“국내 수도산업 연간 10조원 규모로 거대산업이나 경쟁력 떨어져세계 물시장 개방·표준화에 취약” 

지자체 재원 부족 노후관 개량 지지부진…전문기관 투자·정부지원 절실

하수도는 1997년 환경부의 환경기초시설 민간위탁 처리지침 제정 이후 대부분 단위 시설별로 위탁운영이 이루어져 더욱 난립된 상황이다. 2005년 말 현재 294개 하수처리장 중 59.2%인 174개소가 위탁 운영되고 있다.

2004년 말 기준 하루평균 약 1천647만㎥의 수돗물이 생산·공급되고 있으며, 국민의 90.1%인 4천422만 명이 수돗물 공급을 받고 있다. 이중 486만 명의 국민이 아직도 양적, 질적으로 취약한 소규모 시설에 의존하고 있는 실정이다.

국민, 절반 이상이 수돗물 불신

■ 문제점  국내 수도산업에 대한 문제점도 적지 않게 산재되어 있어, 이를 해결하기 위해  수도당국은 많은 노력을 보이고 있다. 2005년 환경부 조사결과 수돗물의 음용수 부적합 의견이 이전보다 줄어들기는 하였지만 여전히 57.8%에 달할 정도로 국민들의 불신이 심각하다. 게다가 지방상수도 사업이 지자체 직영으로 수돗물의 생산자와 규제자가 동일한 자기 규제적 모순이 존재하고 있기도 하다.

또한, 일부 지자체에서는 1∼2년만에 순환 보직되는 공무원이 운영함에 따라 전문성이 떨어져 1989년 이후 수질사고가 반복해서 발생하고 있기도 하다. 규모나 여건에 관계없이 지자체별로 수도사업이 수행됨에 따라 지역간 서비스 불균형이 초래되며, 중소 시·군의 경우 전문인력이 부족하고 시설개선이나 서비스 확장을 위한 적기·적정 투자가 미흡한 것도 문제점으로 드러나고 있다.

2004년 말 현재 전기, 전화는 면 단위 농어촌 지역까지 99% 보급되었으나 상수도는

▲ 우리나라 수도산업의 문제점은 수도사업이 지자체 직영의 행정사무로 수행되며, 수평적·수직적 사업 단위의 분절로 사업자가 너무 많다는 구조적인 원인에서 발생하므로 경쟁력 강화를 위한 구조개편이 시급하다.

수도요금도 강원도 영월군이 1천58.2원/㎥인데 비해, 경기도 과천시는 277.3원/㎥에 불과하고 생산원가도 강원도 평창군이 2천423.0원/㎥이나, 경북 구미시는 379.0원/㎥으로 나타났다. 특·광역시나 일부 규모가 큰 시의 경우 인근 지자체나 광역상수도와 중복 또는 과잉투자 현상을 초래하고 있다. 이로 인해 수도시설의 이용률은 점차 낮아져, 2004년 현재 지방상수도 69.9%, 광역상수도는 47.0%까지 이용률이 떨어진 상황이다. 다만, 하루 최대 생산량 기준 적용시는 평균이용률보다 다소 높을 수 있다.

낮은 유수율로 수돗물 낭비 심해

한편, 또 다른 문제점으로 낮은 유수율로 인한 수돗물 낭비가 심하게 나타나고 있다는 점이다. 2004년 상수도 통계에 따르면 전국 수돗물 총 생산량 59억900만 톤, 요금 부과량이 4천633만 톤으로 유수율이 78.4%로 나타났으나 신뢰성 부여는 곤란하다. 이에 대해 전문가 의견은 전국 평균 60∼65% 수준으로 평가하고 있는 것으로 알려졌다. 또 연간 누수량은 7억8천만 톤이고 누수율은 13.6%이나 실제는 20% 이상으로 추정되며, 이로 인한 경제적 손실이 연간 5천억 원에 달하고 있다.

결국 지자체의 재원부족으로 노후관 개량사업 시행이 곤란하며, 일부 전문기관의 투자나 중앙정부의 적극적인 재정지원이 절실한 시점이다. 따라서 우리나라의 수도산업은 연간 10조 원 규모(하수도 포함)의 거대산업이나 경쟁력이 떨어져 세계 물시장 개방과 표준화에 취약한 상태라 할 수 있다. 이미 국내총생산(GDP)의 1.3% 규모까지 성장한 수도산업의 효율화는 국가 경쟁력 유지와 강화에 매우 중요한 과제임을 부각시킬 필요가 있는 상황이다.

