지하수 이용부담금제도 도입추진-한명희 사무관(건교부 수자원정책과)

개발·보전관리 지속적인 투자·조직기반 보장 시급


수자원의 원천인 우리나라 강수량은 세계평균의 1.3배이나 높은 인구밀도로 인해 1인당 강수량은 세계 평균의 10% 정도에 불과하다.
UN에서 180개국을 대상으로 국민 1인당 사용할 수 있는 물의 양을 비교한 결과에 따르면 한국은 146위(수질은 8위)이며, 연강수량의 약 70%가 6∼9월에 집중되기 때문에 여름철 홍수와 봄철 가뭄이 빈발하고 있다.
게다가 한국의 지층은 대부분 오래된 암반(결정질암)으로 구성되어 있으며, 한강, 금강 등 하천지역에 주로 분포한 충적층(2만7천390㎢, 전 국토 면적의 약 28%)의 두께가 2∼30m로 얇기 때문에 대용량의 지하수 개발이 극히 제한적이다.

지하수 부존특성 및 개발가능량

게다가 한국의 지형은 태백산맥을 기준으로 동고서저(東高西低)이므로 동부 고지대에서는 지하수 함양이, 서부 저지대에서는 배출이 우세하다. 특히 한국의 지하수 수위는 지표면의 표고와 밀접한 관계가 있으며 대부분 지표하 10m이내(평균 5∼6m)로 고르게 분포하고 있다. 한국의 지하수 개발가능량은 국가지하수관측소의 지하수위 관측자료를 활용하여 분석한 결과 연간 약 116.7억톤으로 추정되고 있다.



유역별 지하수 함양량 및 개발가능량

구 분 계 한강 낙동강 금강 섬진강 영산강 서해안 남해안 동해안 제주
면 적(천㎢) 99.2 22.8 23.7 9.8 4.9 3.4 16.1 7.6 9.1 1.8
지하수함양량(억㎥/년) 168.4 36.6 35.0 15.3 8.7 5.7 24.4 14.2 13.6 14.9
개발가능량(억㎥/년) 116.7 25.9 25.6 11.2 6.1 3.9 17.6 9.8 10.4 6.2

주): 지하수관리 기본계획(2002.12, 건설교통부)
※지하수 개발가능량: 지하수의 함양과 유출이 평형을 이루는 상태에서 지속적으로 채수 가능한 최대수량.


2002년말 현재 지하수 이용량은 전국 119만여공에서 약 34.7억톤으로 전체 물 이용량 331억톤의 약 10%를 차지하고 있으며, 용도별로는 생활용수(47%) 및 농업용수(45%) 이용량이 전체의 90% 이상을 차지(공업용수 6%, 기타 2%)하고 있다. 또한 지하수이용량도 1970년 이전 2억톤, 1980년 4억1천만톤이던 것이 1990년 15억4천만톤, 1995년 26억2천만톤, 2000년 31억톤, 2002년 43억7천만톤으로 급격히 증가하고 있는 추세다.

일반적인 지하수개발은 지하수법에 따라 지방자치단체장에 허가(100톤/일 이상) 및 신고를 하고 소규모로 이용하고 있다. 지하수는 건설교통부에서 지하수법에 따라 모든 지하수를 총괄관리하며, 먹는 샘물(환경부)과 온천수(행자부)는 개별법에 따라 허갇관리를 하고 있으며, 중앙정부에서는 기본계획수립, 기초조사 및 정보화 업무를 담당하고, 지자체는 지하수 개발·이용 허가 및 신고업무 등을 담당하고 있다.


지하수 장해현황

지하수 장해란 자연적 또는 인위적 요인에 의해 지하수 환경이 변화됨에 따라 지하수의 개발·이용에 지장을 초래하거나 재해가 발생하는 현상을 말하며, 일반적으로 장해 유형별 대처방안은 회복 불가능할 정도의 수위강하로 인한 수원고갈, 일정규모 이상 신규 지하수개발·이용 금지, 기 사용시설의 취수량 제한(지하수개발제한지구 지정), 지하수 과잉취수로 인한 지반침하, 일정규모 이상 신규 지하수개발·이용 금지, 기 사용시설 취수량 제한 및 지반 보강공사 실시, 오염물질의 유입에 의한 지하수 수질오염 등이 있다.
또 오염원인 조사 및 분석, 오염원에 대한 오염방지시설 설치, 오염지하수 정화계획 수립 후 오염정화사업 실시 등 수질기준 초과항목에 대한 수질검사 실시하여 오염여부 확인, 도서 및 해안지역에 주로 발생하는 염수침투, 해수침투 관측정 설치하여 장기적인 모니터링 실시 로 해수침투량을 분석하여 음용수, 생활용수 등에 대한 취수량 기준 제시 등이 있다.
우리나라의 경우 지하수 과잉취수로 인한 지반침하로 전남 무안군 지역이 현재 지하수보전구역으로 지정되어 관리되고 있다.

