「공공하수도 관리업무 수탁자 선정·위탁성과 평가에 관한 규정 제정 고시」가 지난 4월6일부터 시행되고 있다.
전국 465개 공공하수처리시설 중 318개의 시설이 민간위탁으로 운영 중에 있다. 민간위탁이 도입 된지 14년이 흘렀음에도 체계적으로 정립된 공공하수처리 서비스경영 개념이 부족하여 비효율성에 대한 많은 지적을 받아 왔다.
이에 본지는 민간위탁 계약·비용 산정·서비스평가 등 공공하수처리시설 민간위탁 전반을 포괄적으로 다루기 위해 배성기 한국민간위탁연구소장, 안영진 단국대 경영학부 교수, 박철휘 서울시립대 환경공학부 교수, 박종운 삼천리엔바이오 대표이사(환경공학 박사) 등이 공동으로 기고한 ‘공공하수처리시설의 민간위탁 서비스 경영’에 대한 내용을 4월호부터 게재하고 있다.
제1편, ‘공공하수처리시설’은 공공하수처리시설에 대한 개괄적 정보를 담고 있다. 제2편, ‘민간위탁’은 민간위탁 제도 전반과 추진 절차를 설명하고 있다. 제3편 ‘민간위탁 조례 및 계약’은 민간위탁 조례 제정, 계약, 입찰서류 작성, 계약 관련 지적사항을 내용으로 하고 있다.
제4편, ‘민간위탁 운영대가 산정’에서는 민간위탁원가, 원가산정 관련 법·지침, 원가산정 과정, 계약금액 조정제도, 변동 상황 예측기법, 관련 기관 지적사항, 원가산정 사례, 계약심사규정을 소개하고 있다.
제5편, ‘민간위탁 서비스 평가’에서는 공공서비스 평가의 의의, 민간위탁 서비스 평가 방법, 민간 부문 평가방법론, 기존 민간위탁서비스 평가제도, 민간위탁 서비스 평가지표 발전 및 활용방안, 사례연구로 이루어져 있다.
이번 호에서는 ‘제5편, 민간위탁 서비스 평가 - ①민간위탁 서비스 평가의 개념 및 목적’을 분석 정리하여 소개한다.

민간위탁 서비스 평가 의무적 시행
서비스 개선·공공성 증진·민간위탁 근거 마련 목적
비용 절감·효율성 제고·민간 부문 활성화에 효과

제5편 민간위탁 서비스 평가 - ①민간위탁 서비스 평가의 개념 및 목적

올해 「하수도법」 시행령 개정 및 공공하수도시설 관리업무 위탁지침의 개정으로 많은 지자체에서 공공하수도시설에 대한 민간위탁 서비스 평가를 의무적으로 시행하게 되었다.
민간위탁 사업은 정부가 수행해야 하는 업무를 민간전문기업이 수행하고 있기 때문에 그 절차나 평가에 있어 엄격한 기준을 준용해야 한다. 하지만 업무의 범위 및 절차, 비용이 모두 정해진 만큼 민간기업의 경영의 자율성을 발현하기 어려운 상황도 발생하고 있는 것이 현실이다.

이와 관련하여 아직 민간위탁 서비스평가가 정착된 분야가 거의 없고, 있다 하더라도 체계적인 관리방법이 활용되지 않고 해당 분야 본연의 성과달성에만 초점이 맞춰져서 제대로 된 민간위탁 서비스 개선이 이루어지지 않고 있는 실정이다. 이에 적절한 민간위탁 서비스 평가에 대해 소개하고자 한다.

1. 민간위탁 서비스 평가의 개념 및 의의

민간위탁 서비스 평가란 ‘발주처가 수탁업체의 서비스에 대하여 일정한 기준에 따라 행하는 분석, 판단 및 사정작업’이라고 정의해 볼 수 있다. 이러한 정의에 따라서 평가의 네 가지 구성 요소인 평가의 주체, 대상, 기준, 행위에 대해서 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 지방자치단체 공공하수도시설 민간위탁 서비스 평가 주체는 지방자치단체여야 한다. 이는 지방자치단체가 공공서비스 사무를 민간에 위탁함에 있어 이를 직접 관리할 권리와 의무를 가지고 있으므로, 직접 관리주체인 지방자치단체가 민간위탁기업을 직접 관리하고 평가할 때 민간위탁 서비스가 원활히 이루어질 수 있을 것이다.

둘째, 민간위탁 서비스 평가의 대상은 민간위탁 사무를 수탁한 민간위탁기업이다. 또한 평가의 범위를 사후적인 행위에 한하지 않고, 사무를 위탁받은 순간부터 민간위탁기업의 모든 행위와 결정사항이 평가의 범위가 된다.
또한 민간위탁 서비스 평가의 결과는 다시 민간위탁 서비스에 피드백 되는 순환적인 성격을 가지게 된다.

셋째, 민간위탁 서비스 평가의 기준은 평가대상이 되는 민간위탁 운영 전 과정 및 산출, 결과의 장점, 유용성, 가치 등을 판단하는 데 바탕이 되는 기준 또는 준거로서, 평가의 객관성 및 신뢰성을 확보하는데 항상 논란이 되는 부분이다.

