Issue & Forum  도시 물순환, 저영향개발(LID) 도입 필요

“국내 저영향개발사업 촉진 위한 법·제도 미비”

품질인증·시설 표준화·사업평가 통괄 인증제도 부족…지자체 혼란 가중
「녹색인프라법」 제정하고 인센티브제도 마련해 민간부문까지 확장 필요

현재 우리나라가 직면해 있는 도시 물관리 문제로 기후변화, 도시침수, 물부족, 환경 악화 등이 꼽힌다. 최근 심화되는 기후변화로 인해 강우유출의 패턴이 변화함에 따라 강수량 및 강우량은 20％가량 증가한 반면 강우일수는 14％정도 감소한 것으로 드러났다. 또한 최근 100년간 기온은 1.7℃ 상승했고 이 추세는 지속적으로 이어져 향후 100년 후에는 지금보다 4℃정도 오를 것으로 추정된다.

2010년 국토해양부 통계에 따르면 우리나라 도시화율은 90.9％에 달하는 수준이며, 이에 물순환 왜곡 및 하천 건천화 문제가 심각하다. 도시기온 역시 열순환 왜곡으로 인하여 0.5∼3℃ 가량 상승했고, △홍수 및 가뭄의 빈발 △생태계 파괴 △지하수위 하락 △물관리 및 냉난방 에너지 사용량 상승 △열섬현상 및 열대야 가중 등의 문제가 잇따라 발생하고 있다.

이러한 도시의 당면과제를 해결하기 위해서는 대체수자원을 확보하고 도시의 수환경을 개선해야 하며, 저영향개발(LID, Low Impact Development) 기법의 확산을 통한 도시 내 효율적 물순환 정책이 필요하다. 도시 물순환 문제는 도시, 수자원, 환경, 인프라, 방재를 모두 융합한 정책을 통해 해결할 수 있다.

저영향개발은 국가 및 지자체가 도시계획 및 정책 수립 시 도시의 지속가능 발전목표(SDG, Sustainable Develop-ment Goal)를 구현할 수 있는 기법으로써, 도시정책적 측면에서 녹색도시 구현의 핵심 도구이다. 녹색도시는 △친환경적 도시 물순환 △유역의 녹색도시화 △건축물의 저탄소화 △도시 신재생에너지 시설 구축 등을 표방한다.

또한 저영향개발은 신도시를 개발하거나 기존 도시를 재생할 때 도시의 물순환을 복원하고, 기존의 빗물펌프장, 하수처리장 등 집중형 물관리 개념에서 벗어나 도시 유역 및 발생원에 물순환 시설을 설치함으로써 도시 홍수 저감, 비점오염원 저감, 탄소 저감 등을 도모하는 도시관리 기법을 말한다.

이는 비구조적 기법과 구조적 기법으로 나뉘는데, 여기에 속하는 시설을 총칭하여 그린인프라(GI)라고 한다. 비구조적 기법은 단지 설계, 토양 개량, 도시물길 개선, 불수수역 감소 등의 토지이용 계획 단계에서 도시 물순환을 고려하는 것을 말하며, 구조적 기법은 옥상녹화, 빗물정원, 투수성 포장, 식생도랑 등 도시 인프라에 물순환 기능을 부여하는 시설을 활용하는 것을 의미한다.

그린인프라와 저영향개발은 △도시 계획 단계에서 물관리를 도입하는 비구조적 접근 △우수유출이 발생하는 발생원에서 침수 및 오염을 관리하는 발생원 관리 △도시 내 인프라를 활용한 물관리시설의 분산형 관리 △수문학적 관점에서 물순환 회복 △기존 회색시설의 다기능화로 그린인프라 구축 및 활용 등 5대 기본 원칙을 토대로 한다.

기존의 도시 물관리는 집중식 관리방식으로, 물문제를 배수구역 말단에서 처리하는 시설 위주의 방식이며 관로에 의한 신속 배제 방식으로 시행되고 있다. 저류는 유역 말단의 유수지에서 관리되고 홍수가 발생하면 빗물펌프장에 의존하여 첨두유출량 위주로 관리된다. 또 수질의 경우 합류식 관거지역은 하수처리장에서, 분류식 관거지역은 우수토실에서 구분되어 관리된다.

