지하수법 재정비·관리 일원화 범정부 노력 절실이병호 처장(농업기반공사 환경지질사업처)

지하수는 소중한 자원…효율적인 관리 지혜·실천 필요

우리나라의 지하수는 이 땅이 생겨난 이래로 계속 존재하여 왔을 것이나, 지하수와 관련한 역사 기록으로는 삼국유사의 박혁거세 탄생설화와 연관된 알영정(BC 53년)이 최초인 것으로 알려지고 있다. 조선왕조실록 등에 나타나는 기록들을 살펴보면 우리의 조상들이 오랜 기간 지하수의 성상에 대하여 연구하고 이를 이용하는 지혜를 축적해 온 것을 미루어 짐작할 수 있으나 기록으로 남아있지 못한 것이 아쉽다. 유럽의 지하수 개발기술은 18세기이래 급속도로 발전해온 반면 미국에서는 1900년에 들어서야 지하수에 대한 본격적인 연구가 시작되었다.
우리나라에서는 지하수 이용을 목적으로 근대적인 방법에 의해 지하수 조사를 시행한 것이 1936년의 일이니, 시간적인 격차가 그리 많이 있는 것은 아니라고 볼 수 있다. 그때로부터 따지면 금년이 68년째가 된다. 그러나 실제로 기계장비를 이용하여 지하수를 조사하여 개발하기 시작한 것은 1964년이라고 볼 수 있으므로 올해가 꼭 40년이 되는 해이다.
우리 나라 지하수의 초기 역사를 되돌아보면, 농업 부문과 불가분의 관계에 있었다. 1940년 일제가 군량미 확보 목적으로 농업용수 개발 5개년 계획을 수립한 것이 체계적인 지하수개발의 효시가 되었다 할 수 있을 것이다. 1964년부터 1965년의 이태에 걸친 큰 가뭄과 1967년과 1968년 영호남지방의 큰 가뭄을 극복하기 위한 노력이 경주된 것을 계기로, 1968년 8월 청와대에 지하수개발단이 설치되었고, 1969년에는 지하수전문기관인 지하수개발공사가 설립되기에 이르렀던 것이다. 국내에 이렇다할 장비와 운전인력이 없었던 시절에 지하수개발공사와 그 후신인 농업진흥공사(현 농업기반공사)가 보유한 장비와 기술 인력은 우리 나라의 지하수조사와 개발에 밑거름 역할을 하였던 것이다.
정부조직에 지하수 업무를 관장하는 조직이 처음으로 설치된 것은 1967년 9월 농림부에 농지국에 지하수계를 둔 것을 시작으로, 현재는 농림부, 건설교통부, 환경부, 행정자치부 및 국방부에서 지하수와 관련된 업무들을 집행하고 있다. 1992년 12월 지하수법이 제정되어 체계적인 자원관리가 가능한 기틀을 갖추게 되면서 건설교통부에서는 전국의 광역적인 지하수기초조사와 관측망설치사업을 추진하여 오고 있다.

현재 신규 지하수 개발은 연간 8만공 이상이 증가되고 있어 시장규모는 대략적으로 추정하여도 4천억원 이상이 될 것으로 추정되며, 농림부의 지하수 조사 및 개발 부문 정부 투자는 연간 약 1천400억원 규모이고, 건설교통부에서 기본적인 지하수자원의 관리에 투입되는 예산이 연간 80억원대로서 과거와 비교할 때 양적으로도 비약적인 발전이 되어 왔다.
국가적으로는 2006년부터 물부족이 전국적으로 시작되고 2011년에는 18억㎥에 이르러 사회 경제적 손실과 혼란 우려되어 수자원의 적극 개발이 필요한 것으로 인식되고 있다. 수자원의 개발을 위해 건설교통부에서는 댐과 광역상수도의 혜택이 미치지 못하는 해안 도서지역 등에는 지하수, 해수의 담수화 등 보조수자원 개발을 추진하고, 지하수의 효율적인 보전·관리를 추진해 나가기 위하여 2004년까지 지하수 관측소 310개소를 설치하고 2011년까지 전국적인 수문지질도 작성을 완료하여 체계적인 지하수 개발을 유도해 가기 위한 사업들을 추진하여 오고 있다.
또한 농림부에서는 농촌용수의 원활한 공급을 위하여 전국 464개 용수구역을 설정해 체계적이고 효율적인 수자원 관리를 도모함에 있어 지하수 조사 및 개발계획을 포함하여 추진하고 있다. 한편으로는 이러한 목적을 효율적으로 달성하기 위한 기술확보를 위해 21C 프론티어연구 및 차세대 핵심환경기술개발과 연계하여 지하수 조사 및 개발과 관리에 필요한 이론 정립 및 기술의 실용화를 추진되고 있기도 하다.
실로 그간의 짧은 시간 동안에 우리의 기술력과 연구를 통한 문제 해결 능력에는 상당한 발전이 있어 왔으나, 반면에 그리 길지 않은 40년의 기간 동안 지하수를 우리에게 중요한 자원으로 인식하기보다는 필요에 따라 이용하여 오다보니 여러 가지 문제점이 노정되기 시작하였을 뿐만 아니라, 과거와는 달리 피폐해져 가는 국토환경의 영향으로 지속가능한 수자원 관리 측면에서 볼 때 지하수자원의 보전관리가 심각한 명제제로 대두될 수밖에 없는 상황이 된 것을 보면서 매우 안타까운 마음을 금할 수 없다.
이는 우리 모두의 책임이며, 특히 지하수 관련 전문가들의 책임이 가장 크다고 하지 않을 수 없다. 지금은 우리의 후손에 물려줄 중요한 자원인 지하수를 적절하게 이용하고 관리하기 위한 지혜를 모으기 위해 힘을 합쳐야 할 때이다. 이러한 뜻에서 본고에서는 우리의 과거를 뒤돌아보고, 다시 한 번 이 시점에서 앞으로 우리가 해야할 일들을 생각해보는 계기를 갖는 것에 의미를 두고 살펴보고자 한다.

