찬성, 수도사업 효율성·서비스 질 개선 위해 개편 ‘시급’
반대, 사회 공공성 파괴·지자체 상수도 종사자 생존권 위협
■ 토 론 자 ■
·강춘구 소장(아산시 상수도사업소)
·김병창 본부장(한국자치경영평가연구원 경영평가본부)
·김연화 원장(한국소비생활연구원)
·김영목 회장(서울시 상수도사업본부 직장협의회)
·김정렬 교수(대구대학교 도시행정과)
·오성규 처장(환경정의 사무처)
·정영화 부장(대구시 상수도사업본부 급수부)
·정진양 사무관(건설교통부 수자원정책팀)
·최용철 과장(환경부 수도정책과) <가나다순>
■ 김정렬 교수 국내의 기존 수도산업에 문제가 있다라는 것에 대해서는 누구든지 공감할 것이다. 전문성 문제 및 수익성·일관성 문제 등의 심각한 문제들이 있기 때문에 어떤 형태로든 개선되어야할 것이며, 어떻게 개선할 것이냐를 둘러싸고 여러 논쟁이 앞으로 많이 제시될 것이라 생각한다. 이런 측면에서 이번에 제시된 연구 결과가 우리가 채택할 수 있는 다양한 선택의 대안들을 제시하고 있다는 측면에서 중립적인 관점에서 폭 넓게 보아야 한다. 
사실 로드맵이라는 것은, 현 정부에서도 혁신하면서 로드맵을 많이 제시합니다만, 로드맵, 혁신 사실 참 어려운 것이다. 현실적인 장벽이나 다양한 접근방식 등 힘든 부분이 많다. 이론적으로 로드맵은 이상적이고 합리적인 것이 내재되어 있는 것과 개혁을 전혀 하지 않는(손을 되면 일이 커지기 때문에 건드리지 않는다) 방치하는 것, 그리고 이 두 가지를 절충한 개념인 정책결정자의 제한적인 합리성에 기초해서 점진적인 해결을 해나가는 것이 필요하다는 것 등이 있다.
이번 수도사업 구조개편 로드맵’ 연구보고서가 학술적이고 이론적이라고 했을 때 정부의 정책결정자가 택하는 대안은 보고서와 상당히 다를 것이다. 지나치게 너무 앞서나가게 되면 선진 각국의 경험을 통해서 알 수 있듯이 우리도 실패할 수 있다.
민영화와 관련해서 행정학 분야에서는 ‘신공공 관리’라 해서 어떻게 하면 기업식 관리기법을 공공부분에 도입할 것이냐에 대한 연구를 많이 한다. 이 연구에 첨단을 걷는 나라가 미국·영국 및 영연방국가들로 1980년대 이후에 선구적인 역할을 했으며, 이후에 전 세계의 국가에서 공공부분에 있어서 신공공 관리 추세에 발 맞추어 택하고 있다.
그러나 대륙형 국가에 포함된 국가들(프랑스는 일부 제외)이 개혁에 실패했다는 평가를 받고 있다. 우리도 계열로 보면 대륙 국가적인 성격을 띠고 있는데 이들 국가에서 시장 논리가 실패한 이유는 복잡한 법률체계 및 조직구조 때문으로 해석된다.
환경부에서 구조개편을 한다고 해서 될 문제가 아니다. 중앙 정부에서의 복잡한 이해관계, 법률체계 등이 있기 때문에 아무리 로드맵을 제시한다고 해도 가시적으로 단시일 내에 된다는 것은 어려운 일이 것이다. 또 우리나라는 공공성 의식이 강하다. 이런 여러 가지 제약 여건들을 놓고 봤을 때 로드맵에 제시된 다분히 이상적인 개편들이 하루아침에 되기는 어려울 것이다.
한가지 대안을 제시한다면, 국내의 수도 개혁은 점진적인 구조개혁을 채택해야 한다고 강조하고 싶고, 프랑스식 모델에서 제기된 것처럼 중앙 정부는 간접적으로 정책의 촉진의 수단을 쓸 수 있지만 강제해서는 안 된다는 것, 지방자치단체가 중앙정부의 다양한 메뉴들을 보고 선택할 수 있는 방향으로 나가야 할 것이다.
