김길복 소장
Special Issue 하수도요금 정상화 필요하다
“하수도시설 재구축비 확보 위한 원가구조 개선 필요”
원가대비 낮은 요금, 지자체 만성적자·투자미흡 등 경영 여건 급속한 악화 야기
현행 원가산정방식 원가 보상적 측면만 강조해 직전년도 비용 회수 수준에 그쳐
선진국, 향후 3∼5년간 투자계획 반영 원가산정 요금에 자원·환경비용 포함
한국수도경영연구소장
하수도요금 현실화율 39%에 불과
우리나라 현행법상 수도서비스에 대한 부과 및 징수와 관련된 사항 결정은 지방의회의 전속권한으로, 중앙정부는 하수도요금의 적정화 수준 등 일반적인 기준 및 목표만을 제시하는 것에 그쳐 하수도요금의 결정권한은 전적으로 지자체에 속해 있다. 이러한 까닭에 전국 162개 지자체는 수도사업자로서 각 지자체의 조례와 규칙에 의거하여 서로 다른 요금을 부과하고 있는 실정이다.
2014년 기준 하수도요금을 징수하고 있는 전국 156개 지자체의 하수도 평균요금과 처리원가는 1㎥당 각각 386.2원, 987.2원 수준으로 하수도 통계상 요금 현실화율은 39.1%에 불과하다.
이에 요금 현실화율과 총괄원가를 고려, 지자체를 4개 그룹으로 구분하고 지자체별로 요금적정화 목표를 부여함으로써 연도별 차등을 두어 인상토록 했다. 한편, 지역 간 하수도요금 및 총괄원가의 극심한 편차는 △하수관거 보급률 △지자체 재정능력 △하수처리인구 규모 △하수처리시설 지형적 분포상황 및 규모, 개수 등의 차이로 인해 발생한다.
현재 국내 수도요금 부과방식으로 가장 많이 적용되고 있는 누진요금제는 수돗물 소비량이 증가할수록 단위당 수도요금이 상승하는 구조를 취하고 있어 요금의 역진성을 완화하고 누진성에 따른 절수효과를 기대할 수 있다. 그러나 한편으로는 대구시와 안양시를 필두로 점차 가정용 누진제를 폐지하자는 쪽에 힘이 실리고 있는 추세이다.
현행 지방 하수도요금은 공정보수주의 원칙에 입각해 총괄원가를 기준으로 요금수익과 일치하도록 산정되는데, 원가산정이 지나치게 원가 보상적인 측면만을 강조하고 있는 탓에 문제가 제기된다.
수도요금을 원가 개념으로만 보는 것은 수도사업이 갖는 기후변화 등에 대비한 미래투자재원확보 측면을 소홀히 여기는 것으로, 우리나라 수도사업은 직전 년도에 발생한 비용회수 수준으로 현 상태를 운영하는 데에만 급급한 실정이다.
또한 비전문적 담당 공무원이 회계처리를 하는 등 상수도 생산 및 하수처리와 관련한 비용은 다양한 단계에서 발생하고 있으나 이러한 물흐름 과정에서 발생하는 비용을 제대로 반영하지 못하고 있다. 따라서 회계투명성과 아울러 실제원가보다 매우 저렴한 요금을 부과할 수밖에 없는 현 상황의 시정이 요구되는 시점이다.
관련법 따라 원가정보 강제 공개 필요
「하수도법」 제65조제4항에 따라 공공하수도관리청은 △공공하수도 처리(총괄원가) △부과단가 △재원부족액 △충당계획 △전년도 집행실적 등의 항목을 포함한 하수도 원가정보를 공개해야 한다. 공개범위는 과거 4년간의 자료와 차후 연도 예산액으로 현실화율 등 변화추이를 알 수 있도록 해야 한다.
공공하수도관리청은 이 정보를 해당 기관의 홈페이지에 올려 공개해야 하며, 공개 방식은 매년 1회 정기적으로 하수도 원가정보를 공개하는 정기 공개와 하수도 사용료가 정해지면 1개월 이내에 공개하는 수시 공개로 나뉜다.
그러나 지방공기업 지침에 따라 지자체가 원가를 홈페이지에 공개하라는 이 제도는 환경부에 의해 법적 의무화되었음에도 불구하고 현재 유명무실한 법에 그쳐 정착이 시급한 상황이다. 법을 이행하지 않을 시 페널티(penalty)를 부여하는 등 강력한 제재를 두어 환경부 정책에 따라 원가정보를 강제 공개토록 요구할 필요가 있다.
