박성훈 기획예산처 사무관
[2006 신년 특집] 하수관거정비 BTL사업
123개 사업에 38조2천억원 실시협약 체결
국민 생활에 긴요하나 투자 더딘 교육·복지·하수시설 조기 확충
민간사업자가 특수목적회사(SPC) 설립…설계·자금조달·건설·운영
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그러나, 실제적으로 민간의 참여가 본격화된 것은 IMF 외환 위기 이후 1999년 「민간투자법」으로의 전면 개정 이후라고 할 수 있다.
대부분 BTO(Build-Transfer-Operate)방식으로 추진된 민간투자 규모는 그 동안 해마다 확대되어 왔다. BTO방식이란 사회기반 시설의 준공과 동시에 당해 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며, 사업 시행자에게 일정기간의 시설관리 운영권을 인정하는 제도로, 전체 SOC 투자 중 민간투자의 비중은 98년 4.5%에 불과했으나, 2005년 8월 현재 14.0%에 이르고 있다.
정부가 10∼30년간 임차
지금까지 총 123개 사업에 총 투자비 38조2천억 원의 실시협약이 체결되어, 부족한 정부 재정을 보완하고 시급한 SOC 시설의 확충에 큰 역할을 담당하여 왔다. 2005년 1월 「민간투자법」이 개정되면서 민간투자제도는 또 한번 큰 변화를 맞이했다. 민간투자 대상사업의 범위를 종전의 도로, 철도 등 교통시설을 중심으로 한 35개 시설에서 학교, 노인요양시설, 교육복지문화시설 등을 포함하는 44개 시설로 확대되었고, 새로운 사업시행 방식으로 BTL(Build-Transfer-Lease)방식이 추가되었다.
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그러면 정부가 BTL방식을 추진하는 이유는 무엇인가? BTL방식을 통해 얻을 수 있는 가장 큰 혜택은 학교 복지문화시설 등 생활편익시설을 조기에 확충하여 국민들이 원하는 서비스를 앞당겨 향유할 수 있게 된다는 점이다.
국민들의 교육·복지·문화서비스에 대한 수요 및 눈높이는 나날이 높아지고 있으나 정부재정 여건상 시설투자 는 이에 미치지 못하고 있는 형편이다. 예를 들어 현행 재정투자 수준으로는 30년 이상 노후화된 초·중등학교 시설을 증·개축하는데 20년 이상이 걸린다. 그러나 BTL방식을 활용하면 장기간에 걸쳐 비용을 분담하므로 재정에 크게 부담이 되지 않으면서, 국민에게 꼭 필요한 생활편익시설을 조기에 제공할 수 있는 것이다.
BTL사업을 추진하는 또 다른 중요한 취지는 민간의 창의와 경영기법을 활용함으로써 공공투자의 효율을 높이는 데에 있다. ‘민간이 정부보다 시설을 보다 잘 짓고 잘 운영할 수 있다’면 민간에 맡기는 것이 국민의 세금을 보다 알뜰히 쓰고, 재정 지출의 효용성(Value for Money)을 높이는 방법이 된다.
따라서 BTL방식을 통해 다음과 같은 투자효율을 기대할 수 있다. 먼저 계획된 목표공기와 총 사업비 범위 내에서 시설을 완공할 수 있게 된다. 민간사업자와의 협약체결 시점에서 총 사업비와 완공 시기는 확정된다. 건설단계에서의 공사비 증액이나 공사 지연요인은 민간사업자가 자기 책임 하에서 소화해내야 한다. 따라서 재정사업에서 흔히 발생하는 공기지연이나 설계변경에 의한 사업비 증액과 같은 비효율은 원천적으로 차단된다.
공공시설을 설계부터 시작해 건설운영까지 전 생애 주기 비용(Life Cycle Cost) 관점에서 통합 관리함에 따른 공공시설물 수명 연장, 운영비용 절감 등 효율제고를 기대할 수 있다.
특히 BTL은 재정사업과는 달리 민간사업자가 자기 책임 하에 전체사업공정을 관리하는 방식으로 이뤄진다. 따라서 민간사업자는 설계할 때부터 시공의 효율은 물론 운영단계의 효율제고와 이용자의 만족도 향상이 이뤄지도록 사업내용을 디자인하게 된다. 또한 건설과정에서는 장래 운영기간 중에 발생할 유지보수비용이 최소화되도록 안전품질시공에 만전을 기하게 될 것이다.
재정정책의 질적인 전환
BTL방식의 도입으로 시중 여유자금을 생산자금으로 전환할 수 있는 투자채널을 제공하는 효과도 기대된다. 그 동안 주류를 이루어 왔던 BTO사업은 시설수요 위험 등으로 인해 안전성을 추구하는 연·기금 등 재무적 투자자들의 자금을 유치하는데 한계가 있었다. 그러나 BTL사업은 시설수요 위험이 없으면서 국채금리 이상의 수익률이 보장되기 때문에 재무적 투자자들에게는 매력적인 투자처가 될 수 있다. 또한 20∼30년간의 투자회수 기간을 갖기 때문에 연·기금 등 장기투자자들의 자산 포트폴리오에 적합한 투자처가 될 수 있다.
따라서 BTL투자 방식이 활성화될 경우 현재 시중에서 표류하고 있는 대규모의 여유자금을 실물 공공투자로 연결시켜 자금흐름의 생산성을 높이고 국민 경제의 선순환과 경제활성화에도 크게 기여할 수 있을 것으로 본다.