점진적인 구조개편 채택해야
즉, 환경부가 유도하는 촉진적 정책수단을 기초해서 민간 위탁을 부분적으로 할 수 있는 것이고, 또 행자부가 유도한 대로 지방공사, 자치단체 연합 등 다양한 운영방식을 전제한 상태에서 경쟁을 시키고 그 과정에서 가장 안정적인 방식을 택해야 된다는 것이다.
상당히 안정적인 영·미 국가를 벤치마킹을 하다 실패한 외국의 사례가 많이 있다. 그중 한국과 아주 유사한 행정시스템을 가진 스웨덴을 예를 들면, 1980년대만 해도 공공성에 기초해서 민영화 같은 개혁에 신경도 안 쓰다가 1990년대 초 IMF와 같은 경제위기를 겪으면서 1990년대 중반부터 개혁을 상당히 했다. 그러나 요즈음 스웨덴은 과거에 선택했던 상당히 급진적이고 혁신적이었던 민영화 대안들이 지지부진하고 철폐되는 상태에 있고 책임운영기관에서 시행을 하다보니 앞뒤 손발이 안 맞고 조정이 안 되는 문제가 발생했다.
공공조직이라는 것은 하루아침에 바뀌는 것이 아니고 대체적으로 진화경로가 있다고 한다. 우리 상수도가 어떻게 진화해 왔는가를 같이 생각해 볼 필요가 있다. 비특별회계 방식에서 특별회계 방식으로 왔고, 특별회계방식에서 공조체계 방식을 일부 특·광역시에서 도입을 했다. 그런 것들을 토대로 해서 대규모 특·광역시의 수준에서는 적어도 지방공사에 도전할 만한 가치가 있지 않겠느냐 생각한다. 그것이 오히려 새로운 위기를 미리 막는 대안이 될 수 있다고 생각을 하고, 또 영세단체의 경우는 지방공사가 어렵기 때문에 민영화에 연장선상에서 하는 민간 위탁을, 어떻게 보면 지금 잘하고 있다고 볼 수 있다. 잘 하고 있는데 그것을 좀더 촉진되기 위해서 병행 추진되고 있는 지방공사와 민간위탁 같은 것들을 빠르게 할 수 있는 지혜를 모으는 것이 합리적이라고 생각한다.
정진양 사무관, 수도사업자, 지역별로 묶여 수급불균형 심화
■ 정진양 사무관 건교부에서도 수도사업 구조를 개편하려고 한다. 국내 수도의 대부분이 건설된 것은 1960년대에서 1990년대까지이다. 이 당시만 해도 지자체나 건교부 등은 주민들에게 물을 공급하는 것이 최대의 복지라고 생각했다. 그러나 국민소득의 향상과 사회가 발달하면서 물 공급에 질을 추구하게 할 때가 되었지만 아직까지 변화 없이 양적 팽창만 해왔다. 
이로 인해 지방과 광역상수도간의 수급불균형이 발생하게 되었는데, 먼저 계절적 수급불균형의 경우 가뭄 시에 지방상수도의 경우는 물이 잘 안나오지만 수도권이나 광역상수도에서는 안정적으로 물이 공급되고 있다. 또한 홍수 시에 충북 단양이나 강원도 평창은 실질적으로 물은 많은데 쓸 수 있는 물이 없다.
수급불균형 해소 위해 ‘광역화’
지역적인 편차 또한 심하다. 한강의 수도권 인구 2천만 명은 물에 대해서는 걱정이 없다. 그러나 낙동강의 경우는 갈수기나 가뭄 시 상당한 수질오염사건을 많이 겪고 있다. 이 같은 수급불균형은 지역 단위별로 수도사업자가 묶여 있기 때문이다. 시장·군수가 수도사업자로 되어 있는 곳이 전국에 164개나 된다. 그러나 영세한 지방 소지역 단위로는 물에 대한 질적 향상을 이끌 수 없기 때문에 수도사업을 광역화하는 등 여러 가지 방법으로 수도사업을 개편하겠다는 것이 건교부의 입장이다.
