도시특성 고려 다양한 치수대책 시행

도시지역 침수 빈발로 「특정도시하천침수법」제정
침수예상도·침수실적도·해저드맵 등 공표 의무화

일본의 자연 특성은 우리나라와 같이 풍수기에 태풍, 장마전선 고조 등과 같은 집중호우가 빈번하며, 급경사 산지에서 유역면적이 적고 유로가 짧은 하천이 많아 홍수에 의한 피해를 많이 입는 지역이라 할 수 있다.

우리나라와 다른 기상학적인 특성은 우리나라의 경우 6∼9월 사이에 집중호우와 태풍이 집중적으로 발생하는 반면, 일본의 경우 4∼5월 사이의 장마기간과 8∼9윌 사이의 태풍기간이 구분되어 있다는 것이며, 이에 따라 홍수발생 여부 및 강우강도의 차이가 구분된다.

1920년 일본의 도시면적은 전 국토면적의 0.4%에 해당하는 1천375㎢, 거주인구비율은 18%에 불과하였으나 1980년에는 도시면적이 전 국토면적의 27.5%로 증가하였고 인구비율은 76%에 달하게 되었다. 이에 따라 인구 및 자산이 일정 지역(하구  연안지역)에 밀집되고 과거에 비해 동일한 규모에 대한 외력에도 도시 홍수 피해규모가 급증해 주로 도시하천을 중심으로 치수대책을 추진하고 있다.

▲ 수해방지가 잘 이루어진 일본 오키나와현 국장천.

1. 유역 종합치수계획

유역 종합치수계획은 1979년 우수 유출량을 경감하기 위해 유역에서 보수·유수 기능을 보전하고, 수해에 강한 도시계획 및 하수도 등 관계기관과 연계하여 치수안전도의 확보를 도모하기 위해 시행됐다.

급격한 도시화의 진행으로 인한 우수 유출량이 증대하여 치수안전도가 저하된 도시하천 유역의 하천개수를 중점적으로 시행하고 있으며, △유역면적이 약 30㎢ 이상 1천㎢ 미만의 하천 △하천의 주요부분의 홍수 대응력이 시간당 강우량 50mm 미만, 또는 치수안전도가 1/10년 미만 △유역 내 시가화 구역 및 시가화 조정구역이 50% 이상이거나, 향후 20% 이상 증가가 예상되는 지역 △유역 내 인구가 1955년 유역인구에 비해 2배 이상이거나, 유역 내 인구밀도가 1㎢당 1천 명 이상인 하천 등과 같은 기준으로 1979년부터 17개의 도시하천을 특정하천으로 선정하고, 종합적인 유역관리를 위한 유역협의회 구성 및 홍수예방을 위한 유역정비계획 수립, 침수실적 공포 및 하천정비 추진 등과 같은 조치를 취하고 있다.

2. 「특정도시하천침수법」 특징

일본은 2000년 토우카이(東海) 수해 등 침수피해가 빈발하고, 열섬현상 등에 의해 집중호우가 빈발함에 따라, 침수피해의 위험성이 증대되어 일부지역에서는 택지개발 등으로 설치되었던 조정지가 매립되는 문제가 발생했다.

                              일본 「특정도시하천침수대책법」의 체계

「특정도시하천침수법」은 총칙·유역 수해대책계획 및 실시·특정도시 하천유역에서의 규제·도시홍수 가정구역·잡칙·벌칙 등 총 6장으로 구성됐으며, 기존 관련법을 보완·연계하면서 특정도시 하천에 유효한 제도를 중심으로 법제화하고 있다.

주요내용을 보면 ①도시부를 흐르는 하천 ②현저한 침수피해가 발생하거나 또는 그러한 우려가 있음에도 하도 또는 홍수조절댐의 정비에 의한 침수피해 방지가 시가화의 진전에 의해 곤란한 곳 등을 특정도시하천으로 정의하고 있으며, 특정도시하천의 지정은 특정도시하천의 유역과 하수도의 배수구역을 합하고 있다.

구체적인 지정요건은, ①은 ‘유역 내 토지의 약 50% 이상이 시가화된 지역’으로, ②는 ‘평균 수해피해액수가 10언 엔이 넘어설 것으로 예상되는 지역’으로 보고 있으며, 국토교통대신, 도(都)·도(道)·부(府)·현(縣) 지사가 구간을 지정할 수 있다.

「특정도시하천침수법」 중 유역수해대책계획은 하천관리자, 하수도 관리자, 도·도·부·현 지사, 시정촌장이 공동으로 수립하며, 하천관리자는 유역수해대책계획에 근거하여 특정도시하천유역에 우수저류침투시설을 설칟관리한다. 이때 해당시설과 대지는 「하천법」에 규정하는 하천관리시설 및 하천구역으로 간주된다.