Ⅰ. 우리나라 지하수의 역사
우리나라에서 근대적인 방법으로 지하수조사에 착수하게 된 1936년이래 오늘에 이르기까지 60여년간 다양한 형태의 지하수사업이 추진되면서, 용수 수요증대에 따른 개발의 양적 팽창과 더불어 관련 산업과 대학 그리고 연구분야의 눈부신 발전을 이룩하였고, 제도적으로는 ‘지하수법’, ‘먹는물관리법’ 등을 제정·시행함으로써 무분별한 지하수개발을 규제하는 법적, 제도적 장치가 마련되는 데까지 이르게 되었다. 우리나라 지하수사업의 발전과정을 추진 당시의 시대적 배경과 더불어 정리해 보면 다음과 같다.

1. 도입단계(1936∼1962)
1936년 중앙시험소에서 공업용수개발을 목적으로 우리나라에서 처음으로 소구경 시추 및 착정조사가 이루어졌고, 1940년 일제는 군량미 확보 목적으로 농업용수개발 5개년 계획을 수립하고, 조선총독부 농림국 소속 지하수기술자를 중심으로 1940∼43년 기간 중에 수리불안전답과 산간지역 천수답에 대한 1차 지하수조사를 실시하였으나 지하수보존성 파악에 실패하였고, 이듬해인 1944년 2차 조사에서는 하천변 및 평야부를 대상으로 조사하여 상당한 효과를 거두었으나 일본의 패망으로 보고서조차 발간되지 못한 채 중단되었다. 그후 1945년 광복과 더불어 1948년에 대한민국 정부수립, 1950년 6·25사변 발발 등 사회적으로나 경제적으로 대혼란기를 맞게 되어 1962년까지는 지하수사업이 정부의 관심을 끌지 못하였다.
따라서, 이 기간 중에 괄목할만한 지하수개발 실적은 없었으나 이 땅에 지하수사업이 최초로 도입되었고, 또 이를 사업으로 정착시키기 위한 움직임이 눈에 보이지 않게 일고 있었다는 데 그 의의를 찾을 수 있다.

2. 초기개발단계(1963∼1970)
1963년부터 정부에서는 수자원개발에 대한 필요성을 인식하고 지하수자원의 개발가능성 검토에 눈을 돌리게 되었고, 때맞추어 1960년대 중반의 연속적인 큰가뭄을 계기로 선진국의 지하수 기술도입을 적극적으로 시도하는 한편, 가뭄대책을 위해 지하수개발을 전담할 지하수개발공사를 설립하게 되기에 이르렀다.
①USOM의 공업용 지하수조사= 광복이후 체계적인 지하수조사에 착수한 것은 1963년 미국연방 지질조사소(USGS)의 수리지질기술자인 W.W.Doyel과 R. G. Digman이 USOM/K(미국의 원조담당기관으로 USAID의 전신)의 요청에 의거 지하수개발을 목적으로 조사한 것이 최초였으며, 우리나라 농업용수를 지하수로 개발 공급할 수 있다는 가능성을 갖게 하였다.
②가뭄대비 농업용 지하수사업 착수= 1964년 경남북지역의 한발을 계기로 농업용 지하수조사가 우리 기술진에 의해 처음으로 착수되었는데, 당시 농림부에서 사업을 관장하고, 토지개량조합연합회 지질 전문가들이 사업을 맡아 국고로 시행되었다. 같은 해에 제1야전군사령부 지원으로 강원도 원성군 신림면 신림2리 일원에 농업용 지하수개발을 위한 조사를 시행하고 충적관정 3개소에서 5.7ha의 관개용수를 확보한 기록이 남아 있다.
③전천후 농업용수원 개발계획 수립= 1965년 경기도 일부 지역에서도 한발이 발생함에 따라 답작지(畓作地) 7만485ha에 대한 관개용수원을 지하수로 해결하기 위하여 농림부 주관으로 전천후 농업용수원 개발계획이 수립되었으며, 지하수개발은 같은 해 8월 16일 토지개량조합연합회 소속 지하수 기술진에 의하여 시행되었다. 이때부터 조사 및 개발기술의 체계화, 장비 확보, 선진국의 지하수개발 기술도입에 박차를 가하게 되었다.
④선진국의 지하수 기술도입= 1965년 8월 9∼24일 기간 중 이스라엘 지하수전문가 Dr. Goldberg를 초빙하여 우리나라 대하천을 중심으로 한 평야지대의 지하수개발 가능성을 검토케 한 바 있으며, 1966년 1월 19일에는 이스라엘 수리지질기술자 Mr. Joram Ekstein을 초빙하여 암반지하수개발 가능성을 검토하였다. 1967년 2월 23일에는 UNDP의 특별기금 및 장비지원으로 1967년 12월부터 한국관정식 관개사업에 착수하여 1971년까지 계속 시행됨으로써 우리나라의 지하수사업은 국내외의 많은 관심을 끌게 되었다.
이 사업은 기계관정개발에 따른 기술훈련과 시범사업 실시를 목적으로 암반층 조사는 경남 마산지구와 경북 성주지구, 개발은 경남 진례지구, 용출수 조사는 제주도 일원을 대상지역으로 하여 시행하였으며, 총 2,794,000달러의 사업비와 15명의 인원이 투입되었다. 이 사업의 실시로 우리나라 지하수개발 기술에 혁신적인 발전을 가져올 수 있었다.

