 ‘가

   
▲ 겐이치로 박사는“‘가까운 물’을 지켜가기 위해서도 농어민을 지키고 농·어업을 진흥시켜 가는 것을 심각하게 생각해야 한다”고 말했다.
까운 물’을 소중히 하면서 활용하고, ‘먼 물’에 의존하는 것은 가능한 한 피하는 것이다. 그러나 현실에는 ‘가까운 물’(중·소 하천, 계류, 얕은 우물, 저수지 등)을 소홀히 하여 황폐화시키면서, ‘먼 물’의 개발(거대 댐·거대 하구언을 만들고, 장대한 도수로를 깔고, 종종 대규모 유역변경까지 하는 등의 거대 개발)을 지향하고자 하는 경향이 뿌리깊다.

이와 같은 ‘먼 물’에 대한 지향은 하나는, 그 개발에 필요한 거대 댐·거대 하구언의 건설에 ‘동경’을 느끼는 기술자의 욕구에서 유래하는 것일 테지만, 그 이상으로 이와 같은 대규모 시설의 건설에 따른 거대한 이권과 결합되어 있다. 이 거대한 이권을 매개로 관·민 유착의 구조는 정보 미공개라는 반민주주의의 벽에 의해 지켜지고 있다. ‘먼 물’에 대한 지향을 극복하기 위해서는 정보공개 등을 요구하는 민주주의의 공세를 강화하고, 반민주주의적인 관·민 유착의 구조를 깰 필요가 있다.

일본의 경우 이 정보 미공개, 관·민 유착은 정부의 하천관리당국이 하천사업을 사실상 전횡해온 데에서도 유래하고 있다. 이 전횡체제를 깨는 것이 ‘물의 민주주의’를 달성하는 데에서 중요한 과제가 되고 있기도 하다.

그 과제달성에 불충분하나마 실마리를 주는 법 개정이 있었는데 바로 1997년 2월의 「하천법」 개정이다. 이 법 개정에는 2가지 특징이 있다. 첫째는 구법의 주안점이 ‘치수’와 ‘이수’로 한정돼 있었던데 비해서, 신법에서는 이 양자에 더하여 ‘환경’도 주안점으로 삼고 있는 것이며, 둘째는 ‘하천정비계획’에 대한 주민 참여 절차가 도입된 점이다. 이것은 댐이나 하구언 건설을 중심으로 하는 종래의 치수·이수사업이 하천환경을 파괴해온 점, 또 하천관리당국이 하천사업을 사실상 전횡해온 데 대한 거센 국민 비판에 그 나름으로 대응한 것이라고 할 수 있다. 이 주민참여는 ‘물의 전횡체제’를 깨고 ‘물의 민주주의’를 실현하는데 중요한 첫걸음이 될 것이다.

‘가까운 물’을 지키기 위해서는 이것을 주민이나 그 지원자가 감시하는 것을 보증하는 민주주의가 없으면 안된다. 이것을 일부러 말하는 것은 19세기 초 일본에서 아시오동산(기업의 이름인 듯 함)으로부터 흘러든 독수(毒水)에 오염된 논의 토양을 채취·검사하려고 한 농민과 지원학생을 경찰관이 논에 밀어 넣고 탄압한 역사가 있기 때문이다.

‘가까운 물’ ‘먼 물’과 민주주의의 관계이라는 점에서 이러한 것이 반복되어서는 안 된다는 사례를 또 하나 소개한다. 오카야마시의 수도용수는 소위 ‘가까운 물’로 충분히 해결되고 있었다. 그런데도 오카야마현·오카야마시 당국은 지역의 쵸나이카이(주민자치회)의 간부에게 활동하여 “물 부족이 걱정되니 어서 빨리 도마타댐을 만들면 좋겠다”고 하는 주민결의를 내놓게 했다. 반대나 의문을 드러내는 자는 주민자치회의 비협력자라고 비난하면서 말이다.
주민자치회는 본래 근린주민의 자주적인 협력조직이어야 하는데, 현실에서는 이와 같이 행정당국의 반민주주의적인 의사를 관철하기 위한 도구가 되고 있다. 이와 같은 상황을 개선하는 것도 ‘물의 민주주의’를 ‘풀뿌리’에서부터 실현해가기 위한 중요한 과제라고 할 수 있다.

‘가까운 물’을 지켜가기 위해서는 그것이 사용되는 것이 중요하다고 앞서서 말씀드렸는데, 그 이용자로서 중요한 존재는 농어민이다. 그런데 농어민의 상황은 일본과 한국에서 공통된다고 생각하는데, 대부분 영세하고 사양길을 걷고 있으며 그 때문에 농민은 농업용수에 대한 관심을, 어민은 어장환경에 대한 관심을 차차 잃어 가는 경향이 있다. ‘가까운 물’을 지켜가기 위해서도 농어민을 지키고 농·어업을 진흥시켜 가는 것을 심각하게 생각해야 한다.

나는 ‘가까운 물’이 경시·방기되어 가는 것을 일관되게 비판해왔는데, 그 비판의 보람이 있었다고 말할 수 있는 정부의 정책전환의 징조를 엿보게 하는 문서가 1999년 6월에 발표되었다. 국토청(현 국토교통성)의 ‘새로운 전국통합수자원계획(워터플랜 21)’이 그것이다. 변함 없이 물 수요의 과잉예측에 기초하여 기존의 댐 개발 계획을 남겨두려고 하는 한편, ‘신규개발 중심’으로부터 ‘기존시설의 활용을 포함한 다양한 시책’으로의 ‘전환’을 제창하고 있는 점을 주목할 만하다.

이와 같은 ‘전환’을 진짜로 만들기 위해서는 물 환경에 관계되는 정의·민주주의를 요구하는 여론을 높이고, 운동을 강화하는 것 외에는 없다.

이러한 운동을 통해 일본과 한국 양국의 연대가 더욱 강화될 것을 바라면서, 글을 마친다.

 [번역= 생명의물살리기운동본부 김미선 팀장]


 

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