반면, 저영향개발형 도시 물순환 관리는 분산식이며 배제에 있어 관로와 연결된 불투수면을 최소화하는 방식이 사용된다. 빗물의 저류 및 침투는 강우가 발생한 지역에서 이루어지고, 수질은 관리 용량을 제어하는 형태로 실시된다. 홍수가 발생할 때는 현장 개발 전 수준을 고려해 총 유출량을 관리하며, 기존 하수재이용방식과 다르게 빗물이나 중수, 유출지하수를 이용한 물이용 방식을 채택한다.

하천 생태계 교란 가능성이 내포되어 있는 기존의 도시 물관리 방식과 달리 저영향개발형 물관리는 친수 및 친환경 기능까지 고려해 생태계 교란 위험을 줄이며, 빗물의 침투·증발을 유도함으로써 물·열순환의 건전화를 가능케 한다.

저영향개발 요소기술의 핵심은 친환경적으로 느리게(slow) 분산(spread)하여 침투(soak)하는 것으로, △유량 제어(Flow control) △저류(Detention) △정체(Retention) △여과(Filtration) △침투(Infiltration) △처리(Treatment)의 6단계를 거친다.

비가 내리면 우수유출수의 흐름 속도를 조절하여 일시적으로 저류해두는 단계를 통해 부유물질의 침전을 유도한다. 퇴적물이 제거되면 수직 이동을 통해 토양에 흡수돼 지하수를 함양하는 침투 과정을 거치고, 오염물이 완벽히 제거된 유출수는 식물환경을 복원하는 등 환경에 긍정적 영향을 끼치게 된다.

저영향개발의 요소기술로는 △계획기술 △수리기술 △저류기술 △여과기술 △침투기술 △처리기술 등이 있다. 대표적으로 빗물연못, 옥상녹화, 침투도랑, 빗물정원, 인공습지, 식생수로와 같은 기술이 많이 사용되고 있다. 도시를 계획하는 초기단계부터 물순환방식을 적용할 수 있으며, 토지이용별 적용계획과 설계가 필수적이다.

그린인프라 및 저영향개발을 적용할 시 수자원·환경적·사회적·경제적 등 네 가지 측면에서 편익을 얻을 수 있다. 우선 수자원에 있어 불투수층 면적의 비율이 높은 도시 지역의 경우 홍수를 예방해주며 식생 기반의 저영향개발 기술을 통해 도시 강우유출량 저감이 가능하다. 미국 시애틀의 경우 식생습지를 활용하여 85∼99％정도 유출량을 저감한 사례가 있다.

또 저류된 우수를 중수로 대체 활용함으로써 가용 수자원의 확보가 가능하고 투수층을 통한 우수 침투로 인해 지하수위를 안정적으로 유지할 수 있게 된다. 미국 LA는 저영향개발을 통해 연 100만 명이 이용할 수 있는 도시 수자원을 확보할 계획이라고 밝혔다.

현재 하수처리장의 용량 초과로 인해 강우 시 월류수(CSO) 발생량이 증가하는 사태가 벌어지는 문제가 발생하고 있으나 저영향개발 기술을 이용하면 유출 지연 효과로 인해 비점오염을 저감할 수 있다. 또한 비점오염물질이 감소됨으로써 도시하천 및 해양오염을 조절할 수 있게 되며, 미국 미니애폴리스는 총인 유출량에 있어 70∼80％ 가량의 저감 효과를 거둔 것으로 밝혀졌다.

자연상태 유지 통해 청소비용 절감

전 지구적으로 평균 기온이 상승하고 도시의 열섬현상이 심화되는 가운데 생태 기반의 저영향개발 시설을 확충함으로써 열섬현상을 완화할 수 있을 것으로 기대되며, 생태공원 형태의 시설 조성을 통해 도시 내 녹지공간이 확충됨에 따라 자연서식처를 확보하고 경관 효과까지 획득하는 사회적 편익을 얻을 수 있다.

