정부·전북·정치권 “환영”…환경단체 “반발”상고

‘불명확한 환경론’ 보다 ‘개발론’ 에 무게…단군이래 최대 국책사업 탄력
법정공방·수질오염 개선·토지 경제적인 활용방안 등 남은 과제 많아 

4년 넘게 계속되어온 ‘새만금 간척사업 소송’에서 법원이 원심을 뒤집고 정부의 손을 들어주었다.
서울고법 특별4부(구욱서 부장판사)는 12월 21일 전북 주민과 환경단체 등이 농림부 등을 상대로 낸 ‘새만금 사업계획 취소 청구소송’에서 원심을 뒤집고 원고패소 판결을 내렸다. 2005년 2월 사업 계획을 취소하거나 바꾸라는 1심 판결을 뒤집은 것이다.
이번 판결로 지난 14년 동안 공사 중단과 재개라는 우여곡절을 되풀이 해온 새만금 간척사업은 탄력을 받게 되겠지만 환경단체와의 법정공방, 수질오염 개선 등 친환경 개발, 토지의 경제적인 활용방안 등 앞으로 남은 과제가 적지 않다.
새만금 간척사업의 그 동안 추진 상황, 법원의 항소심 판결의 의미, 향후 일정, 그리고 남은 과제 등에 대해 알아본다.   <세부내용 워터저널 1월호 참조>

 3조4천억원 투입…최대 국책사업

■ 새만금 간척사업   새만금은 ‘새로운 만경평야와 김제평야’를 줄인 말이다. 33㎞의 방조제로 전북 부안군 대항리에서 신시도, 비응도까지를 연결, 농지(2만8천300㏊)와 담수호(1만1천800㏊)를 개발하는 초대형 국책사업이다. 방조제 건설에 1조9천418

▲ 12월 21일 오후 새만금 승소 소식이 전해진 직후 강현욱 도지사를 비롯한 관계자들이 전북도청 기자회견장에서 만세를 외치고 있다.

새만금 사업이 구상된 때는 5공 시절인 1986년까지 거슬러 올라간다. 당시 “호남지역을 푸대접한다”는 지역여론이 비등하자 정부와 여당은 전북 지역에 대규모 지역개발사업을 추진키로 하고 전북출신인 황인성 당시 농림수산부장관이 1987년 5월 새만금 사업의 모태인 ‘서해안 간척사업 추진계획’을 발표했다.

그 당시는 노태우 민정당 대표가 대통령 후보로 확정되고 사실상 선거운동에 돌입한 시기였다. 그러나 경제기획원은 “막대한 사업비를 들여 농지를 조성하는 것보다 식량을 수입하는 것이 훨씬 경제적”이라는 논리를 바탕으로 경제적 타당성이 없다며 이 사업을 강력히 반대했다.

노태우 후보는 1987년 12월 10일 전주 유세에서 “서해안 지도를 바꿀 새만금 방조제 축조사업을 임기 내에 완성해 전북 발전의 새 기원을 이루겠다”고 공약했다. 우여곡절 끝에 1991년 11월 새만금 사업은 착공됐다. 그러나 간척지의 용도를 둘러싸고 정부는 농지확보를, 전북도는 공장용지와 주거단지가 들어서는 ‘복합단지’개발을 주장해 마찰은 계속됐다.

그러던 중 1996년 시화호 오염사건이 터지자 환경단체들이 “새만금호도 결국 시화호의 전철을 밟을 것”이라고 경고하는 등 환경논쟁이 본격화됐다. 기공식 이후 7년여 만인 1998년 12월 말 1호 방조제 공사가 준공됐다. 그러나 1999년 들어 갯벌 파괴와 수질악화 문제를 내세운 환경단체의 거센 반발로 한차례 고비를 맞았다.

▲ 새만금 간척사업 계획 조감도.