2. 민간위탁 서비스 평가의 목적

민간위탁 서비스 평가는 평가의 기본적인 목적인 책무성의 확보, 프로그램의 향상, 정보의 제공과 기초지식의 향상, 전략적 목적을 가지고 있으나, 민간위탁이라는 분야가 가지는 특성으로 인해 조금 다른 목적들을 가지고 있다.

첫째는 서비스의 개선이다. 평가는 근본적으로 서비스가 제공되는 과정과 그 결과를 기준으로 실시되므로 평가의 실시만으로도 민간위탁 서비스 운영의 개선을 기대할 수 있다. 와이스(Weiss, 1972년)는 평가는 사실상 프로그램 향상에 관한 의사결정에 도움을 주고자 실시되는 경우가 가장 많다고 언급하고 있다. 민간위탁 분야에서 프로그램은 공공서비스의 공급이 되므로, 민간위탁 서비스 평가를 통하여 민간위탁 서비스는 더욱 효율적, 전문적으로 개선될 수 있을 것이다.

둘째는 공공성의 증진이다. 민간위탁 서비스는 본래 지방자치단체의 사무이므로 공공성을 가지고 있다. 그러나 위촵수탁 협약서에 공공성의 생산에 대하여 지시하는 것은 곤란하고, 사무를 수탁받은 업체는 영리를 추구하는 민간기업 이므로 기업의 이익을 담보로 위·수탁 협약서에 제시되지 않은 공공성을 확보하려고 노력하지는 않을 것이다.

따라서 민간위탁 서비스 평가를 통해 공공성을 평가할 수 있는 평가지표를 개발하여 평가함으로써, 민간위탁 서비스의 공공성을 확보할 수 있을 것이다. 이를 평가하기 위한 평가지표로는 ‘주민 친화적 시설 운영’ 등이 대표적이라고 할 수 있다.

셋째는 민간위탁의 근거 마련이다. 현재 민간위탁에 관한 법률이나 중앙정부의 지침이 만들어져 있지 않기 때문에 ‘무엇이 민간위탁 사무인가?’라는 것은 지방자치단체 민간위탁 담당자들의 주요 고민 중의 하나이다. 어떤 사무를 민간위탁해야 하며, 어떤 사무를 직영으로 운영할지를 결정하는 일에 대한 규정된 지침이 없는 상황이므로, 민간위탁을 결정할 때뿐만 아니라 위·수탁 기간의 종료 후 재위탁을 결정 시에도 민간위탁 담당자들에게 이것은 중요한 고민이다.

따라서 민간위탁 서비스 평가를 통하여 해당 사무가 직영으로 운영될 경우와 민간위탁으로 운영될 경우의 운영성과 비교를 통하여 민간위탁이 효율성과 전문성을 확보하고 있다는 것을 증명할 필요가 있다.

마지막으로 재계약의 근거를 마련하고자 하는 목적이 있다. 민간위탁기업들의 가장 큰 바람은 위탁기간의 무제한 연장일 것이다. 이를 위해 위탁기업들은 여러 가지 수단을 통하여 위탁기간을 연장하고자 할 것이다. 그러나 현재 제대로 된 민간위탁 서비스 평가기준이 마련되어 있지 않아 위탁기업들의 재계약 과정에 대한 의심의 눈초리가 따가운 것이 현실이다.
합리적인 평가를 통하여 재계약의 당위성을 마련하고, 주민들의 신뢰를 확보하는 것도 민간위탁 서비스 평가의 주요한 목적이 될 것이다.

3. 민간위탁 서비스 평가의 방향

민간위탁 평가의 기본방향은 민간위탁의 긍정적인 측면 극대화와 부정적인 측면 최소화에 초점을 맞추어야 한다. 앞서 지적한 민간위탁시설에 대한 평가의 목적을 달성하기 위한 민간위탁시설 평가의 기본방향으로는 △비용절감 △서비스질 향상 △효율성 제고 △민간부문의 활성화 등을 제시할 수 있다.

4. 민간위탁 서비스 평가 관련 규정

민간위탁의 경우 민간위탁과 관련한 개별 법률이나 법령이 제정되어 있지 않아 그 근거를 찾아보기 어렵다. 민간위탁과 관련된 근거도 위탁의 당위성을 설명하는 정도에 그치고 있어, 평가와 관련한 사항을 규정한 법제도를 찾아보기는 더더욱 어렵다고 할 수 있다.
다만 공공서비스 평가에 관련된 법률을 살펴봄으로써 민간위탁 평가에 대한 근거를 마련하고자 한다. 공공서비스 평가와 관련한 법률은 정부 사무의 숫자만큼이나 다양하고 복잡하기 때문에 여기에서는 민간위탁 서비스 평가와의 관련성이 높은 「정부업무평가 기본법」과 「지방공기업법」을 살펴보고자 한다.