앞으로 수도산업의 경쟁력 강화를 위한 구조개편이 미흡할 경우 외국계 기업에 국내 시장 잠식이 우려되는 만큼, 물시장 개방시 이미 국내에서 활동 중인 베올리아, 수에즈 등 다국적 기업과 경쟁할 대항마는 현재 수자원공사가 유일한 것으로 분석됐다.

수도산업 개편방안, 정부부처 제각각

■ 정부 정책방향  광역상수도와 지방상수도를 효율적으로 운영하고, 국내 수도산업을 활성화시키기 위해 정부부처별로 개편방안을 내놓고 있다.

①행정자치부  행정자치부가 추진하고 있는 수도사업 구조개편 방안은 공사화 방안이다. 지자체의 간접 경영방식으로 「지방공기업법」 제49조에 의해 지방공사를 설립하는 방안을 의미하고 있다.
2002년 ‘상수도사업을 전국 30개 생활권역별로 공사화’하는 수도산업 구조개편 정책기조를 설정하고, 2004년 8월 ‘지방상수도 효율적 공사화 추진전략 연구’ 용역을 완료한 상태이다. 어느 정도 경쟁력을 갖춘 7개 특·광역시의 상수도사업본부의 공사화와 인구 50만 명  이상 규모 시(11개) 중에서 일부단체의 공사화가 추진되고 있다. 이 경우 인근 지자체의 자율적 통합이나 위·수탁 운영도 가능하며 이외 지자체는 개별 공사화를 지양하고, 전문기관 위탁, 통합 등을 추진하고 있는 상황이다.
그리고 인구 30∼50만 명 단체(12개) 및 인구 30만 명 미만 단체 중 공기업 단체(74개)와 비공기업단체(63개)의 경우에는 지자체의 판단에 따라 광역화 혹은 수자원공사나 특·광역시에 의한 위·수탁을 추진하고 있다. 또한 행정자치부는 소규모 상수도사업의 위탁업무 처리요령(2004. 9)과 위탁경영 확대지침(2005. 5)을 시행하여 지자체의 자율적 개편을 촉진하고 있다.

②환경부  환경부는 2001년 2월 ‘상수도 민영화 추진계획’을 수립하여 상·하수도 사업의 효율성과 경쟁력 제고를 위한 민영화 정책을 발표했다. 그러나 민간위탁을 거친 장기적인 완전 민영화 추진은 지자체의 강한 거부감으로 유보된 상태이다. 이 정책에 따라 「수도법」에 전문기관에 의한 수도시설 위탁운영(제17조 제3항)과 수도사업에 민간자본 유치(제17조의 2) 조항이 삽입됐고, 2004년 12월 ‘전국수도종합계획’ 연구용역을 통하여 시장에서의 필요와 사업자간의 경쟁에 의한 자율적인 수도산업 구조개편 방안을 제시하기도 했다. 수공과 7개 특·광역시 상수도사업본부 등을 주도기업(전문사업 조직)으로 육성하여 150개 이상 시·군 지역에서 경쟁토록 함으로서 효율화를 유도하고 있다.
지방자치단체, 기존 지방공무원 등 이해관계자들 간의 수평적인 협력 관계에 기초하고 있어 정책의 수용성이 높게 나타나고 있다. 주도기업 육성은 수도사업의 경쟁력 강화 차원에서 추진하되 지자체의 자율적인 구조개편을 강조하고 있다. 즉, 중앙정부는 시장 내 주도기업이 출현할 수 있도록 지원하고, 경쟁을 통한 중소사업자 통합(위탁), 중소 사업자간 연합 촉진을 추구해야 한다.
현재 환경부는 위탁의 활성화와 경쟁 도입을 위하여 「수도법」 하위법령과 지침에서 수도시설 위탁제도를 대대적으로 정비하고 있는 상황이고, 2015년까지 세계 10위권 물기업 2개 이상 육성을 위하여 2006년에 범정부적인 ‘수도사업 구조개편 로드맵’을 마련할 예정이다. 환경부가 수립한 ‘물산업 육성방안’이 2006년 2월 14일 국무회의를 통과한 바 있다. 현재 정부의 수도산업 정책은 수도사업을 지방자치단체 행정사무에서 분리, 세계적으로 경쟁력 있는 전문기업을 육성하는 것에 초점을 두고 있다.