한편, 배수설비의 기술준수에 대한 특례로 공공하수도 관리자는 우수를 배제하는 것에 한하여 필요시 조례에 의해 각 호의 배수설비에 저류침투기능을 부가하는 기술상의 기준을 정할 수 있다.

특정도시하천 지정은 쑤루미가와(鶴見川, 카나가와·토쿄), 신가와(新川, 아이치), 간다가와(新田川, 토쿄), 네야가와(寢屋川, 오사카) 등 지자체로부터 신청을 받은 전국 30∼40개 하천을 대상으로 하고 있으며, 2006년 2월 현재 쑤루미가와(동경도 町田市에서 발원하여 동경공업지대를 따라서 동경만으로 합류하는 하천으로, 유로연장 43km, 유역면적 235㎢의 1급 하천), 신가와(나오야시 북부에 위치하고 있으며, 목증천과 목증천이 합쳐지는 유역으로 총면적인 259㎢에 이르며 22개의 법정하천으로 구성되고 있고, 총 연장은 약 185km) 등 2개 유역에 대해 지정·시행 중에 있다.

특정도시하천 지정에 따르는 비용은 협의회 운영비용과 하천정비 관련 비용으로 구분되고 협의회 운영비용은 지자체들 간에 분담하며, 그 분담내용은 협의회에서 결정한다. 신가와 유역종합치수대책협의회의 경우, 현이 70%를 부담하며 나머지 30%를 시정에서 분담하고 있으며, 이에 대한 구체적인 원칙은 없다.

▲ 기존 하천정비기본계획 과 하천정비계획을 세워 ‘수(水)마스터플랜’을 지속적 추진하는 것은 물론 도시홍수가정구역 및 도시침수가정구역을 지정, 체계적으로 관리하고 있다.

3. 해저드맵 공표 의무화

일본은 2000년 도카이(東海) 호우를 계기로 2001년 「수방법」을 개정하여 홍수예보 하천의 지정범위를 도(都)·도(道)·부(府)·현(縣)이 관리하는 하천으로 확대하였으며, 비구조물적 대책의 일환으로 침수실적도, 해저드맵 공표를 의무화했다.

「수방법」의 주요 개정 내용은 △홍수예보 하천에 있어서 하천관리자는 침수상정구역 및 상정침수깊이를 공표하고 △예정지역으로 지정된 시정촌은 지역방재계획에 반영하며, 홍수범람의 위험성에 대해 주민들에게 홍보해야 하고 △침수가 예상되는 구역, 피난지역, 피난경로 등을 알기 쉽게 표현한 홍수 해저드맵 작성을 의무화했다.

4. 쑤루미가와(鶴見川) 사례

■ 유역 현황  쑤루미가와는 동경도 마찌다시(町田市)에서 발원하여 동경공업지대를 따라서 동경만으로 합류하는 하천으로, 유로연장 42.5km, 유역면적 235㎢의 1급 하천으로 유역은 동경, 가나자와의 1도 1현과 2개의 정령지정 도시를 포함하여 4개시에 걸쳐있다.

유역의 약 85%가 택지 등 시가화 지역이고, 15%가 산림과 농지로 구성되어 있으며, 유역 내 인구는 약 184만 명(유역 내  인구밀도 7천829명/㎢)으로 전국 109개 수계 중 가장 인구수가 많다.

쑤루미가와 유역은 약 70%가 평지 및 구릉지로 구성되어 있으며, 도심에 가까울수록 개발이 쉬운 평지의 형태를 취하고 있어 1965년 이후 도시화가 급속히 진행되었다. 1958년 10%에 불과했던 시가화율이 2004년 85%에 이르렀으며, 약 140만 명의 인구가 증가하여 전형적인 도시하천이 되었다. 그 결과 강우 시 하천으로의 유출량 확대로 1985년 홍수도달시간이 약 10시간이었으나 현재 1∼2시간으로 단축되어 홍수발생 위험이 높아지고 있다.

■ 치수사업  쑤루미가와는 1979년 종합치수대책 특정하천으로 지정되어 유역종합치수대책협의회가 설립, 하천관리자와 자치체 등이 힘을 모아 치수조직을 구성했다. 1981년 ‘유역정비계획’을 책정하고 이에 의거하여 10개년 정도로 시간당 강우량 50mm 상당의 강우에 대한 치수상의 안전을 확보하는 목표를 수립, 하천개수사업을 적극적으로 추진했다.

1990년 여러 가지 여건변화를 반영하여 새로운‘신유역정비계획’을 책정하게되며, 신유역정비계획은 21세기를 향한 장기적인 정비목표로 21세기 초반 유역의 90∼95%가 시가화된다는 가정하에 하천대책 및 하수도 대책, 유역대책, 기타대책으로 나누어 수립했다.

