“민간위탁 관리로 비용 절감·서비스 질 개선”

공공서비스 사각지대 해소·책임성 강화가 과제
의회 동의·주민 설명회·협약 체결 등 거쳐 추진
미국, 사전평가·위탁구매 선정·위탁후 단계로 세분화

 제2편, 민간위탁 제도 전반과 추진절차

1. 민간위탁의 이론적 배경

1.1 민간위탁의 개념 및 의의
광의로 볼 때, 민간위탁은 정부가 행정기관을 통해 직접 제공하던 서비스를, 해당 사무나 서비스의 관할 책임은 정부가 계속 가지고, 민간기업 등 외부기관을 선정, 정부를 대신하여 공공서비스를 제공토록 하고 그에 대한 대가를 지불하는 방식이다. 또 협의로 볼 때, 민간위탁은 정부가 직접 생산하여 제공하던 공공서비스를 민간기업과 계약을 통해 민간으로 하여금 제공토록 하는 방식이다.

공공하수처리시설의 경우, 1997년 「하수도법」개정으로 민간위탁 규정이 마련되었으며, 1998년부터 본격적으로 추진되었다.

1.3 용어의 정의
여기서는 관련 용어들을 정리하여 민간위탁에 대한 개념적 이해를 높이고자 한다.

·위탁(委託) 위탁은 각종 법률에 규정된 행정기관의 장의 권한 중 일부를 보조기관, 하부행정기관 등 하위기관이 아닌 동등한 수준의 다른 행정기관의 장이나 법인, 단체 또는 그 기관이나 개인 등 민간기관에게 맡겨 수탁자의 권한과 책임 하에 행사하도록 하는 것을 말한다. 이는 행정사무를 수탁자의 명의와 책임 하에 수행하고, 법률적 효과도 1차적으로는 수탁자에게 귀속되도록 한 것이다.

·위임(委任) 위임은 각종 법률에서 정하는 행정기관의 장의 권한 중 일부를 그 보조기관 또는 하부 행정기관의 장이나 지방자치단체의 장에게 맡겨 그의 권한과 책임 하에 행사하도록 하는 것이다. 행정권한이 위임되면 그 권한은 위임받은 범위 안에서 수임기관의 권한으로 사실상 이관된다.

·대행(代行) 대행은 실정법상으로 여러 의미로 규정되어 있으나 크게 두 가지로 요약되어진다. 첫째, 행정기관의 법령상의 권한을 그의 명의와 책임 하에 행사하되 권한의 행사에 따른 실무를 대행기관으로 하여금 행하게 하는 경우이며, 둘째 대행기관이 그의 명의로 권한을 행사하되 그 법률적 효과가 본래의 권한자인 행정기관이 행한 것으로 간주되는 경우가 있다. 이는 사무를 수행하는 자의 명의가 행정기관이든 대행자이든 대주민관계에서의 책임은 행정기관에 있다.

·아웃소싱(outsourcing) 아웃소싱은 행정기관이 내부적으로 수행하는 사무 또는 법령에서 행정기관이 수행해야 하는 사무로 규정하고 있지 않은 사무를 행정기관이 수행하지 않고 이들에 대한 수요자적 입장에서 외부로부터 구매하는 방식으로 대체하는 것이다.

·민영화(民營化, privatisation) 넓은 의미에서, 민영화는 재화·서비스의 생산 및 공급에 있어 정부의 역할을 축소하거나 민간 부문의 역할을 증가시키는 모든 활동을 총칭하며, 좁은 의미에서는 단순히 국가재산을 민간에 매각하는 활동만을 말한다고 할 수 있다.

1.4 민간위탁의 이론적 근거
·신공공관리론(New Public Management) 신공공관리론은 공공부문의 비효율성에 대한 지적과 작은 정부에 대한 요구가 증가함에 따라 등장한 이론으로, 정부의 기능과 역할의 범위를 넓게 인정하던 전통적인 접근방식에서 벗어나 정부의 역할은 유지한 채 정부의 규모를 최소화하고 공공서비스에 시장의 경쟁과 선택을 강조하는 새로운 패러다임이다.

·공공선택론(Public Choice Theory) 공공선택론은 개인이 언제나 자신의 이익을 극대화하는 합리적인 선택을 한다는 가정에서 출발한 이론이다. 정부와 민간 모두 자신의 이익 극대화를 추구하기 위해 대립한다는 측면이 하나 있고, 이익 극대화를 위해 다수의 민간끼리 경쟁한다는 측면이 있다.