또한 새로운 ‘그린칼라(greencollar)’ 개념의 일자리를 창출하고 친환경적 건축·경관 산업의 육성을 통한 인력 양상으로 경제적 편익도 얻을 것으로 기대된다. 실제로 미국 포틀랜드에서는 연간 1천300만 달러 이상의 세수가 증가한 것으로 확인됐다.

건설 및 건축비용도 절감 가능하다. 콘트리트 자재나 배관 자재의 대체를 통해 건설비용이 절감되며 자연 상태를 유지토록 함으로써 도시 청소유지 비용도 절감된다. 한 예로 미국 시애틀에서는 25％가량의 도로유지 비용을 절감한 사례가 있다.

미국, 도시 홍수로 인한 물관리에 주력

한편, 그린인프라 및 저영향개발은 기후변화에 따른 대응책 및 물순환 관리의 핵심으로서 전 세계적으로 주목받고 있으며 각 나라마다 활용 방안에 있어 다소 차이를 보인다. 독일은 분산식 우수관리를 앞세워 우수 유출수를 관리 및 이용하고 있으며 미국은 비점오염원인 빗물을 저장하는 등 도시 홍수로 인한 물관리에 중점을 두었다.

영국은 수질과 수량의 통합 디자인을 도모하고 설계·유지·교육 등 현장 관리에 집중했으며 호주는 기후변화에 따른 우수관리에 주목하여 우수 유출수를 관리하고 있다. 또한 수환경의 균형, 유량 조절 등을 주요 특징으로 하는 일본은 그린인프라를 활용해 우수 저장과 침투시설 이용을 촉진하고 있다.

특히 일본의 경우, 관련 법제도를 정비하여 그린인프라 정책을 추진하고 있다. 국토성은 2015년 8월 「국토형성계획」을 개정한 데 이어 9월에는 「사회자본정비중점계획」을 통해 그린인프라 관련 사항을 포함시켰다.

일본의 「국토형성계획」에서는 그린인프라를 사회자본정비와 토지이용 등의 양면에 대해 자연이 가지고 있는 다양한 기능을 활용하여 지속가능하고 매력 있는 국토 및 지역 형성을 추진하는 것이라고 정의했다. 즉, 생물서식처의 제공, 기온상승 억제, 경관 형성 등 자연이 가지는 여러 가지 기능을 도시계획에 활용한다는 것이다.

「국토형성계획」은 우리나라의 「도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」과 대응되고 「사회자본정비중점계획」은 우리나라의 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 및 「도시·주거환경정비법」과 비교 가능하다. 이 외에도 일본은 방재·화재 분야는 「국토강인화기본법」에, 우수 순환 분야는 「물순환기본법」 및 「우수의 이용추진에 관한 법률」에, 생물다양성 분야는 「생물다양성기본법」에 제도적 근간을 마련했다.

이처럼 일본은 국토 정책 측면에서 국토기본법 및 도시법에 그린인프라 계획의 적용을 선언적으로 명시했으며, 수자원 및 환경 정책 측면에서는 물순환·그린인프라 및 빗물 정책을 위한 확산 및 지원 법안을 구축하는 형식을 취하고 있다.

한편, 국내 저영향개발 관련 주요 사업으로는 △LH의 아산탕정 택지개발사업(2007∼2015년) △K-water의 시화지구 송산그린시티 개발사업(2007∼2030년) △K-water의 부산 엘코델타시티 사업(2013∼2020년) △한국환경공단의 빗물유출 제로화 시범단지 조성사업(2014∼2015년) △환경부의 물순환 선도도시 사업(2016년) △국토부·부산대의 한국 그린인프라 및 저영향개발 센터 설립(2016년) 등이 있다.

이처럼 다양한 국가사업이 진행되고 있으나 기술의 적용 및 구축 이후 관리 소홀, 부적절한 시공 등의 이유로 효율성 저하와 같은 문제가 발생하고 있다. 또 이들 사업은 공통된 설계 및 시공 지침 등이 없고 목표로 하는 우수 관리량이 제각기 다른 데다가 제품 및 사업의 인증 절차가 부재해 물순환의 효율성을 검증하는 데 한계가 있다.