⑤지하수업무 담당기구 개편과 가뭄대책 특별지시= 1967년 영호남지방의 대한발을 계기로 지하수사업을 적극 추진하기 위하여 대통령령으로 농림부의 직제를 개편하였다. 농지국의 개간간척과를 폐지하고 조성과를 신설하여 이 안에 지하수계를 두어, 전천후 농업용수원 개발계획에 의한 지하수업무를 전담케 하였다. 1968년 4월 8일 지방행정기관 직제를 개정, 각도 건설국 산하의 농지개량사업업무를 신설되는 농지국에 이관하고 농지국 개간간척과를 폐지, 농지조성과를 신설하여 지하수개발업무를 관장케 하였다. 1968년 호남지역에 또 다시 유례없는 대한발이 발생하자 8월 4일 대통령훈령으로 한발대책 특별지시를 내리게 되었다.
⑥지하수개발단 창단과‘지하수개발공사’ 설립= 1968년 8월 23일 대통령령에 의거 지하수개발위원회가 구성되고 동년 8월 26일에는 지하수개발단이 청와대 비서실에 사무실을 두고 발족되었다. 같은 해 9월 2일부터 10월말 사이에 토련(土聯)으로부터 지하수관련 업무와 인원 및 장비를 인수하고 단 본부를 서울에 설치하는 한편 예하조직으로 6개 지구단(地區團)을 창설하여 지하수개발사업을 대대적으로 추진할 체계를 완성하였다. 예산은 한·일수교가 이루어짐에 따라 청구권자금 특별회계와 경제개발 특별회계에서 국고로 지원되었다.
또한, 1968년 11월 14일 한해대책 세부 특별지시로 대통령훈령 제23호가 시달됨에 따라 다시 대통령 정무 수석비서관을 중심으로 중앙 및 지방의 전 공무원을 총동원하여 지하수 청서(靑書)로 불리우는 농업용수개발사업계획 수립에 전력을 경주하였다. 이러한 노력의 결과로 1968년 12월 5일 사업계획 수립이 완료되었고, 이 계획서를 책(Blue Book)으로 엮음에 즈음하여 대통령은 “이 사업을 오늘의 우리세대의 사명이요 보람으로 삼자”라고 친필로 소신을 적어 밝혔다.
또한, 대통령은 전국의 관계공무원 1천여명을 서울 내무부 지방행정 연수원에 소집하여 지하수개발 기술업무에 대한 교육을 실시토록 지시하고, 전국의 도지사를 대동하고 교육실습장을 직접 시찰하여 지하수개발의 필요성을 역설하는 등 이 땅에서 가뭄을 몰아내기 위한 열과 성을 다하였다. 전천후 농업용수개발사업의 일환인 지하수개발사업을 효율적으로 추진하기 위하여 1969년 1월 17일 ‘지하수개발공사법’이, 2월 3일 시행령이 공포되었으며, 2월 15일에는 지하수개발공사가 설립되어 각 지구단은 지사로 개칭되었다.
이에 따라 농업용수개발사업 중 지표수개발은 토련(土聯)에서, 지하수개발은 지하수개발공사에서 업무를 담당하게 되어 전문분야별로 이원화된 시행 체제에 의하여 사업을 추진하게 되었다.
⑦농업진흥공사 설립= 대통령훈령 제22호의 1단계 및 2단계 대책사업을 완료하고 3단계의 장기적 항구대책사업을 추진하기 위하여 정부는 1970년 1월 12일 농촌근대화 촉진법을 제정 공포하고 농업용수개발사업 대행기관인 토련과 지하수개발공사를 통폐합하여 1970년 2월 7일 농업진흥공사를 설립하여 이를 대행하도록 함으로써 그동안 지표수사업과 지하수사업으로 이원화되었던 대행체계를 단일화하였다.