지하수 관리정책 방향

우리나라의 지하수관리 정책방향은 크게 지하수 인프라 구축, 적극적인 보전·관리 및 체계적인 개발·이용 등으로 구분되며, 이러한 정책은 지하수관리 기본계획에 구체적 실천계획으로 수록되어 있다.
지하수관리 기본계획은 전문가, 지자체의 공청회(2001. 11), 관련중앙부처 협의(2002. 2) 및 중앙지하수관리위원회 심의를 거쳐 지난 2002년 12월 기본계획을 공고했다.

이 계획의 의의 및 성격은 지하수의 개발·이용 및 보전·관리에 관한 정책방향을 설정하는 국가 최상위 종합계획이며, 수자원장기종합계획의 기본이념인 ‘건전한 물 활용과 안전하고 친근한 물환경 조성’ 실현을 위한 지하수 정책방향을 제시하는 것이다.
또한 지하수뿐만 아니라 다른 법률에 의하여 관리되는 먹는 샘물, 온천수 등 모든 지하수를 포함하는 통합 지하수관리계획을 세우고, 지하수의 체계적인 조사·이용과 합리적인 보전·관리를 위한 중장기 계획으로서 일선 관계기관의 지하수관리 기본지침을 내린다.
기본계획의 주요내용은 지하수의 부존 특성과 개발가능량 등에 관한 조사 및 관측을 지속적으로 실시하여 지하수 이용 및 보전계획 수립에 활용할 계획인데 지하수 부존특성 파악 및 수문지질도 제작을 위한 기초조사를 오는 2011년까지 100개 시·군 실시(2003년까지 33지역 조사완료, 올해 13개 시·군 추가조사)하며, 지하수 수위·수질을 모니터링하는 국가지하수관측소를 2005년까지 320개소 설치(2003년 266개소 설치완료, 올해 27개소 추가설치)할 계획이다.
또 지표수 공급이 어려운 지역에 지하수 개발·이용계획을 마련, 지하수를 취수원으로 하는 지하댐 개발을 단계적으로 추진(후보지 21개소: 한강 7, 낙동강 11, 금강 2, 섬진강 1)하는 것은 물론 기본계획을 토대로 특별시·광역시는 2005년, 도는 2011년까지 지역 실정에 적합한 지역지하수관리계획 수립·시행할 계획이다. 부산광역시, 천안시는 금년 8월 수립했으며, 경기도는 수립 중에 있다.
특히 지하수 오염방지를 위해 전국의 폐공실태를 조사하고,‘폐공관리통합지침(2002, 건교부)’에 따라 재활용 또는 되메움 조치 및 2001년부터는 ‘지하수폐공찾기운동’을 매년 추진, 2001년 839공, 2002년 939공, 2003년 1천303공을 찾아 원상복구를 완료했다. 이와함께 환경부(지하수질), 농림부(농업용지하수) 및 지자체(이용실태) 등의 자료를 통합관리 하기 위한 국가지하수정보센터(www.gims.go.kr)를 금년 1월부터 한국수자원공사에서 운영하고 있다.