김병창 본부장, 구조개편 하지 않으면 국가 경쟁력 ‘상실’
■ 김병창 본부장 수도사업이 구조개편 되지 않으면 국가 경쟁력에 많은 문제가 될 것이다. 또한 구조개편에 있어 중요한 변수가 되어야할 것이 요금부분이다. 소비자를 위해서는 저렴한 가격의 물을 질 높게 제공해야 하며, 이에 따라 효율이 있는 대안이 무엇인지 검토와 수돗물 질에 대한 많은 관리와 연구가 필요하다. 
현재 광역상수도 시설의 가동률이 52.7%에 불과하다. 이는 과도한 물 수요 추정, 시·군의 용량요구 및 자치시설 설치 등이 원인으로 큰 전동차가 브레이크 없이 달리는 것 같아 한숨이 나온다. 반대로 지방자치단체의 상수도사업은 너무나 열악하고, 중복투자 발생 등의 문제가 있다. 따라서 수도사업이 국가공사화 되지 말아야 한다.
공사화 중에서도 국가공사화를 한다면 예산의 반영 등 여러 가지 문제가 발생할 것이다. 예를 들어 못사는 집에서는 돈을 아끼며 알뜰하게 잘산다. 그러나 잘사는 집은 돈을 아무렇게나 펑펑 쓴다. 국가재산은 돈이 많지만 지방재산은 돈이 없다. 그렇다면 지방공사화를 시행한다면 지방공사는 운영에 있어 10만 원도 철저하게 검토를 할 것이다.
또한 상하수도청 형태에 대해 말하자면 지방화시대에 전혀 맞지 않는 대안이다. 지방화라고 하는 것은 특성화를 유도하고 지방자치단체 스스로 할 수 있게끔 존중해야 하는 것이다. 이 대안은 상수도사업을 효율화하기 위해 구조조정을 하자고 해놓고 오히려 비효율적으로 흘러가는 것처럼 느껴진다.
전문규제기구에 대해서도 확실한 개념 정립이 필요하다. 첫째, 전문규제기구에서 시행한다는 서비스 평가는 ISO 규정을 이야기하는 것인지, 경영평가를 의미하는 것인지, 개념이 불분명하며 혹시 경영평가를 의미한다면 규제를 하는 전문기관에서 객관적인 평가를 할 수 있을지 의문이 간다.
저렴한 가격 공급 연구 필요
둘째, 경제적 효율성 및 서비스 측정을 위한 새로운 평가제도에 대해서 ‘수도사업 구조개편 로드맵’ 연구보고서의 내용 설명은 기존의 경영평가와 무엇이 다른지 모르겠다. 새롭게 도입되는 제도에 대해 보다 명확한 설명이 필요하다. 다시 한번 강조하지만 규제와 효율을 병행하여 평가 할 수 없다. 이는 고양이에게 생선을 맡기는 것과 같다.
셋째, 중앙정부와 전문규제기관의 역할과 기능을 보면 중앙정부는 지방자치단체의 요금, 계약, 규제제도를 지원해주고, 전문규제기관은 “수도요금, 수질관리, 서비스 수준관리 및 모니터링을 한다”고 되어 있다. 그러나 상하수도가 특별회계로 전환되면서 많은 어려움을 가지고 있다. 전반적으로 로드맵에 대해서는 찬성하지만 이 대안에 대해서는 무엇을 어떻게 선택해야 하는 부분이 수정 보완되어야 한다.
최용철 과장, 수도사업자가 자율적·점진적 추진토록 유도
■ 최용철 과장 환경부에서 추진 중인 수도사업 구조개편은 다양한 방법을 제시하고 점진적·자율적으로 시행하게 하는 것이다. 시행을 안 하고자 하는 지자체는 시행을 안 해도 된다. 다만 생산자와 규제자를 분명히 구분을 짖고 생산자는 주어진 여건 내에서 소득을 창출하기 위한 기술개발, 경영 효율화, 시설 투자 등을 하도록 유도하고, 규제자는 소비자와 자치단체가 참여하는 규제(물론 현재 자치단체 내에는 수질평가위원회가 있지만 아무런 권한이 없는 상태의 관리·감독·감시를 하는 형태일 뿐)하고, 법적으로 보장을 받는 규제의 권한을 갖고 생산자를 관리, 감독하는 시스템을 만드는 것이다. 