공공선택론에 따르면 정부는 자신의 이익을 극대화하기 위하여 민간위탁 방식을 사용하게 되고, 민간 또한 자신의 이익을 극대화하기 위하여 민간위탁 방식을 사용하게 된다. 정부 입장에서 보면 민간위탁을 할 경우 정부가 투입해야 할 기술·자원 등이 절약될 수 있고, 민간 입장에서 보면 민간위탁을 할 경우 기존의 사업 영역을 확대하여 초과 이윤과 더 상승된 입지를 확보할 수 있다.

·계약이론(Contract Theory) 계약이론과 관련된 이론으로는 주인-대리인이론, 거래비용이론, 계약실패이론 등이 있다. 첫째, 주인-대리인 이론(principal-agent theory)은 주인과 대리인의 소망과 목표가 갈등관계에 있고, 주인이 대리인의 실제 행동을 확인하는 것은 어렵고 비용이 많이 든다는 것이다. 이것은 대안으로 첫째, 주인이 대리인의 행태를 모니터할 수 있는 메커니즘을 고안하자고 하며 둘째, 산출물이 구체화된 계약을 체결해야 한다고 주장한다.

둘째, 거래비용이론(transaction theory)은 발주처와 수탁자 간 계약 시 거래에 따른 비용이 발생한다는 것이다. 이 비용은 계약형성단계에서 발생하는 것(입찰제안, 입찰평가, 계약체결 관련)과 계약성과단계에서 발생하는 것(업체성과와 계약사항의 모니터링)으로 구분할 수 있다.

셋째, 계약실패이론(contract failure theory)은 시장과 정부가 서비스를 생산하고 전달하는데 실패한 틈새시장을 통해서 비영리기관들이 존재하고 서비스의 생산과 전달을 담당하는 역할을 하게 된다고 주장하고 있다. 특히 사회복지관련 분야의 비영리기관들은 전통적인 시장과 정부에 의해서 만족되기 어려운 다양한 필요와 욕구들을 충족시킬 수 있다고 본다.

1.5 민간위탁의 계약 유형
민간위탁 계약 유형으로는 서비스계약, 운영관리계약, 임대계약, 양여계약 등으로 구분할 수 있다. 이들의 특성을 비교하여 정리하면 [표 2]와 같다.

2. 민간위탁의 법·제도적 배경 

2.1 민간위탁 관련 법률 검토
민간위탁에 대해 일반적으로 규정한 법령 내용을 정리하면 다음과 같다.

1)「헌법」(제96조)

제96조 행정관청의 권한은 법률에 의하여 정해지며 위탁은 법률이 정한 권한의 분배를 대외적으로 변경하는 것이므로 원칙적으로 법률의 명시적 근거를 필요로 함.

2)「정부조직법」(제6조, 시행 2010. 7. 5)

제6조(권한의 위임 또는 위탁)
① 행정기관은 법령으로 정하는 바에 따라 그 소관사무의 일부를 보조기관 또는 하급  행정기관에 위임하거나 다른 행정기관·지방자치단체 또는 그 기관에 위탁 또는 위임할 수 있다. 이 경우 위임 또는 위탁을 받은 기관은 특히 필요한 경우에는 법령으로 정하는 바에 따라 위임 또는 위탁을 받은 사무의 일부를 보조기관 또는 하급행정기관에 재위임할 수 있다.
② 보조기관은 제1항에 따라 위임받은 사항에 대하여는 그 범위에서 행정기관으로서 그 사무를 수행한다.
③ 행정기관은 법령으로 정하는 바에 따라 그 소관사무 중 조사·검사·검정·관리 업무 등  국민의 권리·의무와 직접 관계되지 아니하는 사무를 지방자치단체가 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.