건설교통부장관은 전국의 지하수에 대해 지질조사, 물리탐사 등을 통해 부존특성 및 개발가능량 등에 관한 기초조사를 실시하고 그 결과를 수록한 수문지질도를 작성토록 했으며, 또 지하수의 부존특성, 개발가능량, 이용계획, 보전계획 및 정화계획을 포함한 전국의 지하수관리기본계획을 수립하며, 시·도지사는 기본계획에 따라 관할구역 안의 지역지하수 관리계획을 수립하고 있다.
일반적으로 지하수를 개발·이용하고자 하는 자는 미리 시장·군수의 허가를 받아야 하며, 소규모 지하수 개발·이용 또는 특별한 사유가 있는 경우에는 신고만으로 지하수를 개발·이용하도록 규정했다.
또 지하수 보전구역은 크게 지하수 함양이 양호하여 용수공급원으로 이용가치가 있는 지하수보전지구와 지나친 개발·이용으로 인하여 지하수 장해가 발생하는 지하수개발제한지구로 구분, 지하수 보전구역 내에서 1일 양수능력 30톤 이상이면 용도에 관계없이 허가를 받아야 하며, 개발·이용기간도 5년 이내에서 제한이 가능하도록 했다.
지하수의 개발·이용에 관한 허갇인가 취소, 지하수의 개발·이용 종료, 수질불량으로 지하수를 개발·이용할 수 없는 경우에 지하수개발·이용시설을 스스로 원상복구할 것을 의무화했다.
폐공에 대한 원상복구 이행을 보증하기 위해 이행보증금을 예치하도록 하여 원상복구 미이행시 시장·군수가 예치된 보증금을 사용하여 원상복구토록 함으로써 철저한 폐공관리를 도모했으며, 지하수개발·이용자는 국민 보건위생상 안전하고 깨끗한 지하수를 사용하기 위해 음용수는 2년마다 1회, 생활용·공업용·농어업용은 3년마다 1회(소규모제외) 정기적으로 수질검사를 받도록 했다.
특히 지하수개발을 전문으로 하는 업체를 육성하여 지하수개발의 전문화를 도모하고 책임시공을 확보하여 국민에게 더 좋은 지하수개발이 되도록 일정 이상의 기술인력, 자본금, 시설능력 등을 갖춘 지하수개발·이용 시공업체에 대해 등록제도를 도입했다.

지하수 보전 및 관리 대책

지하수 수량확보와 오염방지를 위하여 지하수법 및 지하수관리기본계획 근거하여 지하수 조사, 관측, 보전구역 지정관리, 정보관리, 폐공관리 및 교육 등의 단위업무 수행하고 있다.
①지하수 인프라 구축= 지하수의 부존 특성 및 개발가능량, 이용실태 등에 관한 기초조사를 실시하여 지하수 이용 및 보전계획에 필요한 수문지질도 작성하고 있는데 상습가뭄지역 등 지하수 개발이 시급한 지역과 지하수 개발가능량보다 이용량이 많은 지역 등 보전이 필요한 지역을 대상으로 연차적으로 추진할 계획이며, 전국의 지하수 수위 및 수질 변동실태를 주기적으로 파악할 수 있는 지하수 관측망을 설치하여 운영 중에 있다.
②지하수 정보관리= 건설교통부는 효율적인 지하수 관리를 위하여 환경부(수질), 농림부(농촌용수), 행자부(온천수) 및 지방자치단체(이용실태) 등 전국의 지하수 자료를 통합관리하는 정보체계를 구축하기 위해 국가지하수정보센터를 설립했다.

국가지하수정보센터는 지하수 수위, 수질 등의 기초자료를 수집 및 분석하여 중앙부처, 지자체 및 일반인과 정보공유체계를 구축 및 지하수정보 통합DB, 국가 지하수 관측망 관리시스템, 홈페이지 등의 전산시스템을 개발 및 유지 관리를 하는 것은 물론 공무원 교육프로그램 개발, 지자체 지하수 실무담당자에 대해 지하수자료 입력을 위한 전산시스템 사용법 교육 등을 한다.
이와함께 지하수 조사 및 관측 정보 등 지하수 보전·관리에 필요한 정보의 효율적인 관리 및 활용을 위한 지하수 정보체계를 구축·운영하고 있다.
③지하수 보전구역= 지하수 보전구역은 양질의 지하수를 보전하기 위한 지하수보전지구와 장해대처를 위한 지하수개발 제한지구로 구분하여 지정 관리하고 있다. 2002년 4월 3일 전남 무안군 무안읍 일원 0.32㎢에 지하수 과다사용으로 지하수위가 강하하면서 지반침하가 발생함에 따라 지하수법에 의거 지하수개발제한지구로 지정했다.
지반침하 지역의 지질이 석회암 용식공동으로 형성되어 있지만 식당, 목용탕 등의 생활용수로 지하수를 과다 사용함으로서 지하수위 강하로 인한 지반함몰이 발생했으며, 양수능력 30톤 이상의 지하수개발·이용을 전면 금지(50톤 2공, 100톤 3공을 사용 금지하여 약 400톤의 지하수 사용량 감소) 시켰다.
건교부는 지반침하 방지를 위해 해당 지자체에서 지반 보강공사와 병행하여 지하수 사용을 제한하고 있으며, 장기적인 지하수 수위관측 시스템, 지반침하계 및 지중경사계 등의 재해 예방 자동관측시스템 구축을 검토 중이다.
또 지하수를 식수로 사용하는 제주도에 지하수 과다 개발지역의 해수침투와 지하수 고갈을 사전 방지하고, 지하수 개발이용 허가의 형평성 확보 및 보전관리를 강화하기 위해 제주국제자유도시특별법 및 시행조례에 의거, 반경 500m내 지하수 관정이 평균 5공 이상 개발된 지역, 반경 500m내 지하수 개발량(양수능력)이 평균 1,600톤/일 이상 지역, 반경 500m내 일최대 지하수 이용량이 개발량의 95% 이상 지역을 ‘지하수자원특별관리구역’(4개 구역 총면적 160㎢)으로 지정, 관리하고 있다.