3. 정비단계 (1971∼1975)
이기간 중에는 1960년대 후반에 대대적으로 개발한 관정의 기능을 점검 확인하고 정비하는 한편 기설관정에 대한 관측조사와 제주도를 비롯한 도서지방의 지하수보존성 조사를 주로 시행하였다.
①기설관정 관측조사= 정부의 한해대책 농업용수개발 계획의 일환으로 1968∼70년까지 개발한 지하수시설물(인력 및 기계관정)은 총 4만3천325개소에 달하였으나 지하수에 대한 인식부족과 시설물에 대한 관리소홀로 이용 불가능한 관정이 날로 증가하였다. 이에 대한 대비책으로서 자연적 제조건이 관정에 미치는 수리지질학적 영향을 검토 분석하여 관정의 효율적 이용과 유지관리방안을 제시하고, 앞으로의 지하수개발 방향을 설정할 목적으로 1970년 6월부터 1975년 11월까지 누계 총 37개월에 걸친 관측조사가 시행되었다.
②제주도 지하수개발사업= 1960년대 말까지만 해도 제주도 주민들은 해안가의 용출수를 유일한 생활용수로 이용하여 생활환경이 극히 비위생적이었다. 당시 육지부에서는 농업용수개발사업 1단계 및 2단계 대책이 완료된 시점이어서 대통령은 제주도의 물 문제를 해결하기 위하여 지하수개발공사 지하수 기술진으로 하여금 지하수개발 가능성을 조사토록 지시하게 되었다.
1970년 2월 6일 현지에 도착한 농업진흥공사 기술진은 북제주군 한림읍 동명리에 위치를 선정하고, 30m를 찬공하여 2천㎥/D의 지하수개발에 성공함으로써 제주도 지하수개발 제1호공(D-1호공)이 탄생되는 쾌거를 이루었다. 그 이후 1970년도 하반기에서 1971년도까지 제주도 전역에 걸친 지하수 조사가 본격적으로 시행되었다.
③지하수 시설물 일제 점검실시= 1973년 5월 1일∼5월 31일에는 청와대 주관하에 이미 개발한 전체 관정 및 양수장비에 대한 일제점검을 실시하였는데, 대상관정 4만9천129공 중 31%인 1만5천63공이 사용불능으로 확인되었으며, 관정별로 인력관정이 34%로서 비율이 가장 높았고 다음은 타설관정 24%, 기계관정 23%로 나타났다. 읍·면 사무소 직원 주도 아래 지하수보존성에 대한 고려도 없이 용수가 부족한 곳은 아무데나 위치를 선정하여 너도나도 인력관정을 굴착하였고, 또 관급자재인 콘크리트관이나 노임대신 지급하는 밀가루 등 국고 보조물자를 다량 확보할 목적으로 사업수행 능력에 비해 많은 사업량을 앞다투어 확보하기에 급급하였다. 당시에는 관정의 심도가 6m이상 되어야 준공검사가 되는데, 지하수가 많이 나오는 곳은 계획심도까지 굴착이 불가능하기 때문에 지하수량이 그리 많지 않더라도 인력굴착이 쉬운 곳으로 옮겨서 시공한 것 등이 수원고갈의 주된 원인이 되었다.
또한, 기계관정의 경우는 지하수개발공사 소속 지하수 전문직원들에 의해 시공되었음에도 불구하고 기술인력에 비해 과다한 사업량 책정과, 마치 전쟁을 방불케하는 무리한 공기단축으로 부실시공을 자초하게 되었다. 더구나 지하수조사를 생략하고 개발함을써 폐공을 가중시키게 되었으며, 타설관정의 경우 지하수부존량이 많은 사력층과 전석층은 파이프의 타입이 용이한 곳에 설치한 것은 수량이 작아 장기간 방치함으로써 기능이 상실되어 폐기된 경우가 많았다.
④기타= 1973∼75년에는 서남해안 낙도 주민의 식수를 해결하기 위하여 경기도 옹진군 백령도를 위시한 32개 도서를 대상으로 지하수조사가 시행되어 개발방향이 제시되었으며, 1973년에 시행한 지하수시설물 일제점검 결과에 의거하여 수원고갈 관정은 폐기하고, 돌막힘 등 관리소홀 및 정비불량 관정은 이듬해인 1974년도부터 매년 영농기 이전에 양수장비와 더불어 점검정비를 실시하게 되었으며, 정비비 재원은 1978년까지 국고에서 지원되었으나 1979년부터 지방비로 시행하고 있다.

4. 재개발단계(1976∼1980)
①폐기관정 대체시설사업= 1960년대 말 대대적인 지하수개발에 따른 졸속시공의 여파로 1971∼75년까지 5년간은 제주도 다목적 용수확보를 위한 암반관정개발을 제외한 육지부 지하수개발은 일단 중지되었고 기설관정 점검정비 및 관측조사만이 시행되어 오다가 1976년부터 폐기관정에 대한 시설대체를 목적으로 지하수개발사업을 재개하기 시작하였다.
②농업용 지하수개발사업= 폐기관정 대체시설사업은 농민들의 적극적인 호응과 사업효과의 증대로 1977년에는 항구적 한해대책 사업을 시행하게 되었으며, 1978년부터는 농업용수개발사업 계획에 반영되어 한해상습지 기계관정개발사업으로 확대 시행하였다. 1978년 밭작물의 대흉작으로 채소류의 안정기반구축과 가격안정을 도모하기 위한 장기대책으로 채소주산단지 용수원개바사업 계획을 수립하여 1979년부터 개발에 착수하였으며, 1988년에 밭용수개발사업으로, 1995년부터는 밭기반정비사업으로 개칭되어 오늘에 이르기까지 시행되고 있다