현재 국내 수돗물 생산량의 반은 세고 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고 통계는 유수율이 85%가 넘는 것으로 국민들에게 발표하고 있다. 이건 안될 말이다. 그렇다고 예산을 투자할 만한 여력이 있는 것도 아니다. 수도사업의 주체는 수도사업자로, 소비자들로부터 수도요금을 받고 있다. “수도요금을 받으면서 받은 수도요금으로 왜 누수율을 해결하지 못하느냐? 이런 사업이 어디에 있는가?”라는 것이 기획예산처의 논리이고 전반적인 의견이다.
그렇다면 수도요금을 인상해야 한다. 하지만, 국민들이 수돗물을 외면하는 현재의 구조에서 과연 인상이 쉽지 않다. 그렇다고 손을 놓고 있을 수 없다. 이렇게도 저렇게도 안 되는 상황에서 국제 표준화기구(ISO)에서는 2007년 7월을 목표로 상하수도 서비스 평가에 대해 표준을 만들려는 움직임을 보이고 있다. 상하수도 서비스 표준화는 쌀 시장 개방과 같이 물 시장 개방을 요구하는 것이다. 물론 “내년에 당장 물 시장을 열라”는 것은 아니지만 표준을 만든다는 자체가 개방을 요구하는 의미를 내포하고 있다.
현재의 공무원조직의 구조체계로 경쟁력을 갖춘 해외 거대 물 기업들과 과연 경쟁이 되겠는가? 물론 수도사업에 종사하는 공무원들은 유능하다. 하지만 구조체계 자체가 안 맞는다. 그래서 경쟁을 할 수 있는 전문성이 확보되는 구조개편을 하자는 것이다. 그렇다고 하나의 대안을 제시하고 획일적으로 바꾸라는 것이 아니고 다양한 선택이 가능한 여러 가지 대안 중에서 자치단체가 평가를 하고 가장 안전한 대안을 선택하라는 것이다.
선택한 대안에 대해서 국가는 선택한 대안을 시행할 수 있도록 법·제도 등을 제·개정 및 잘하는 지자체에게는 예산을 더 지원해주고, 정부정책에 호응을 하지 않는 지자체는 예산을 삭감하는 등의 강제성은 아니지만 반강제적인 규제를 할 계획이다. 또한 시민단체나 전문가들은 ISO에서 말하는 서비스 기준에 맞는 평가를 제정하고 평가 원칙에 맞는 객관적인 평가를 한 후 일년에 한 번 혹은 분기별로 현재 164개의 수도사업자에 대해 1등에서 164등까지의 평가를 공개한다는 것이다.
수도사업, 경영 효율화 시급
구조개편에 있어 가장 민감한 부분이 현재 수도사업 종사자들의 고용승계 문제이다. 하지만 수도사업 구조개편의 순수한 목적은 국민을 위해서, 수도를 위해서 시행한다고 하는 부분이고 그렇다고 수도 종사자들을 하루아침에 거리에 나앉게 한다는 것이 아니다. 최대한 정년을 보장할 수 있도록 지침을 보완한다든지, 전환배치 및 새로운 업무 개발 시 우선 배치하는 등의 방법을 마련할 방침이다.
물론 수도사업 구조개편이 하루아침에 시행한다면 문제가 되겠지만, 서서히 점진적으로 하다보면 큰 문제는 없을 것이다. 아울러 자연 감소하는 부분에 대해서는 신규 인력을 투입하지 않는 방법 등으로 상하수도에 근무하는 공무원 수를 줄여 나갈 것이다.
수도사업 구조개편은 환경부 혼자의 힘으로 할 수 있는 것이 아니다. 행정자치부·건설교통부 등 관련부처와 지자체 담당 공무원들의 많은 관심과 동참을 부탁드린다.