이후 도시형 집중호우에 의한 침수피해가 빈번히  발생하자, 일본정부는 2003년 「특정도시하천침수피해대책법」을 제정하며, 쑤루미와가는 2005년 4월 전국 최초로 특정도시하천으로
지정되었다. 이에 따라 기존에 추진해 오던  ‘하천정비기본계획’과 ‘하천정비계획’, ‘수마스터플랜(2004년 8월 확정 발표)’은 지속적으로 추진하면서, 이에 더하여 신법에 의한 ‘유역수해대책계획’ 책정하게 되었다.

유역수해대책계획의 책정은 침수피해에 대한 기본계획을 책정한 후 하천·하수도·유역 등 종합적인 침수대책을 수립하였으며, 하천대책은 하수관리자에 의해 지정도시 하천의 정비 및 저류침투시설 정비를, 하수도대책은 하수도관리자에 의한 특정도시하수도 정비와 펌프시설 조작을, 유역대책은 지방공공단체 주관으로 우수 시 일시적으로 저류 및 지하로의 침투 등을 수립했다.

또한 현재 유역수해대책계획에 △특정도시하천유역에 있어 침수피해대책의 기본방침 △특정도시하천유역에서 도시홍수 및 도시침수 발생을 방어할 수 있는 목표가 되는 강우 △특정도시하천의 정비에 관한 사항(위치 및 규모) △하천관리자가 행하는 우수저류침투시설의 정비에 관한 사항 △하수도관리자가 행하는 특정도시하수도의 정비에 관한 사항 △그 외의 침수피해방지를 위한 우수의 일시적 저류 및 지하에의 침투에 관한 사항 △하수도관리자가 관리하는 특정도시하수도 펌프시설의 조작에 관한 사항 △침수피해가 발생할 경우 피해방지를 위한 조치에 관한 사항(소프트 대책) △기타 피해방지를 위해 필요한 조치에 관한 사항(계획관리)등의 9가지 내용을 포함시킬 계획 중에 있으며, 향 후 유역수해대책계획과 하천정비계획을 동시에 검토하여 계획안을 결정할 계획이다.

한편, 우수침투저해행위의 허가, 보전조정지에 대한 행위의 허가 등을 쑤루미가와 유역에 규제를 하고있어, 1천㎡ 이상의 우수침투저해행위에 대해서 자치체의 허가가 필요하며, 저류침투시설의 설치를 의무화(택지, 도로, 철도건설 등)하고 있다 또 100㎥이상의 방재조정지를 보전조정지로서 지정하며, 조정지의 기능을 저해하는 행위에 대해서는 신고가 필요하다.

■ 유역수협의회 역할  쑤루미가와 유역은 1980년 유역종합치수대책협의회가 설치되어 종합적인 치수대책을 추진해 왔으나, 「특정도시하천침수대책법」에 의해  특정도시하천으로 지정됨에 따라 쑤루미가와 유역수협의회로 명칭을 바꿨다. 국토교통성과 관련 지자체로 구성되어 있으며, 내부조직으로 종합치수간사회, 종합치수작업부회, 수환경간사회, 수환경작업부회 등을 두고 있다.

유역수협의회에서는 치수시설의 정비 및 유역의 보수·유수기능의 건전한 유지, 수환경계의 건전화를 위한 대책 등을 강구하며, 주요사업 추진에 있어 유역수간담회, 유역수위원회 등 기존 조직과 연계하여 시너지 효과를 내고 있다.

유역수간담회는 시민단체 및 행정기관의 연합으로 구성되어 있으며, 수마스타플랜의 액션플랜을 제안하고, 정보를 교류하는 역할을 수행하며, 유역수위원회는 각 분야의 전문가들로 구성되어 수마스타플랜을 추진하기 위한 개별적인 계획에 관한 내용, 사업추진관리 등을 조언한다.

유역수협의회는 유역의 현황과 향후 동향을 파악하여 △유역정비계획(하천이외의 유역에 대한 대책을 포함한 종합치수추진계획)의 책정 △하천정비계획(「하천법」에 기초하여 향후 20∼30년 간의 치수·이수·환경에 관한 구체적인 하천정비)의 책정 △유역수해대책계획(하천관리자·현지사·관계시정장·특정도시하수도관리자가 공동으로 「특정도시하천침수피해대책법」에 근거하여 책정, 향후 20∼30년 간의 하천정비 및 하수도 등의 대책)의 책정 △수해경감대책 추진에 관한 사항 협의 △쑤루미가와 유역의 수마스타플랜 책정 △유역  주민에 대한 이해와 협력을 구하는 행동 등의 역할을 수행한다.