5. 성숙개발단계(1981∼1990)
1981년 농업용수 수리시설 내한능력조사(1980. 8∼1981. 7)의 결과를 기초로 하여 1981년 9월에 농업용수개발 10개년 계획을 입안하면서, 이 때 농업용 수리지질도작성을 위한 수맥조사사업, 항구지하수개발사업, 소형관정개발사업 등이 정부투자계획에 반영 확정함에 따라 비로소 장기적인 지하수개발계획이 탄생하게 되었다. 이로써 우리나라에서는 처음으로 정부 중앙부서에 지하수를 전담하는 과(課)단위의 조직인 수리과가 태동하게 되었고, 모든 지하수사업은 수리과 주관하에 추진하게 되었다. 이에 의해 대용량 채수를 위한 지하댐 개발도 활발하게 전개되었으며, 1980년대 후반 이후부터 현재까지 충적층관정 대신에 암반관정이 모든 농업용 지하수의 주수원공으로 가뭄극복에 기여하게 되었다.
이밖에 정부에서 시행하는 지하수개발사업으로서, 행정자치부의 민방위 비상용수개발과 인적자원부에서 시행하는 학교시설의 생할용수개발, 국방부의 군사 목적의 지하수개발 등이 시행되어 왔다. 한편, 민간부문에 있어서도 ´70년대부터 시행된 지하철 1호선 공사를 비롯한 각종대형 건설공사의 호황을 계기로 연약지반 처리나 지하토류벽 설치를 위한 최신 기술공법 도입이 활발이 진행되었고, 1980년대 중반에 조성된 먹는물 개발과 온천수 개발붐에 편성, 지하 굴착장비 또한 대구경화, 고심도화하여 암반 굴착능력 200m 이상의 최신형 장비가 보편화되기 시작하였다.
이러한 양적과 질적의 발전에도 불구하고 이시기는 사업구조의 급격한 변화, 경제의 고도성장에 따른 생활 및 공업용수 수요의 급증과 국민의 기존 상수도에 때한 불신감 등으로 인하여 대체수자원으로서의 지하수에 대한 의존도가 한층 더 높아짐에 따라 민간업체에 의한 지하수개발도 활발하게 이루어져 용수원확보에 크게 기여한 반면, 무계획적이로 무분별한 개발로 지하수 환경재해를 유발하는 사례가 자주 발생되어 체계적인 보전관리의 필요성이 대두되기에 이르렀다.

Ⅱ. 지하수 이용 현황과 문제점

1992년에 수립된 정부의 수자원 장기종합계획에 의하면 지표수개발이 한계에 달하였고, 해마다 악화일로에 있는 수질오염의 확산을 고려할 때 상대적으로 지하수개발에 대한 사회적 관심과 기대가 고조될 수밖에 없어 지하수개발 수요는 날로 늘어날 것으로 전망하였다. 이에 따라 정부는 1993년 12월 10일 건설교통부 주관으로 지하수개발의 체계적인 추진과 지하수자원의 합리적인 관리를 위한‘지하수법’을 제정 공포하고 1994년 8월 9일부터 이를 시행하도록 하였다.
현재는 지하수법 외에도 ‘먹는물관리법’이 별도로 제정되어 먹는물은 환경부가 관장하고, 온천법과 민방위 기본법에 의한 온천 및 비상용수는 행정자치부, 제주도개발 특별법에 의한 제주도 다목적용수는 건설교통부에서 관장하여 지하수를 관리하여 오고 있다.

1. 지하수 이용현황
우리나라의 지하수는 지형적 특성상 주로 한강, 낙동강, 금강 등 5대강 유역을 중심으로 부존되어 있으며, 이들 지역을 중심으로 해서 개발가능한 지하수의 양은 연간 약 116억㎥으로 추정되고 있다. 전국 수자원 연간 총이용량 331억톤 중 지하수이용량은 49억톤으로 약 14%를 차지하고 있으며, 1994년 26억톤, 1996년 29억톤, 1998년 37억톤, 2000년 42억㎥, 2002년 49억톤으로 매년 증가 추세에 있다. 아직까지는 우리나라 연간 지하수적정 개발가능량 132억톤의 37% 정도를 이용하고 있는 것으로서, 외국의 지하수 이용 비율 미국 20%, 프랑스 19%, 일본 20% 등에 비교하여 볼 때도 아직은 잠재자원으로서의 충분한 역할을 할 수 있는 여지가 있음을 알 수 있다.
‘지하수법’의 제정시행에 따라 1994년부터 공식적으로 실시된 지하수 이용실태조사자료에 의하면 지하수 이용량은 1997년을 정점으로 다소 감소하다가 다시 2000년부터 증가 추세로 전환된 반면, 지하수개발·이용시설 수는 매년 지속적인 증가 추세를 나타내고 있다. 2002년 기준으로 전국에는 약 120만개소의 지하수 이용시설이 설치되어 있으며, 용도별로는 생활용이 59%, 농업용이 39%, 공업용 1%로 구성되어 있다.
앞으로는 2011년의 전국 연간 지하수 이용계획량 36.4억㎥을 원활하게 충족시킴과 동시에 체계적으로 개발·이용하기 위하여 행정구역별로 지하수이용계획량을 설정하게 된다. 농어촌지역에서는 2001년 8월에 농림부에 의해 작성된 농촌용수 10개년 계획에 의거 지하수개발조사사업과 농어촌 지하수개발사업 및 농촌생활용수개발사업을 추진하게 되며, 제주도에서는 8만 8천㎥/일 규모의 광역상수도 2단계 건설 계획에 의거, 지하수를 개발하여 2006년 이후 물부족량에 대비하는 것으로 계획되어 있다.