원가에 미래 투자비용까지 반영해야
하수도요금 산정에 있어 중요한 것은 요금결정 기준을 원가확보로 볼 것인지, 미래 투자비용으로 볼 것인지에 관한 측면적 논의가 이뤄져야 한다는 것이다. 현재는 원가보상 측면만을 강조하는 요금체계로 인해 하수도사업이 갖는 미래 투자재원 확보기능이 약화되어 있는 상황이다.
따라서 자기자본보수 산정 시 요금기저에서 각종 부담금과 재평가적립금을 차감하던 것 대신 자기자본보수가 갖는 본래의 기능인 미래 투자재원 확보기능을 되살릴 필요성이 대두된다.
또한 원가보상측면보다는 향후 3∼5년간의 미래 투자계획을 반영하여 원가를 산정하는 등 받아야 하는 수익(Re-venue Required) 개념으로 접근한 일부 유럽국가 및 일본의 사례를 본보기로 삼을 필요가 있다.
EU의 경우 2010년까지 회원국들이 비용회수원칙을 도입하도록 의무화했다. ‘사전주의원칙’에 따라 미래 기후변화 등에 적극 대응할 수 있도록 요금에 자원 및 환경에 대한 비용을 포함시켰으며, 비용회수의 사회·환경·경제적 효과까지 고려하여 효과적인 공급방식을 선택했다.
이를 참고하여 우리나라도 깨끗한 수자원을 보호하기 위한 제반 사회적 비용과 기타 환경적 비용을 계량화하여 하수도요금과 원가에 반영해야 하며, 일반회계로 집행되고 있는 각종 하수관거 유지보수비 등을 하수도 원가에 반영할 필요성이 제기된다.
인센티브 공정보수율 제도 도입 필요
값싼 하수도요금은 물의 과소비를 유발하여 물부족 문제를 초래할 수 있으며, 이에 요금현실화는 궁극적으로 효율적인 물수요관리 정책의 하나로 적용될 수 있다. 또한 적정요금을 부담하게 됨으로써 향후 투자재원을 확보할 수 있다.
현재는 저렴한 하수도요금으로 인해 기존 차입금의 상환과 운영유지비 확보도 어려워 신규 투자비 대부분을 외부차입에 의존할 수밖에 없는 상황이다. 특히 재원부족액을 모두 차입금으로 조달할 경우 미래의 수요자에게 모든 부담이 전가되어 세대 간 비용부담 면에서 형평성에 어긋나게 되므로 개선이 필요하다.
한편, 경영성과에 대한 보수인 공정 보수액이 전국 4.76%로 동일하게 적용되는 점도 조정이 요구된다. 미국의 사례처럼 재무성 증권의 기본이자율에 경영 성과, 재정 여건, 시설 규모, 서비스 수준 등 10여 개의 변수에 따라 자동 조정되는 인센티브 공정 보수율 제도가 도입되어야 한다.
강우량 따라 계절별 요금 차등 부과
아울러 현재는 빗물이 공공하수도로 유입되어 처리될 때 처리비가 상승되어 하수처리원가에 포함되고 있는 실정으로, 우수처리비용을 수용가에게 부담시켜서는 안 된다. 한편, 하수의 특성상 배출구가 여러 곳이며 고형물 등을 포함하고 있는 탓에 계측기를 사용한 측정은 현실적으로 적합하지 않다.
또 상수 사용량으로 하수 발생량을 추산하여 하수도요금을 부과하는 것은 큰 수량 차이로 인한 민원을 유발할 수 있으므로 표준조례에 제시된 업종만을 조정하여 요금을 부과하는 것이 바람직하다.
계절별 차등요금제는 연간 수요 변화에 따른 비용구조를 반영하여 수요가 집중되는 시기와 그렇지 않은 시기에 가격을 차별 적용하는 요금제로, 상수사용의 평준화를 유도하는 목적을 가진다.
현재 우리나라에서는 거의 적용되지 못하고 있는 반면, LA를 비롯한 여러 도시에서는 수요에 따라 차등적으로 요금을 부과하고 있으므로 이러한 사례를 참고할 필요가 있다.