4.1 「정부업무평가 기본법」[법률 제9966호, 2010.1.25, 일부개정] 
 「정부업무평가 기본법」은 정부업무평가에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 중앙행정기관·지방자치단체·공공기관 등의 통합적인 성과관리체제 구축과 자율적인 평가역량의 강화를 통하여 국정운영의 능률성, 효과성 및 책임성을 향상시키는 것을 목적으로 2010년 1월 시행되었다.

4.2 「지방공기업법」[법률 제9575호, 2009.4.1, 일부개정]
「지방공기업법」은 지방자치단체가 직접 설치·경영하거나, 법인을 설립하여 경영하는 기업의 운영에 관하여 필요한 사항을 정하여 그 경영을 합리화함으로써 지방자치의 발전과 주민의 복리증진에 기여하게 함을 목적으로 1969년 1월 제정되었다.
「지방공기업법」 제78조 ‘경영평가 및 지도’에서는 지방공기업에 대한 경영평가를 규정함으로써, 지방공기업이 제공하는 공공서비스에 대한 평가를 규정하고 있다.

4.3 자치단체 조례
최근 자치법규에서도 민간위탁과 관련하여 조례를 제정하는 사례가 늘어나고 있기는 하지만 대부분이 개발사업의 운영에 관한 조례로서 민간위탁 서비스 평가에 관한 내용을 규정하고 있는 경우는 거의 찾아보기 어렵다.

다만 「하수도법」 시행령 개정 및 공공하수도시설 관리업무 위탁지침의 개정으로 많은 지자체에서 서비스평가와 관련한 조항을 조례에 삽입하여 개정 중에 있다. 이중 공공하수처리시설과 관련하여 ○○시에서는 「○○시 공공하수도 민간위탁 운영조례」를 제정하여 공공하수도의 민간위탁 서비스 평가에 대해 상세히 규정하고 있는 사례가 있다.

○○시 공공하수도 민간위탁 운영 조례
제18조(성과 및 서비스 평가 시행)
① 시장은 별도의 성과 및 서비스 수준 평가기준(이하 “평가기준”이라 한다)을 마련하여 수탁자 및 수탁자의 서비스 수준을 평가할 수 있다.
② 수탁자는 성과 및 서비스 수준 평가의 이행을 위해 위탁 계약의 체결 후 지체 없이 시장과 평가기준협약을 체결하여야 한다.
③ 평가기준은 용역수행 기간 중 수탁자와의 정기적인 협의를 통해 보완·발전시키도록 하며,1년에 한 번씩 평가토록 한다. 다만, 최초의 평가기준이행협약서는 시장이 작성한 것을 적용한다.
④ 시장은 평가기준이행협약서 작성 시 민간위탁 성과 및 서비스 평가 전문기관의 협조를 받아 작성하여야 한다.

5. 공공하수처리시설 민간위탁 서비스 평가 지표

환경부에서는 「하수도법」 시행령 제42조의 4(성과평가)와 관련하여 2012년 3월 전국 지자체에 ‘공공하수도 관리업무 수탁자 선정 및 위탁성과 평가’를 고시함으로써 수탁자 선정 및 위탁성과 평가에 관하여 필요한 사항을 규정했다.

「하수도법」 시행령
제42조의4(성과평가)
① 지방자치단체의 장은 제42조의3에 따라 위탁계약을 체결한 날부터 단순관리 위탁계약의 경우는 1년마다, 복합관리 위탁계약의 경우는 5년마다 위탁성과를 평가하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 평가한 결과 미흡한 사항에 대해서는 수탁자에게 시정을 요구할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 성과평가의 방법·절차 등에 관하여 필요한 사항은 환경부장관이 정하여 고시한다.

공표된 고시에서는 위탁성과 평가와 관련하여 평가방법, 평가절차, 평가절차의 조치 그리고 위탁성과평가위원회와 관련한 사항을 정하고 있다.

1) 평가개요
본 고시에 따른 평가대상은 공공하수도 관리업무를 위탁받은 기관이며, 평가범위는 수탁자가 위탁 관리 중에 있는 공공하수도이다. 또 위탁성과 평가의 주기는 단순관리위탁계약의 경우는 1년, 복합관리 위탁계약의 경우는 5년마다 실시하도록 정하고 있다.

2) 평가방법
지방자치단체의 장은 위탁성과 평가업무를 위한 연간 평가계획을 수립하여 공공하수도 위탁관리 성과평가위원회를 구성하고, 서류심사, 현장평가, 평가결과의 심의 및 최종평가결과에 따라 필요한 조치를 수행하며, 필요한 경우 전문평가기관에게 서류심사, 현장평가 업무를 대행하게 할 수 있다.

3) 평가절차
위탁성과 평가절차는 [그림 2]와 같다.

4) 위탁관리 성과평가 지표
환경부 ‘공공하수도 관리업무 수탁자 선정 및 위탁성과 평가’에서 규정하고 있는 위탁관리 성과평가 지표는 총 44개 지표로서 위탁업체지표 3개, 하수관거 지표 5개, 하수처리장 16개, 하수슬러지 및 재이용 9개, 서비스질 11개 지표로 구성되어 있다.  [다음호에 계속]

 [『워터저널』 2012.9월호에 게재]