2. 지하수 관리현황

2002년 12월에 작성된 지하수관리기본계획에 의하며, 우리나라의 지하수정책의 기본방향은 첫째, 지하수는 보전·관리를 우선으로 하고, 철저한 사전조사 및 평가를 거쳐 부존 특성과 이용 실태를 고려하여 지속가능토록 체계적으로 개발·이용, 둘째, 수질을 고려하여 암반 지하수 등 양질의 지하수는 음용 위주로 개발·이용, 셋째, 지하수의 개발·이용 시에는 수질오염, 주변환경에 미치는 영향을 최소화하도록 지하수오염방지대책을 사전에 수립, 시행하고 지속가능한 개발·이용이 되도록 지하수 수질을 적정 관리하는 것이다.
이러한 기본방향 하에서 지하수 이용계획은 철저한 보전관리를 전제로 지표수와 연계하여 합리적으로 수립하는 것을 정책목표로 삼고 있다.
①지하수 조사= 건설교통부에서는 지하수 이용이 불가피하거나 보전·관리의 중요도가 높은 지역부터 연차적으로 광역조사개념의 지하수 기초조사를 시행하여 지하수관리기본계획의 수립과 보완에 활용하고, 시·군 단위의 정밀 지하수 기초조사를 시행하여 지하수 부존 및 산출특성을 조사분석해 수문지질도(1:50,000)를 작성하는 사업을 시행하여 오고 있다. 2011년까지 지하수 개발보전관리가 시급한 100개 지역에 대한 정밀 조사를 계획하고 있으며, 2001년까지 23개 지역에 대한 조사를 완료하였고 2002년에 10개 지역을 조사중이다.
농림부에서는 지표수개발이 불가능한 가뭄상습지역에 소규모사업비로 단기간 내에 지하수를 개발 공급하여 효율적인 가뭄대책을 추진코자 하는 논용수(지역특화 및 한해대책 용수개발사업)개발사업과 밭에 대한 생산기반을 정비하여 밭작물의 생산성향상과 품질개선 등 소득증대를 도모코자 하는 밭기반정비사업의 용수원으로 청정지하수를 개발공급하는 밭용수개발 및 상수도(광역, 지방) 공급계획에서 제외된 면단위 이하 농촌지역 자연마을에 암반관정을 개발하여 생활·농업용수 등 다목적용수로 개발 공급하므로서 생활환경개선 및 소득향상에 기여코자하는 생활용수개발(농촌농업·생활용수개발사업)의 안정적인 추진을 위하여 지하수조사사업을 시행하여 오고 있다.
또한 정부에서는 연구개발 분야에도 투자하여 21C 프론티어연구와 차세대 핵심환경기술개발을 중심으로 지하수 조사 및 개발과 관리에 필요한 이론 정립 및 기술의 실용화를 추진해 나가고 있다.
②지하수 관측망 설치 및 운영= 건교부는 2004년까지 320개소의 국가지하수 관측망 설치하려는 계획하에 2002년까지 236개소 설치를 설치하였다. 환경부는 기존 지하수 수질측정망(1만965개소)을 지속적으로 운영하고 2003년부터 오염우려지역에 수질전용 관측정(800개)을 단계적으로 설치할 계획으로 있으며, 농림부는 2004년까지 해안도서지역에 해수침투조사 관측망 192개소 설치할 계획이다. 또한 시·도에서는 2004년까지 보조지하수관측망계획을 수립하는 것으로 하여 2011년까지는 전국적으로 1만여 개소를 설치하고. 관측자료는 지하수정보관리시스템 내의 D/B로 구축하여 공유하는 것을 목표로 추진중이다.
③지하수 보전 및 관리= 정부에서는 지하수자원의 적절한 보전관리를 위하여 각 부처의 지하수 사업계획 및 추진실적을 총괄하여 국가 지하수사업의 통합적인 관리체계 구축할 계획이며, 시·군별로 지역지하수관리계획을 수립·시행하여 지하수 보전구역을 지정·관리하도록 하고, 지하수 오염방지를 위한 관리를 철저히 하며, 지하수 관측망을 확충하고 지하수 자료의 종합관리 체계를 구축하는 것을 골자로 하여 추진해 나가고 있다.
특히, 특별시·광역시장은 2005년까지 관할구역 전역에 대하여 지역 지하수관리계획을 수립하여야 하며, 도지사는 2004년까지 계획 수립이 필요한 시·군을 선정하고 2011년까지 선정 지역에 대한 지역지하수관리계획을 수립하여야 한다. 지자체는 보전구역 지정이 필요한 지역에 대한 조사를 실시하여 보전구역으로 지정, 관리하여야 한다. 이밖에 지자체는 폐공실태를 조사하여 ‘폐공관리통합지침’에 따라 재활용 또는 되메움 조치하도록 하고 있다.
지하수의 수질관리를 위해서는 지하수오염유발시설의 체계적 관리체계 확립과 지하수 개발·이용시설에 대한 관리강화로 지하수오염 사전방지하게 될 것이며, 농어촌지역 간이상수도, 폐기물시설, 금속광산, 공단지역, 도시주거지역 등 주요 지하수오염우려지역에 대한 수질관리 강화해 나갈 계획이다.
오염된 지하수의 관리를 위해서는 지하수 오염평가 및 정화계획 수립에 관한 세부지침을 마련하여, 연차적으로 정화 시범사업을 실시한 후, 오염지하수 정화기법과 절차에 대한 표준을 정하여 지자체에 보급하게 된다. 앞으로 지하수 수질측정망 및 토양오염도 조사결과 오염이 확인되거나 우려가 있는 지역에 대하여 지하수의 오염확인 및 정화사업을 추진하게 될 것으로 보인다.
먹는샘물의 수질관리를 위하여 상시 감시관리체계 구축하게 되며, 온천수도 수질 정기 검사를 실시하고 매 5년마다 온천 자원조사 실시하게 된다.