④폐공관리= ‘폐공’이라 함은 지층을 굴착한 공 또는 우물로서 현재 또는 미래에 이용할 계획이 없고, 지하수 수질오염방지를 위한 별도의 조치없이 방치된 공을 말한다. 특히 폐공은 지표 오염원의 지하 대수층 유입통로를 제공하여 지하수 수질오염을 일으키는 주 요인의 하나로 작용하고 있으므로 폐공 발생을 억제하기 위해 지하수법에 제도적 기반을 마련했다.
기존 폐공을 처리하기 위해 지자체는 매년 개발·이용실태조사시 폐공 파악하여 원상복구의무자가 폐공처리 하도록 하되, 원상복구의무자가 불분명한 폐공은 지자체에서 처리하고 있으며, 신규 폐공 발생을 방지하기 위해 허갇신고한 지하수 개발·이용시설은 원상복구이행보증금 예치하며, 지하수 개발·이용시설 준공검사시 실패공 발생여부 확인하여 원상복구토록 했다.
또한 ‘폐공신고센터’를 운영하여 숨겨진 폐공찾기를 지속적으로 추진하고, 발생한 폐공은 원상복구 또는 급수정·관측정 등으로 재활용하고 있다.
⑤교육= 1996년부터 지하수 담당공무원과 지하수관련 업체종사자의 업무능력 향상 및 전문성 제고를 위하여 교육 훈련을 실시하고 있는데, 교육의 주내용은 지하수 정책 및 법, 지하수 조사 및 개발 등에 대한 기초지식, 지하수이용실태조사 자료의 전산입력, 지하수영향조사, 폐공관리 등으로 지난해까지 50회에 걸쳐 1천678명을 교육시켰다.
향후 지하수 담당공무원 교육과정을 다양화하여 수요자의 능력에 맞는 교육을 실시하고 지하수관련업체 종사자에 대한 교육을 확대 추진할 계획이다.

지하수 공공관리 강화
지하수는 해마다 그 사용량이 증가하여 하천의 지표수와 더불어 수자원의 중요한 일부분으로 인식되고 있음에 따라, 지하수의 효율적인 개발·이용과 합리적인 보전·관리를 위하여 지하수 공공관리가 강화되어야 한다.
우리나라의 경우 토지소유권은 정당한 이익이 있는 범위 내에서 토지의 상하에 미친다고 민법(제212조)에 규정되어 있어 통상적으로 지하수를 토지소유권자의 소유로 보고 있으나, 지하수 개발·이용에 대한 인·허가제도 등이 규정된 지하수법 등을 통해 국가가 보전·관리의 의무를 지는 공적자원으로의 관리를 강화하고 있다.
또 지하수의 공공관리 강화를 위해서는 개발 및 보전관리에 대한 지속적인 투자가 이루어지며, 조직 기반이 보강되어야 하며, 지하수 보전관리를 위해 지속적으로 예산을 투자하며, 장기적으로 안정적인 재원확보를 위해 지하수 사용자에 대하여 소정의 원수대금을 부과하는 지하수 이용부담금제도 도입 추진이 필요하다.
이와함께 시·군 등 지자체에서 지하수 이용실태조사, 개발·이용 인·허가 등 지하수 행정업무에 필요한 인력 수요가 증대함에 따라 관련 부처와 협의하여 지하수실무 전담조직을 확대 추진할 필요가 있다.
국가는 지하수를 청정하고 안정적으로 공급하여야 하며 장기적으로 후손에게 대물림할 수 있도록 효율적으로 관리하는 것이 의무이며, 지하수의 체계적인 개발·이용과 합리적인 보전·관리를 위해서는 국가는 정책수립과 제도화를 추진하고, 지자체는 이를 구체적으로 실행하여야 한다.
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