결국 당시 유종근 전북지사는 1999년 1월 새만금 사업의 환경문제 등을 진단하기 위한 ‘민·관합동조사단’구성을 제의했고, 김대중 당시 대통령은 이를 받아들여 1999년 5월부터 2000년 6월까지 1년여간 총 30명으로 구성된 민·관 합동조사단에서 공동조사를 실시, 2001년 5월 친환경적 순차개발 계획을 확정했다. 즉, 동진강 수역을 먼저 개발하고 수질기준 확보 방안을 마련한 후 오염이 심한 만경강 수역을 개발한다는 방안이다.

이에 따라 정부는 2011년까지 하수처리장 확충 등 환경기초시설 조성에 1조4천568억 원을 투자하기로 하는 등 대책을 강화했고, 사업 주체인 농업기반공사는 4호 방조제 물막이 공사에 들어가는 등 공사를 본격적으로 재개, 2003년 6월 12일 군산과 신시도를 잇는 4호 방조제 물막이 공사를 마무리했다.

새만금 사업을 중단시키기 위한 시민·환경단체의 노력도 만만치 않았다. 간척사업 지역 내 주민과 시민·환경단체로 구성된 3천539명은 2001년 8월 ‘공유수면 매립면허 및 사업시행인가 처분취소 청구소송’을 서울행정법원에 내고, 각종 집회와 토론회 등을 통해 새만금 사업의 환경 위해성을 부각시켰다.

특히 수경 스님과 문규현 신부가 새만금 갯벌 살리기를 촉구하며 2003년 3월 28일부터 2개월여에 걸쳐 실시한 3보1배(3步1拜) 대장정은 새만금에 대한 국민들의 관심을 집중시켰다. 이처럼 환경문제에 대한 국민들의 관심이 높아지자 시민단체는 “2003년 6월 ‘공유수면 매립면허 및 사업시행인가 처분취소 청구소송’에 대한 본안 선고 전까지 공사를 중단시켜 달라”며 법원에 집행정지 신청을 냈고, 서울행정법원은 새만금 유역의 수질악화, 갯벌파괴 등 환경적인 피해를 들어 새만금 사업을 중단하라고 2003년 7월 15일 결정했다.

그러나 서울고등법원은 2004년 1월 29일 1심 재판부의 판결을 뒤집어 새만금 방조제 공사 재개결정을 내렸다. 서울고법 특별7부는 환경단체와 새만금 지역 주민들이 주장하는 손해는 입증하기 어렵고 차후 금전보상이 가능한 반면 방조제 공사중지로 인해 방조제가 유실되고 막대한 보강공사 비용이 소요되는 등 국책사업 유보에 따른 공공손실이 더 크다고 판단했다.

▲ 환경단체들은 이번 판결에 불복, 대법원에 상고하기로 했다. 사진은 지난해 1월 20일 “새만금 사업을 사회적 합의로 상생의 대안을 모색하자”고 모인 환경·시민단체 대표들.

1심 재판부가 집행정지 결정을 내린 ‘방조제 공사’는 “본안에서 문제되는 농림부의 ‘새만금 간척 종합개발사업 시행인가 처분’과 ‘공유수면 매립 면허처분’의 일부인 ‘사실행위’일 뿐 ‘처분 자체’라고 볼 수 없어 행정소송법상 집행정지 대상이 될 수 없다”고 고법은 밝혔다. 즉, 건물 신축공사 허가를 받아 집을 짓는 사람이 이웃의 환경권을 침해할 경우 법원은 ‘건축공사’라는 사실행위가 아닌, 관할 구청의 ‘공사 허가처분’에 대해 집행정지 결정을 내릴 수 있을 뿐인 것과 같은 이치라는 설명이다.

고법 재판부가 공사재개 결정을 내리면서 “본안 승소 가능성은 판단하지 않았다”고 밝혀 가처분(집행정지)에 대한 판단과 본안에 대한 판단이 별개임을 시사했다. 결국 서울행정법원은 지난 2월 4일 2001년 환경단체가 낸 ‘새만금 간척사업의 정부조치 계획 취소 청구소송’1심 선고에서 정부 패소 결정을 내려, 새만금 사업은 다시 표류하게 됐다.