3. 지하수 관련 법령 #명조
건설교통부에서 지난 1993년 12월 지하수법을 제정한 이래 지하수정책을 총괄하고 있으며, 환경부, 농림부, 행정자치부, 국방부 등 4개 부처에서 개별법에 의해 이용 목적별로 분산관리 되고 있다. 지하수법은 1997년 1월 개발·이용 허가제, 영향조사 및 시공업 등록제 도입을 위해 1차 개정을 하였고, 1999년 3월 규제개혁차원의 2차 개정, 2001년 1월 지하수오염방지를 위한 관측망 설치와 정보체계구축, 허가유효기간제도 도입, 대용량지하수 이용대책수립 및 지하수정화업 신설 등 종합적인 대책마련을 위하여 3차 개정을 하여 2001년 11월부터 시행되고 있다.

4. 지하수 이용의 문제점
①과잉채수 문제= 1970년대부터 연도별로 국내에서 설치한 평균 우물수는 1971∼81년(11년간) 1만1천782공/년, 1982∼93년(12년간) 4만6천433공/년, 1994∼2000년(7년간) 2만9천57공/년으로 초기단계보다 연평균 우물수는 약 2∼3배정도 증가하였다. 지하수의 평균이용량은 1971∼81년(11년) 동안은 2천450만㎥/년 규모였으나, 1982∼93년(12년) 동안에는 이보다 5배가 증가한 1억2천410만㎥/년이었고, 최근 1994∼2000년(7년) 동안에는 이보다 7.4배가 증가한 1억8천200만㎥/년이다. 이러한 추세로 연평균 이용량이 증가한다면 2010년경에는 70억㎥/년을 초과할 것으로 예상된다.
건교부의 기저유출분리법을 이용한 유역별 및 지역별 지하수 개발가능량 산정결과에 의하면 전국적인 이용율은 개발가능량의 31% 수준으로 개발·이용 잠재성이 매우 크다. 그러나 국지적인 현상이기는 하나 전국 229개 시·군·구에서 이용량이 개발가능량을 초과하는 지역이 1999년 11개소에서 2000년에 14개로 증가하였는데, 이들 지역은 과잉개발의 대표적인 예이다.
②지하수 수질오염 문제= 2000년도 환경부의 지하수수질조사 결과 전국 3천890개 지점(1천965개 측정지점을 연 2회 측정) 중 184개(4.7%)가 지하수 수질기준을 초과하였다. 특히, 오염우심지역 중 지정폐기물매립지역, 주민건강조사지역 및 저장탱크지역은 초과율이 10%를 상회하여 오염이 우려되나, 도시계획지역, 농림지역 및 자연환경보전지역은 81개 지점(3.4%)이 기준을 초과하여 비교적 양호한 것으로 조사되었다.
15가지 검사항목 중 주로 폐기물매립장과 분뇨처리장 인근지역에서는 생활오수와 축산폐수, 폐기물 침출수 등의 지하침투로 오염되는 질산성질소(NO3-N)의 초과지점이 가장 많았고, 다음으로는 금속세정제 등의 사용으로 공단지역에서 주로 검출되는 트리클로로에틸렌(TCE) 이었다.