③정부혁신지방분권위원회  2003년 4월 대통령 자문기구로 출범하여 행정개혁, 인사개혁, 지방분권, 전자정부, 재정세제 개혁 등의 5개 분야를 추진하고 있다. 건설교통부, 행정자치부, 환경부 등의 의견 청취 후 재정세제 개혁의 15개 추진과제 중 9번째 과제를 ‘재정지출 구조개혁’으로 선정하고, 세부 추진 과제로 ‘지방상수도 경영합리화’를 32개의 부처 추진과제 중 하나로 선정했다.
지방상수도 경영합리화는 행정자치부 주관 환경부·건설교통부 협조로 2006년 추진전략을 수립하여 시범실시를 계획하고 있으며, 환경부는 상수도 사업의 광역화 방안을, 행정자치부는 공사화 방안을 검토 지원하고 있다.

④지속가능발전위원회(PCSD)  2003년 12월 대통령 자문을 주요 기능으로 구체적인 대안을 제시하고자 제3기 지속가능발전위원회가 의욕적으로 출범했다. PCSD 주관, 건설교통부·환경부 협조의 국정과제로 선정된 ‘지속가능한 물관리 체계 구축’의 한 분야로 상수도 관리체계 개선방안이 검토되고 있다.
2005년 10월 19일 개최된 제67회 국정과제회의에서 상수도 관리체계 개편은 국무총리의 조정 결과에 따르도록 재확인되었다. 물관리체계의 개편을 위해서는 ‘국가 및 유역 물관리위원회’ 신설방안이 채택되어, 국무조정실에서 「물관리기본법」 제정 등이 준비중에 있다.

⑤한국수자원공사  2003년부터 재정과 기술력이 부족한 일부 시·군의 지방상수도에 대해 수도법 제17조 제3항에 근거한 운영 효율화사업을 추진하고 있고, 전문기관에 의한 수질·수량 관리 및 시설 운영 시스템 현대화·과학화로 유수율 제고 등 지방상수도사업 혁신을 추진하고 있다. 사업 초기(3∼4년간) 시설 현대화 투자비와 운영비를 20∼30년간의 운영관리기간 동안 운영대가로 나누어 회수하고 있으며, 24시간 콜센터 운영으로 고객만족도 향상을 꾀하고 있다.

⑥ 제주도  2003년부터 제주도 상수도사업 통합 작업이 진행되고 있다. 광역상수도사업자인 제주도가 관내 4개 시·군 지방상수도사업의 통합 주체로 조건부 수도사업 인가를 획득(2005. 3)했다. 이에 따라 「제주국제자유도시특별법」(제8조제5항)에 통합의 근거를 마련했다.

경쟁력 있는 전문 물기업 육성 시급

■ 구조개편 방향  우리나라 수도산업의 문제점은 수도사업이 지자체 직영의 행정사무로 수행되며, 수평적·수직적 사업 단위의 분절로 사업자가 너무 많다는 구조적인 원인에서 발생하므로 경쟁력 강화를 위한 구조개편이 시급히 필요하다. 수도산업 구조개편의 방향은 세계적인 시장개방과 표준화가 이루어지기 전에 기존 공공부문 내에서 경쟁력 있는 전문 물기업을 육성하고, 이들 기업간에 경쟁을 유도하여 취약한 시·군 단위의 중소 규모 수도사업을 통합하는 것에 맞추어져야 한다.

이를 위해 공공부문 내에 전문기업을 육성하는 것도 좋은 방안이라 할 수 있다. 7개 특·광역시의 상수도사업본부 등 경쟁력을 갖춘 기존 수도사업자를 지방공사로 전환하여 수공과 함께 공공부문 내 다수의 전문기업을 육성하자는 방안이다. 일부 특·광역시가 설립하여 관내 하수종말처리시설을 운영 중인 환경시설관리공단도 지방공사 설립 시 합병을 유도할 필요가 있다. 아울러 이렇게 만들어진 전문기업간의 경쟁체제를 지속적으로 형성하여 경쟁력을 제고시킬 필요가 있고, 중앙정부는 자율적 구조개편을 제도화하고 촉진하는 감독기능을 수행하면 된다.

특히 공공부문 내 전문기업이 경쟁적으로 중소 규모의 지방 상하수도 사업을 다양한 형태로 통합하여 전국적으로 10개 내외의 사업자 체제로 재편이 이루어 질 것으로 보인다. 지자체의 자율적인 의사 결정에 따라 위탁, 통합 또는 연합 등의 방식을 선택하는 시장 중심의 구조개편이 이루어져야 한다. 이는 전력, 가스산업이 구조개편을 통해 독점기업을 분할, 민영화하여 전문기업간 경쟁체제를 형성하고자 하는 궁극적인 목표와 동일하다고 할 수 있다.
구조개편의 기본 원칙은 무엇보다도 현재 사업수행 주체인 167개 지방자치단체들의 자율적인 결정에 기반해야 한다. 전력, 가스, 철도산업은 중앙정부 소유로 법제화를 통한 인위적인 구조개편이 가능하나 수도산업은 지방정부 소유로 자율적인 개편이 필요하다.