그러나 서울고법은 12월 21일 전라북도 주민과 환경단체 등이 농림부 등을 상대로 낸 새만금 사업계획 취소 청구 소송에 대해 원심을 깨고 원고패소 판결했다. 결국 ‘새만금 간척사업 소송’은 1심에서 3년 6개월, 2심에서 10개월 등 긴 심리시간이 걸렸다.

“환경피해 판단할 증거 없다”

■ 항소심 선고 의미  재판부는 이날 서울고법 309호 법정에서 열린 선고 공판에서 “1심 결과 중 피고 패소 부분을 취소하고, 원고 신모씨의 청구를 기각하며, 신씨를 제외한 나머지 원고들의 청구도 모두 기각한다”고 밝혔다.

재판부는 ‘공유수면매립면허 및 사업시행인가 처분’ 무효확인 청구에 대해 환경영향평가 내용이 부실하다 해도 입법 취지를 달성하지 못할 정도는 아니어서 위법하지 않고 경제성이 없다는 원고측 주장도 명백히 인정할 정도는 아니라고 설명했다.

재판부는 또 원고 3천539명 중 143명에게만 ‘원고 적격’이 있다고 인정한 뒤 청구 내용을 심리한 결과 경제성 분석 결과에 일부 하자가 있다고 해도 이것이 중대한 흠이라고 볼 수 없고 적법한 환경영향평가가 결여됐다는 원고 주장에 대해서도 위법하게 볼 정도는 아니라고 덧붙였다. 이와 함께 담수호 수질기준 달성 불능, 매립 기본 계획에 부적합한 과다 규모의 매립면허, 공유수면 권리자들의 동의 및 보상 결여 등 원고 측 무효 주장 사유와 수질기준 달성이 힘들 것이라는 주장에 대해서는 증거가 부족하거나 인정할 이유가 없다고 재판부는 밝혔다.

재판부는 또한 ‘공유수면 매립면허 등 취소신청 거부처분’ 취소 청구의 경우 원고 측

▲ 전북 군산시 신시도 새만금 방조제 공사 2공구 현장. 대형 굴삭기와 덤프트럭 등 중장비의 굉음과 함께 해상에서 바지선들이 3톤짜리 돌망태를 방조제 미완공 구간에 투하하고 있다.

재판부는 피고 측 사업목적상의 사정 변경, 농지의 필요성 및 경제적 타당성, 해양환경 등에 대한 사정 변경, 허위 부정한 방법으로 사업 타당성 분석, 보상금 미지급 등 원고 측이 거부처분 취소의 사유로 제시한 주장에 대해 일부 예상하지 못한 사정 변경이 있을 수 있으나, 이는 견해 차이가 있을 수 있는 문제라고 지적했다.

재판부는 이밖에 새만금 사업의 목적·토지수요 증대 대처 및 한계농지 대체개발 필요성·쌀 수입시장 개방 등 식량 위기 대응 등은 국가 경영상 중요한 정책과제인 점, 환경과 개발은 보완적 관계여서 어느 한 쪽만 희생할 수 없다는 점 등을 들어 사업 자체를 취소할 필요가 있거나 공익상 특히 필요하다고 보기 어렵다고 설명했다.

법원, 국가 실익 쪽에 손들어 줘

서울고법의 이번 항소심 판결은 지난 1999년부터 시작된 새만금 간척사업을 둘러싼 분쟁에서 법원이 결국 국가적 실익 쪽에 손을 들어준 것으로 풀이된다. 1심과 같이 사업의 취소 및 변경 처분이 내려질 경우 엄청난 국가적 손실이 예상되는 만큼 취소할 만한 명백한 환경파괴가 인정되느냐가 이번 재판의 쟁점 사항이었다.

지난 2월 내려진 1심에서는 공유수면 매립과 관련 면허를 취소할 만한 환경생태적·경제적 부작용이 우려되는 만큼 “매립계획을 취소하거나 변경하라”는 판결을 내린 바 있다. 그러나 2심 재판부는 “‘환경생태적·경제적 부작용’이 명백히 밝혀지지도 않은데다 정부에서 추가적인 조치를 취하면 예상되는 부작용 역시 감당할 만하다”며 1심 판결을 뒤집었다.