Ⅲ. 지하수의 미래를 위한 결어

1. 지하수문제의 본질
①이수(利水)= 정부의 수자원정책의 근간을 살펴보면, 1994년 이후 지하수이용량이 연평균 3억톤씩 증가하고 있으며, 이러한 추세로 가면 2011년에는 73∼75억톤에까지 도달하게 될지도 상황에 있음에도 불구하고, 2011년까지 부족수자원 51억톤의 대부분을 다목적댐 개발로 공급하는 ‘수자원장기종합계획(건교부 1996)’을 고수하는 지표수 편중정책을 견지하고 있다. 지하수 이용을 억제하여 최후의 공급원으로 보존한다 명분을 견지한다 하더라도, 현실에서 연간 3억톤씩 늘어나는 지하수이용 추세에 상응한 정부차원의 ‘지하수개발정책비전’이 제시되지 못하고, 정부의 주도적이고 전문적인 통제·관리 없이 대부분 민간에 맡겨져, 폐공방치, 부실시공, 과잉양수, 밀집개발 등 난개발에 의한 지하수 환경재해 현상이 우려할 만할 수준에 이르고 있음을 지적하지 않을 수 없다. 누구도 현재의 개발방식이 자원을 보존하고 관리하는데 문제없다고 말하지 못할 것이다.
지금부터라도 지하수관리예산을 획기적으로 늘려 지하수정보인프라구축을 서둘러 마무리하고, ‘수자원장기종합계획’에 정부 주도의 대규모 상수도 원수 및 농업용 지하수 개발·공급에 관한 종합적 지하수이용계획을 계량화, 구체화하는 것이 필요하다.
②치수(治水)= 지하수는 지표수와 수리적으로 연결된 순환자원이나 법적으로 민법상의 토지소유권과 분리된 공수(公水)개념 미정립으로 그동안 국가의 적극적인 지하수관리시책 수행을 위축시킨 주요 원인이 되어 왔다. 또한, 환경법이면서 규제법의 성격을 띤 지하수법의 기능이 이수(利水)는 건교부, 치수(治水)는 환경부로 이원화된 법체계 하에서 법·제도정비, 예산·기술투자, 인력·조직확보 등이 원활치 못하여 기본적인 ‘지하수관리 인프라’ 구축 활성화 저해의 근본원인을 제공하고 있는 실정이다. 1995년 환경부가 토양오염조사, 복원 및 정화를 위한 ‘토양환경보전법’ 제정 과정에서, 분리하여 다룰 수 없는 토양과 지하수 오염문제를 함께 다루지 않아, 토양환경보전법과 지하수법의 불균형으로 인해 현재 토양·지하수오염관리 행정에 곤란을 겪고 있는 점은 법령구조의 이원화로 야기된 대표적 사례라 할 수 있다.
이러한 법·제도상의 문제점과 부처간 역할과 기능 조정이 미흡한 환경이 지난 9년간 지속되어 온 결과, 급증하는 지하수이용량에 상응한 국가적 관리시스템 전반이 총체적으로 부진하여 지하수환경재해에 적절한 대응수단이 미흡한 것을 개선하기 위하여 토양환경보전법을 비롯한 여타 환경관련 법과의 균형을 유지할 수 있도록 전면적인 지하수법 재정비와 이수 및 치수기능 일원화에 대한 범정부적 노력이 절실하다 하겠다.
지금까지 살펴본 바와 같이 지하수 분야의 성장과 발전은 우리 경제 발전과정과 그 궤를 같이하며 수많은 어려움을 딛고 오늘에 이르게 되었다. 지하수를 이용해 오는 과정에서 우리 사회에 기여한 측면과 문제를 야기한 양면성이 대두되고는 있지만, 어느 나라에서나 이와 같은 문제는 있어 왔고 지금도 계속되고 있다. 지금은 우리의 소중한 자원을 적절하게 이용하고 관리할 수 있도록 지혜를 모으고 이를 어떻게 실천해 나가느냐 하는 대명제가 우리 앞에 있을 뿐이다.
수자원 이용계획을 수립하고 개발해나가는 데에는 용도별로 관련 전문성이 갖춰져야 하는 것이므로 그러한 전문성은 반드시 유지가 되어야 한다. 그러나, 여전히 여러 갈래로 나뉘어 있는 지하수자원의 이용과 관리가 어떠한 형태로던 일원화되어야 한다는 필요성은 계속적으로 대두되고 있다. 여러 가지 이유로 하여 지금 이시간에도 지하수자원의 관리에 중요한 연간 1천억원 규모의 국토 지하정보가 유실되고 있고 또 적절히 관리되지 못하고 있다는 것은 문제가 아닐 수 없다.
앞서 살펴본 바와 같은 현재 계획 또는 추진되고 있는 지하수 관련 정책 및 사업을 꾸준히 시행해 나가는 것은 궁극적으로 이러한 목표를 달성하는데 막대한 기여를 하게 될 것으로 믿어 의심치 않는다. 다만, 지하수 부문에 참여하고 있는 각 분야의 전문가들이 현재 우리가 갖고 있는 문제의 본질에 접근하여, 합리적이고도 이성적인 판단하에 보다 발전적으로 계획을 보완하고 추진하여 나가야 한다는 말을 이번 기회에 남기고 싶다.
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