미국, 구경·용도 따라 사용요금 책정
미국의 물산업 규모는 총 834억 달러에 달하는 매우 큰 시장으로 이 중 운영관리 분야에 536억 달러, 시설투자 분야에 298억 달러가 소요된다. 2013년 기준 평균 상수도요금은 1.48달러/㎥, 하수도는 1.87달러/㎥를 각각 부과했다.
수도요금은 총괄원가 회수 방식으로 시설별·지역별·계절별 차등요금제를 실시하고 있으며 이에 더해 구경별 기본요금에 용도별 사용요금을 더한 이부요금제를 사용하고 있다. 사용요금은 △정액요금 △사용량에 따른 누진요금 △계절에 따른 차등적 부과 △갈수기에 높은 요금 부과 등을 내용으로 한다.
한편, 대부분의 도시는 재정적 자립원칙에 의거, 수도요금을 통해 모든 비용을 충당하고 있으나 장기사업 추진을 위한 재원은 자치단체 기채 발행 및 연방·주정부의 지원으로 해결하고 있다. 수자원 관련 정책은 주 단위별 독립된 권한으로 지역 간 요금정책은 상이하다.
일본, 수도사업 수평·수직적 통합 유도
일본의 물 관련 정부조직은 총 5개로, 후생노동성에선 수도사업과 용수공급사업, 환경성에선 물환경 규제, 국토교통성에선 통합 물관리와 하수도사업, 경제산업성에선 공업용수도사업, 농림수산성에선 농업용수사업을 각각 담당하고 있다. 공급형태는 크게 수도사업, 용수공급사업, 공업용수도사업으로 구분된다.
한편, 정부는 시(市)·정(町)·촌(村) 합병과 수도사업 통합 작업을 추진 중인 동시에 이와 별개로 수도사업의 수평적·수직적 통합을 유도하고 있다. 1977년에 수도용수공급사업자 등의 수도사업 참여를 허용하는 「수도법」 개정으로 광역적 수도정비계획의 근거를 마련했고, 2001년 수도사업 통합절차를 간소화한 데 이어 3년 뒤인 2004년에는 경영일체화, 관리일체화, 시설공동화 등 수도비전을 제정함으로써 새로운 수도 광역화 개념을 도입하기에 이르렀다.
2013년 전국 평균 상수도요금은 1천932원/㎥, 하수도요금은 1천541원/㎥로 요금 현실화율은 1999년 이후 꾸준히 상승하여 99%이상을 유지하고 있다. 아울러 용수공급사업의 경우 105% 이상 요금 현실화가 의무화되었으며 2013년 기준 전국 평균 945.7원/㎥로 현실화율은 111%에 달한다.
중국, 사회주의 특수성 따른 낮은 요금
2010년 기준 중국의 물시장 규모는 세계 3위 수준으로, 정부주도의 대규모 투자로 곧 세계 최대시장으로 부상할 것으로 전망된다. 중국은 급속한 산업화로 인하여 오염물질 배출량이 급증했고 하천의 60%가 중금속 및 농약으로 오염되는 등 수질문제가 심각한 사회적 문제로 대두되고 있다. 특히 전국 662개 도시 중 167개 도시에 하수처리시설이 전무한 상황으로, 시설 부문에 221억9천만 달러를 투자하고 있다.
1990년대만 해도 베올리아(Veolia), 수에즈(Suez), 템즈워터(Thames Water) 등 다국적 기업이 중국의 물시장 발전을 주도했으나 2000년도에 들어서며 국내기업 위주의 물시장 성장을 촉진하기 위해 외국기업에 주던 특혜를 축소하고 정부역할을 강화했다.
한편, 수법 개정으로 1㎥당 요금은 0.16∼1.12위안을 부과하고 있으며 2013년 기준 평균 상수도요금은 399.8원/㎥, 하수도요금은 151.3원/㎥가 책정됐다. 베이징, 충칭, 텐진 등 중국 북부의 물부족 지역은 높은 수도요금을 책정해 징수하고 있으나 주요 도시를 제외하고는 수도요금 수준이 원가에 비해 현저히 낮은 수준이다. 이는 사회주의 경제체제의 특수성 및 공공재에 대한 경제적 인식 부족 등으로 인해 인상이 억제된 것으로 분석된다.
[『워터저널』 2016년 10월호에 게재]