이 외에도 사업 확산을 위한 인센티브 등의 정책이 마련되어 있지 않아 공공사업 형태로만 추진되고 있기 때문에 향후 민간사업까지 확장하기 위한 정책이 조속히 마련되어야 하며, 전문 인력 양성을 위한 교육체계도 반드시 구축해야 한다.

아울러 우리나라는 일본과 달리 저영향개발 산업의 확산 및 촉진을 위한 법체계가 미비하다. 특히 환경부, 국토교통부, 국민안전처 등 각 기관별 물순환 개선 목표가 불명확하고 법제도는 산재되어 있어 현장 적용 시 기술 및 정책적 혼선이 심각하다.

지금까지 마련된 △지속가능한 신도시 계획기준(2012) △저탄소 녹색도시 조성을 위한 도시계획 수립지침(2009) △친수구역 활용에 관한 특별법 및 조성지침(2014) △도시·군 계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙(2014) 외에 다양한 법제도를 개정 또는 제정하여 국가 및 지자체 차원에서 그린인프라 및 저영향개발의 활용을 촉진해야 한다.

우선 주요부처와의 협의를 위한 물관리 협의체가 필요하며, 통합적 운영이 가능한 법체계를 마련해야 한다. 또한 현재 구축된 법령을 통합할 수 있는 상위법의 제정이 절실한 시점이며, 법령에 제시한 기법의 실행을 위한 하위법령도 조속히 제정되어야 한다.

「녹색인프라법」 제정으로 법·제도 개선

한편, 현재 시행되고 있는 「녹색건축법」은 「저탄소녹색성장기본법」을 모법으로 하며, 하위에 「녹색건축물조성지원법」, 「녹색건축물조성지원법 시행령」, ‘건축물 에너지효율등급 인증에 관한 규칙’, ‘녹색건축 인증에 관한 규칙’을 두고 있다.

향후 「저탄소녹색성장기본법」과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 모법으로 삼아 제정하고자 하는 「녹색인프라법」은 「건전한 도시 물순환을 위한 LID 조성 지원법(가칭)」을 법령으로 두고, 「LID시설 조성지원법 시행령」, 「LID 성능검증 및 시설인증 규칙」, 「LID 성능검증 및 시설인증 지침」을 하위 법령으로 둘 계획이다. 또한 현행 도시계획 및 시행 절차를 보면 환경부의 환경영향평가와 국민안전처의 사전재해영향성검토를 거쳐 기본 및 실시설계 후, 이를 승인하고 공사 시행에 들어가게 된다. 이후 사후환경영향평가를 마치면 준공이 완료된다.

그러나 이러한 절차에 문제가 있다고 판단, 계획 단계에서 ‘물순환 도시 계획 및 목표 수립’ 후 환경부와 국민안전처를 거쳐 ‘물순환 도시 계획 평가’를 받도록 개선안을 제시했다. 설계 단계에서도 ‘저영향개발시설 및 사업 인증 사전평가’를 추가했으며, 사업 준공 후에도 사후 평가 절차를 받도록 보충하는 등 도시계획 절차를 보다 꼼꼼하고 명확하게 설계했다.

한편, 기존 저영향개발 관련 인증제도로는 △녹색건축 인증에 관한 규칙 △친환경건축물의 인증에 관한 규칙 △신재생에너지 이용 건축물인증에 관한 규칙 △건축물 에너지효율등급 인증에 관한 규칙 △수도용 자재와 제품의 위생안전기준 인증 등에 관한 규칙 등이 있다. 현재 다양한 저영향개발 관련 사업이 전국적으로 진행 중이나 품질 인증, 시설의 표준화, 사업 평가 및 유지관리 등을 통괄할 수 있는 현행 인증제도는 미비한 까닭에 현장과 지자체에 혼선이 과중되고 있다.

[『워터저널』 2017년 5월호에 게재]