3)「지방자치법」
(1) 제104조, 시행 2011.1.1
제104조(사무의 위임 등)
① 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다.
② 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소·출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다.
③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.
④ 지방자치단체의 장이 위임받거나 위탁받은 사무의 일부를 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 다시 위임하거나 위탁하려면 미리 그 사무를 위임하거나 위탁한 기관의 장의 승인을 받아야 한다.
(2) 제151조, 시행 2011.1.1
제151조(사무의 위탁)
① 지방자치단체나 그 장은 소관 사무의 일부를 다른 지방자치단체나 그 장에게 위탁하여 처리하게 할 수 있다. 이 경우 지방자치단체의 장은 사무 위탁의 당사자가 시·도나 그 장이면 행정안전부장관과 관계 중앙행정기관의 장에게, 시·군 및 자치구나  그 장이면 시·도지사에게 이를 보고하여야 한다.
② 지방자치단체나 그 장은 제1항에 따라 사무를 위탁하려면 관계 지방자치단체와의 협의에 따라 규약을 정하여 고시하여야 한다.
③ 제2항의 사무위탁에 관한 규약에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
   1. 사무를 위탁하는 지방자치단체와 사무를 위탁받는 지방자치단체
   2. 위탁사무의 내용과 범위
   3. 위탁사무의 관리와 처리방법
   4. 위탁사무의 관리와 처리에 드는 경비의 부담과 지출방법
   5. 그밖에 사무위탁에 관하여 필요한 사항
④ 지방자치단체나 그 장은 사무위탁을 변경하거나 해지하려면 관계 지방자치단체나 그 장과 협의하여 그 사실을 고시하고, 제1항의 예에 따라 행정안전부장관과 관계  중앙행정기관의 장 또는 시·도지사에게 보고하여야 한다.
⑤ 사무가 위탁된 경우 위탁된 사무의 관리와 처리에 관한 조례나 규칙은 규약에 다르게 정하여진 경우 외에는 사무를 위탁받은 지방자치단체에 대하여도 적용한다.

4)「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」(제5조)

제5조(기구의 설치 시 고려사항)
① 지방자치단체의 장이 기구를 설치하거나 개편하려는 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.
  1. 기구의 목적과 기능의 명확성·독자성·계속성
  2. 기구가 수행하여야 할 사무 또는 사업의 성질과 양에 따른 규모의 적정성
  3. 규모와 기능이 유사한 다른 기관과의 균형성
  4. 주민편의, 행정능률 등을 고려한 효율성
  5. 통솔범위, 기능의 중복유무 등 기구의 능률성
  6. 사무의 위탁가능성
② 지방자치단체는 위탁이 가능한 사무나 지방공사·지방공단·지방자치단체조합이나 행정협의회의 설립을 통하여 보다 효율적으로 추진할 수 있는 사무에 대하여는 기구를 설치하여서는 아니 된다.

5)「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」(제11조, 시행 2011.4.1)

제11조(민간위탁의 기준)
① 행정기관은 법령으로 정하는 바에 따라 그 소관 사무 중 조사·검사·검정·관리 사무 등 국민의 권리·의무와 직접 관계되지 아니하는 다음 각 호의 사무를 민간위탁할 수 있다.
  1. 단순 사실행위인 행정작용
  2. 공익성보다 능률성이 현저히 요청되는 사무
  3. 특수한 전문지식 및 기술이 필요한 사무
  4. 그밖에 국민 생활과 직결된 단순 행정사무
② 행정기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사무에 대하여 민간위탁의 필요성 및 타당성 등을 정기적·종합적으로 판단하여 필요할 때에는 민간위탁을 하여야 한다.
③ 행정기관이 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사무를 민간위탁하였을 때에는 필요한 사무처리지침을 시달하고, 그 처리에 필요한 적절한 조치를 하여야 한다.

6)「사회기반시설에 대한 민간투자법」(제26조 시행 2011.8.4)

제26조(사회기반시설의 관리운영권)
① 주무관청은 제4조제1호 또는 제2호에 따른 방식으로 사회기반시설사업을 시행한 사업시행자가 제22조에 따라 준공확인을 받은 경우에는 제25조제1항에 따라 무상으로 사용·수익할 수 있는 기간 동안 해당 시설을 유지·관리하고 시설사용자로부터 사용료를 징수할 수 있는 사회기반시설관리운영권(이하 “관리운영권”이라 한다)을 그 사업시행자에게 설정할 수 있다.
② 제1항에 따라 사업시행자가 관리운영권을 설정받았을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 주무관청에 등록하여야 한다.
③ 제1항 및 제2항에 따라 관리운영권을 등록한 사업시행자는 해당 시설의 적절한 유지·관리에 관하여 책임을 진다.
④ 제3항에 따른 유지·관리에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