재판부는 또 갯벌의 가치가 추상적으로만 제시된 상황에서 남북통일과 미래 식량위기 등을 감안할 때 농지확보가 중요하므로 경제적 가치판단이 부족하다는 원고 측 주장은 설득력이 없다고 봤다.

그러나 재판부는 이날 “새만금과 같은 국가정책에 대한 판단은 법적 잣대가 아닌 국가운용 철학의 문제”라며 “새만금으로 인한 갈등이 하루빨리 봉합되길 바란다”고 밝혀 판결에 따른 부담감을 내비쳤다.

정부,   “친환경 개발에 주력”

■ 각계 반응  서울고법에서 새만금 사업 재개 판결이 내려지자 정부, 전북도, 정치권 등은 환영의 목소리를 냈다. 농림부는 이날 정부과천청사 브리핑룸에서 “새만금 사업의 합법성과 당위성을 인정한 재판부의 현명한 판단을 존중한다”고 환영의 뜻을 밝혔다

▲ 새만금 방조제에서 바라본 새만금 지역 내해.

농림부를 포함한 정부관계기관은 “그 동안 환경단체가 제기한 환경문제를 반드시 해결해 나갈 것”이며 “이 사업을 확고한 의지와 책임감을 가지고 친환경적으로 마무리해 국가와 지역발전을 이룰 수 있도록 최선의 노력을 다하겠다”고 천명했다. 이어 “그간 환경단체의 노력은 새만금사업을 보다 친환경적으로 추진하도록 하는데 크게 기여했다”고 평가하고, “이제 이번 판결을 계기로 갈등과 논쟁을 종식하고, 환경단체가 새만금 사업추진 과정에 함께 참여해 환경과 국가균형발전이 동시에 이루어지는 좋은 사례를 만들어 나가자”고 제안했다.

전북도와 지역 주민들도 21일 법원 판결로 그야말로 축제 분위기에 빠졌다. 강현욱 전북도지사와 간부들은 이날 도청 로비에서 TV를 통해 새만금 사업 재개판정 소식을 듣고 일제히 환호성을 지르며 자축했다.

강 지사는 승소 판결 직후 “14년간 끌어온 새만금 사업이 이번 재판으로 탄력을 받게 돼 다행”이라며 “국토 확장과 용수 확보 등 애초 사업의 취지를 인정해준 재판부와 그 동안 성원해온 도민 여러분께 깊은 감사를 드린다”고 말했다. 그는 또 “새만금 사업을 조기에 완공시키기 위해 늦어도 2006년 6월까지는 내부개발용역을 완료하고 2006년 12월까지 정부와 자치단체간 협의를 통해 내부개발방향을 확정할 것”이라면서 “사업을 원활히 추진할 수 있도록 「새만금종합개발특별법」 시안을 준비하여 오는 7월  중에 이 시안을 바탕으로 의원입법 또는 정부안으로 특별법이 제정될 수 있도록 하겠다”고 밝혔다.

강 지사는 특히 “내부조성 토지의 상당부분은 농도인 전북의 경쟁력 제고와 친환경 개발이 가능할 수 있도록 국제 규모의 첨단농업 생산·가공·연구·유통콤비나트를 조성하는 것은 물론 세계 최장의 33km 방조제와 연계하여 신시도 지역에 세계적 최고 수준의 타워(520m)를 도민의 힘으로 건립하는 등 새만금과 고군산 지역을 대한민국을 대표하는 관광상품으로 개발하겠다”고 말했다.

새만금사업추진협의회도 “전북도민이 염원해온 새만금사업이 다시 힘차게 추진될 수 있게 돼 전북 발전을 기대할 수 있을 것”이라고 밝혔고, 전북애향운동본부도 “200만 도민과 함께 사법부의 현명한 판단을 환영한다”는 입장을 피력했다.