이를 위해 중앙정부 차원에서 자율적 구조개편이 이루어질 수 있도록 촉진할 필요가 있다.우리나라 수도사업은 지방정부의 행정사무로 취급되어 매우 비경쟁적인 산업구조를 형성하고 있어, 지자체의 변화 동인이 부족하므로 사업자가 변화하고 시장기능이 작동될 수 있는 환경 조성이 필요하다. 따라서, 수도사업 구조개편을 촉진하기 위해서는 중앙정부의 정책기조 변경, 사업자의 변화환경 조성, 원활한 경쟁기능이 작동될 수 있는 시장메커니즘의 형성과 이에 따르는 법·제도의 정비 등 촉진방안이 요구되는 시점이다.

‘수도산업 구조개편 로드맵’ 만들어야

■ 구조개편 촉진방안  구조개편 촉진방안으로 먼저 정부의 정책기조를 확립할 필요가 있다. 중앙정부의 간섭이 아닌 시장 매커니즘을 활용한 수도산업 구조개편이 이루어질 수 있도록 정책기조 확립이 필요한데, 중앙정부는 자율적인 구조개편의 법적, 제도적 환경을 마련하는 규칙 설정자, 부실 수도사업자의 경영 개선을 요구하는 심판자 역할을 수행해야 한다.

또 물산업 육성을 위한 ‘수도산업 구조개편 로드맵’을 만들어야 한다. 특히 관련 법·제도의 정비가 뒤따라야 한다. 기존 사업자를 변화시키고, 주도사업자를 육성하여 수도시장을 형성하고 우리나라 수도산업의 효율성을 제고할 수 있도록 「수도법」, 「지방자치법」, 「지방공기업법」 등의 관련법 개정이 필요하게 된다.

아울러 사업자의 변화를 적극적으로 유도할 필요가 있다. 수도사업자의 경영성과를 체계적으로 평가할 수 있는 시스템을 개발하고 평가기관 및 평가 전문가를 육성함으로써 경영평가의 객관성을 향상시켜 변화에 대한 결과를 스스로 인정시킴으로써 정당성을 확보할 수 있다.

현재 환경부에서 상하수도 서비스 평가지표 개발에 대한 용역이 추진되고 있는 상황이다. 경영평가 결과, 사업자 경영상태 등의 공개를 의무화하여 일반인들이 인터넷 등을 통해 평가정보에 접근할 수 있도록 정보공개시스템을 확립해야 하며, 아울러 평가결과가 우수한 사업자에 대해서는 가산점 등 인센티브를 부여하는 제도가 뒷받침되어야 한다. 경영평가 결과에 따라 운영체제를 직영에서 공사화 또는 위탁관리 등 보다 효율적인 체제로 전환토록 명령할 수 있는 권한의 부여가 필요하다.

현재 경영평가 결과에 따라 비효율적 사업자에 대해 임원 해임, 인력 감축 등을 지시하고 있으나 위탁관리 명령 등 강력한 제재 수단은 없는 실정이다. 소비자 주권 실현을 위한 소비자 참여의 제도화도 필요할 것으로 보인다. 수도요금 결정 등 주요 의사결정 과정에 소비자 대표의 참여를 의무화하고, 주민청원 등 관련 제도를 강화하여 소비자의 주권을 실현함으로써 서비스의 질을 유지할 필요가 있다.

따라서 주민들에게 수도사업자에 대한 경영정보를 청구할 수 있는 권리를 부여하고 수도서비스와 관련한 지역 NGO 등의 모니터링 강화 및 활동을 지원하기 위한 제도가 마련되어야 한다. 현재 수질 및 수도요금과 관련된 주민의 참여와 주권 행사는 매우 미흡하며, 특히 수도사업자의 효율적 경영여부에 대한 시민 감시는 거의 전무한 실정이다.

특히 중앙정부는 시장 매커니즘을 조속히 형성시킬 필요가 있다. 수도산업 내에 주도사업자를 형성시켜, 초기에 중·소규모 수도사업을 위탁·관리할 수 있는 인력, 기술력, 경영 노하우를 지닌 주도적인 사업자를 육성시킨다는 것이다. 인력, 기술력, 자본력 등 기준을 설정하여 일정 수준 이상의 사업자에게 위탁관리 업무를 수행할 수 있도록 사업자 면허제도 도입도 필요하다.

이를 통해 지방자치단체 수도사업자의 조기 공사화, 독립채산제 및 책임경영체제 확립을 통해 경쟁력 있는 사업자로 성장하도록 유도하는 것이다.