2.2 공공하수처리시설 민간위탁 관련 법률 검토

1) 「하수도법」(법률 제74조, 일부개정 2012.2.1, 시행 2013.2.2)
「하수도법」은 법률 제74조에서 공공하수처리시설의 민간위탁을 위한 법적 근거를 제공하고 있으며, 시행령 제42조에서 위 제74조 제3항에서 규정한 ‘대통령령이 정하는 관계전문기관’을 한국환경공단, 한국수자원공사, 한국토지주택공사, 지방공사 및 공단, 한국농어촌공사, 환경부령으로 정하는 기관 및 기타기관으로 지정하고 있다. 여기서는 법률 제74조의 내용만 정리한다.
제74조(권한 또는 업무의 위임·위탁 등)
① 이 법에 따른 환경부장관의 권한은 대통령령이 정하는 바에 따라 그 일부를 시·도지사 또는 지방환경관서의 장에게 위임할 수 있다.
② 환경부장관은 제67조의 규정에 따른 공공하수처리시설 또는 분뇨처리시설 운영요원 등에 대한 교육의 실시에 관한 업무를 대통령령이 정하는 관계 전문기관에 위탁할 수 있다.
③ 지방자치단체의 장은 공공하수도에 관한 공사 업무를 대통령령이 정하는 관계 전문기관에 위탁할 수 있다.<개정 2012.2.1>
④ 환경부장관은 제68조의2제1항에 따른 공공하수도 정보시스템의 구축·운영 업무를 대통령령으로 정하는 전문기관에 위탁할 수 있다.<개정 2012.2.1>

2) 「수질 및 수생태계보전에 관한 법률」
(1) 법률 제74조, 시행 2011.8.4
제74조(위임 및 위탁)
① 환경부장관은 이 법에 의한 권한의 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 시·도지사 또는 지방환경관서의 장에게 위임할 수 있다.
② 환경부장관 또는 시·도지사는 이 법에 의한 업무의 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 관계전문기관에 위탁할 수 있다.
(2) 시행령 제84조, 시행 2011.10.28
제84조(업무의 위탁)
① 환경부장관 또는 시·도지사는 법 제74조제2항에 따라 법 제67조에 따른 환경기술인의 교육 및 소요경비 징수 업무를「환경정책기본법」제38조에 따른 환경보전협회의 장에게 위탁한다.
② 환경부장관 또는 시·도지사는 법 제74조제2항에 따라 법 제38조의5에 따른 전산망의 운영 및 사업자에 대한 기술지원에 관한 업무, 제35조제3항에 따른 측정기기 적합 여부의 확인에 관한 업무를「한국환경공단법」에 따른 한국환경공단 이사장에게 위탁한다.<개정 2009.12.24>
③ 환경보전협회의 장과 한국환경공단의 이사장은 제1항이나 제2항에 따라 위탁받은 업무를 처리한 경우에는 환경부령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 환경부장관 또는 시·도지사에게 보고하여야 한다.<개정 2009.12.24>

2.3 공공하수처리시설 민간위탁 업무처리 고시 및 지침에 관한 검토
공공하수처리시설 민간위탁 업무처리 고시 및 지침으로는 다음과 같은 사항들이 있다.
(1) 공공하수시설 관리업무 위탁지침 (2012.5.17 개정)
(2) 공공하수도시설 운영·관리 업무지침 (2011.12.19 개정)
(3) 공공하수도시설 설치사업 업무지침 (2011.12 개정)
(4) 하수도사업 민간투자 업무처리 지침 (2008.9.5 개정)

3. 민간위탁 추진과정 검토 

3.1 우리나라의 민간위탁 추진과정
지방자치단체 수준 일반적인 민간위탁 추진과정을 정리하면 [그림 2]와 같다.

각주)
1) 경제 주체들이 자신의 이익을 위해 비생산적인 활동에 경쟁적으로 자원을 낭비하는 현상, 즉 로비·약탈·방어 등 경제력 낭비 현상을 지칭하는 말이다. 털럭(Gordon Tullock)의 논문(1967년)에서 비롯되었다. 예를 들어 특정 경제 주체가 면허 취득 등을 통해 독과점적 지위를 얻게 되면 별다른 노력 없이 차액지대와 같은 초과 소득을 얻을 수 있다. 각 경제 주체들이 이와 같은 지대를 얻기 위해 정부를 상대로 경쟁을 벌이는 행위를 지대추구행위라 한다.
2) Competition Coordination Committe
3) Office of Labor Relations
4) Recommendation for award

[다음호에 계속]

[『워터저널』 2012.6월호에 게재]