정치권도 환영의 목소리를 냈다. 전병헌 열린우리당 대변인은 이날 오후 논평을 통해 재판부의 현명한 판단을 존중하며 환영한다고 밝혔다. 전 대변인은 “정부는 재판부의 판결을 겸허히 받아들여 이 사업에 대한 확고한 의지와 책임감을 가지고 친환경적으로 마무리해야 한다”며 “새만금 사업이 국가와 지역사회발전의 원동력이 될 수 있도록 최선을 다해주기 바란다”고 말했다.

한나라당도 법원이 옳은 결정을 내렸다며 환영했다. 이계진 한나라당 대변인은 “전북 발전에 획기적인 계기가 될 새만금 사업이 차질 없이 진행되어야 한다는 것이 한나라당의 입장”이라고 밝혔다.

김재두 민주당 부대변인도 “이번 법원의 결정은 14년간 이어져 내려온 사업 논란에 종지부를 찍고 새만금 사업의 탄력제가 되고 새 전북 건설의 기폭제가 됐다”고 평가했다.

“진실 외면한 시대착오적 판결”

그러나 환경단체들은 크게 반발하고 있다. 환경운동연합은 성명을 통해 “서울고법 새만금 재판부는 진실을 외면한 시대착오적 판결을 내렸다”면서 즉각 대법원에 상고할 뜻을 밝혔다. 환경운동연합은“참여정부에서조차 경제적·환경적 타당성을 결여한 선심성 사업이 국책사업으로 강행되고 정의를 구현할 보루인 법원에 의해 정당화되는 현실에 분노를 넘어 허탈감을 금할 수 없다”면서 “새만금 사업의 타당성이 모두 거짓임이 명백한 상황에서 나온 법원의 이번 판결은 맞춤형 배아줄기세포 연구보다 더 심각한 사기극”이라고 주장했다.

최열 환경재단 상임이사는 “우리나라 남한 면적의 300분의 1이나 되는 어마어마한 공사에 대해 법원이 이렇게 쉽게 결정을 내리는 것은 대단히 잘못된 판결”이라면서 “환경단체 측은 곧바로 이번 사건을 상고하겠다” 밝혔다.

녹색연합은 “대법원 상고와 별도로 3월부터 시작되는 물막이 공사를 새만금 공사에 반대하는 전북지역 주민들과 다른 환경단체들과 함께 저지하겠다”고 밝혔다.

‘새만금 화해와 상생을 위한 국민회의’도 “새만금 문제를 화해와 국민통합의 방향으로 이끌기 위해서는 재판부의 판단이 중요하며, 이런 고려 없이 판결이 내려지면 사회적 갈등은 더욱 증폭될 것”이라고 비난했다. 국민회의는 특히 “새만금 방조제 최종 물막이 공사가 예정된 현 상황에서, 해수유통을 전제로 새만금 갯벌을 살리고 전북 발전에도 기여하는 관련 대안 모색에 노력할 것”이라고 밝혔다.

민주노동당도 정치권에서 유일하게 반대 목소리를 냈다. 박용진 민주노동당 대변인은 “법원의 이번 판결은 새만금 방조제의 완공이 급격한 수질 악화를 가져올 것이라는 정부 측 보고서마저도 무시한 것으로써 환경 우선 인식이 결여된 아쉬운 판결”이라면서 “정부가 이제라도 환경단체 등 반대의 목소리에 조금이나마 귀 기울여 주기를 바란다”고 강조했다. 

남은 2.7㎞ 물막이공사 3월 재개

■ 향후 일정·남은 과제   농림부는 전북 군산과 부안 앞 바다를 가르는 전체 33㎞의 방조제 구간 중 남아있는 2.7㎞에 대한 물막이공사를 2006년 3월 24일부터 한달 간 벌일 계획이다. 이곳 개방구간에는 초당 5ｍ 정도의 빠른 바닷물이 수시로 드나들고 있어 인접방조제가 붕괴될 우려가 제기됨에 따라 방조제 물막이공사를 더 이상 늦출 수 없다는 입장이다. 2.7㎞의 물막이 공사를 2006년 3월까지 마친 뒤 2006년 말까지 도로포장 등 1단계 방조제 공사를 마무리한다는 계획이다.