BTL사업의 추진은 이밖에 정부 재정정책에 있어서 질적인 전환을 의미하는데 우선, 민간자금까지도 활용하는 선진국형 재정 시스템으로의 전환을 의미하며, 예산의 경직성을 벗어나 재정정책의 탄력성 및 융통성을 제고하게 된다. 현재와 같이 1년 전에 예산을 편성하여 집행하는 단년주의 예산제도 하에서는 경기상황에 따른 탄력적인 대응이 곤란하다.
그러나, BTL방식은 경기가 나쁘거나 금리가 쌀 때에 는 민간투자를 적극 유치하고, 반대의 경우에는 이를 축소하는 등 새로운 재정정책 수단을 가지게 되는 것이다. 또한, 공공시설 건설부담의 세대간 형평성을 제고하게 되는데, BTL방식은 시설이용 세대가 공공시설 건설비용을 분담하게 함으로써 세대간의 부담의 형평성을 제고하는 효과를 가지게 되는 것이다.
이 경우 유의하여야 할 점은 미래세대의 공공시설 선택 및 재원배분의 자유를 제약받지 않도록 꼭 필요한 사업 중심으로 BTL사업이 결정되어야 한다는 점이다.
BTL사업은 공공부문(Public Sector)이 아닌 민간(Private Sector)이 주인이 되는 사업이다.
영국에서 90년대 초반 이러한 민자제도를 처음 구상하였을 때, 공공부문이 공급을 독점하고 있던 서비스를 보다 효율적인 민간에게 맡김으로써, 공공부문의 행정개혁을 이루고자 구상된 것임을 상기해 볼 필요가 있다.
BTL사업 시설의 임대기간은 10∼30년으로 민간투자자들이 특수목적회사(SPC)를 설립해 설계-자금조달-건설-운영(유지보수)을 일괄 담당하게 되며, SPC 출자자는 재무적 투자자, 건설사, 시설운영 전문사 등으로 구성된다. 아울러 민간투자자에게는 적정 수익률을 보장하는데, 수익률은 5년 만기 국채금리 플러스(+) 수준으로 시장에서 개별사업별로 결정하게 되며, 플러스(+)는 장기투자 프리미엄, 개별시설의 건설운영 위험 등을 반영하게 된다.
「민간투자법」에 의한 민간투자사업의 사업 추진 절차는 크게 두 가지로 나뉜다. 하나는 주무관청이 대상사업을 발굴, 선정하여 투자자를 모집하는 정부고시 방법이고, 다른 하나는 민간이 사업을 발굴하여 주무관청에 사업을 제안하는 민간제안방법이다.
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또한 민간제안사업의 경우 민간제안 제출 형식적 요건의 구비여부, 법령 및 주무관청의 투자정책과의 부합여부 검토(주무관청) 제안서 내용 검토 의뢰 제안서 내용 검토 검토의견 제출 제안내용 공고 제안서 검토평가 협상대상자 지정 실시협약 체결을 위한 협상 실시협약 체결(사업시행자 지정) 실시계획 승인신청 실시계획 승인 공사시행 준공 시설의 관리운영의 절차를 거쳐 이루어진다.
BTL 참여기업 세제 혜택
한편, BTL사업에 대한 세제혜택 부여는 BTL사업 시행법인(SPC)이 국가 지자체에 대상 시설을 기부 채납할 때 부가세 영세율 적용(「조세특례제한법」 개정 추진)하며, 법인세 감면을 받기 위한 민자사업시행법인의 최소자기자본금 요건을 완화 했다. 또 금융기관의 민자사업 투자에 대한 인센티브를 부여했으며, 은행보험사 등 금융기관이 민자사업시행법인에 최대주주로 참여할 수 있도록 허용(「금융산업구조개선법」 시행령, 「금융지주회사법」 시행령 개정 추진)했다.
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| ▲ BTL 방식으로 2005년 9월 7일 기공된 충주 군인아파트 조감도. | ||
아울러 BTL사업이 활성화 될 수 있도록 지자체의 복합화 시설에 대한 국고보조비율 10%p를 가산했으며(복합화 예시 : 학교+도서관+보육시설+문예회관), 국고보조율 예시도 도서관 20∼30%, 보육시설 50∼60%로 확대했다. 올해는 지역 중소건설업체 적정 시공참여 보장을 유도하고 있으며, 사업제안서 평가 시 지역 중소건설업체 출자비중에 대한 우대를 해주고 있다. 또한 지방중소업체의 건설자금 차입에 대해 신용보증을 공급하고 있다.
특히 정부가 2006년도에 실시할 BTL 방식에 의한 민간투자사업의 총 한도액은 5조6천931억 원으로 나타났다. 이중 국가사업의 한도액은 2조6천2억 원, 국고에서 보조하는 지방자치단체 사업의 한도액은 2조8천218억 원, 그리고 사업추진과정에서 예상되는 사업비 증가에 대처하기 위한 예비사업 한도액은 2천711억 원이다.
참고로 지방자치단체가 2006년도에 실시할 자체사업의 한도액은 2조6천216억원으로 파악됐다. 국가와 지방자치단체가 2006년도에 실시할 총 BTL사업 한도액은 8조3천147억원이 될 전망이다.
정부가 2006년도에 실시할 BTL방식에 따른 민간투자사업의 대상시설별 한도액은 군인아파트 신축 5천880억 원, 사병내무반 신축 7천298억 원, 일반철도 건설 1조1천629억 원, 노후 하수관거 정비사업 2조3천70억 원, 복합 노인복지시설, 도서관 등 기타 시설 건설 6천343억 원이다.