1단계 공사를 완료한 뒤 정부는 2007년부터 본격적인 간척지 조성공사에 들어가 2012년까지 완료한다는 계획을 세워놓고 있다. 하지만 간척지가 염분 제거 등을 거쳐 실제로 사용 가능한 토지가 되려면 앞으로 10년 이상은 걸릴 것이라는 전망도 나오고 있다.

이번 판결로 새만금 사업은 재개할 수 있게 되었지만 환경단체와의 법정공방, 수질개선, 활용방안 등 앞으로 남은 과제가 적지 않다. 대법원에 상고하겠다고 밝힌 환경단체 중 일부가 거리 홍보전 등 여론에 호소하는 장외 투쟁에 나설 가능성이 있다. 특히 2006년 3월 말 물막이 공사를 할 때는 현지에서 시위를 벌여 공사를 중단시키려 할 수도 있다.

만약 공사가 멈추면 방조제의 흙이 바다로 쓸려 들어가 수백억 원의 손해가 생긴다. 이미 1999년 5월부터 2001년 5월까지 민·관 합동조사를 위해 공사를 멈춘 기간에 방조제 흙이 유실돼 796억 원의 손해를 봤다. 방조제 공사를 일시 중단하고 보강공사를 하는 데만 연간 800억 원을 들여야 한다.

특히 환경단체가 지난 1999년부터 제기해온 수질오염 문제를 어떻게 해결할 것인가가 관건이다. 정부는 만경강과 동진강의 현 수질을 감안하면 농업용수 활용에 문제될 게 없다는 입장이지만 환경단체의 반발이 거센 만큼 앞으로도 수질 개선에 대한 정부의 지속적인 노력이 필요할 것으로 보인다. 농림부는 친환경적인 개발을 추진할 것이라고 누차 강조하고 있다.

‘개발과 환경 조화’대책 마련 시급

새만금 활용방안도 숙제로 남아 있다. 농림부의 계획대로 새만금 간척사업이 완료되면 2010년대 말께 간척지 2만8천300ha(8천500만 평), 담수호 1만1천800ha(3천500만 평) 등 총 4만100ha(1억2천만 평, 여의도 면적의 140배)의 국토가 새로 생긴다. 농림부는 애초의 계획대로 이 땅을 집단 우량농지로 개발한다는 구상이다. 새만금 사업이 1960년대 후반의 극심한 한발과 1970년대 초의 세계적인 식량파동을 계기로 추진된 만큼 간척지를 우량농지로 활용해야 한다는 판단에서다.

그러나 현재는 쌀이 남아돌고, 환경문제가 부각되면서 전라북도 등은 다른 방안을 제시하고 있다. 대규모 산업단지와 골프장·레저시설 등이 들어선 복합단지로 개발하자는 것이다. 이런 논란이 계속되자 정부는 지난해 국토연구원엶새만금 토지이용 계획’에 관한 연구 용역을 주었고, 연구결과는 오는 2006년 6월께 나온다.

일단 새만금 사업을 통해 조성되는 간척지가 서울의 3분의 2에 해당하는 토지와 담수호로 구성되는 만큼 일부 토지를 관광·산업단지 등 용도로 사용하더라도 기본적인 활용처는 농지가 될 수밖에 없을 것으로 보인다.

단군이래 최대의 국책사업으로 총 3조3천666억 원이 투입되는 새만금 간척사업은 법원이 ‘불명확한 환경론’보다 ‘개발론’에 무게를 실어 줌으로써 한층 탄력을 받을 것으로 보인다. 물론 환경단체들이 상고할 경우 대법원의 최종판단이 남아있지만, 사업규모나 진척내용으로 볼 때 사업을 원점으로 되돌리기는 현실적으로 어렵다는 분석이다.

따라서 지금부터는 소모적인 법적 논쟁보다는 ‘개발과 환경의 조화’를 이룰 수 있는 실질적인 대책을 마련하는 데 힘을 모아야 한다는 목소리가 높다.    <배철민 기자>