Issue & Forum  도시 물순환, 저영향개발(LID) 도입 필요하다


“물 분야에만 집중된 지속가능 도시개발에 한계
여러 분야 통합적 연계한 저영향개발 추구해야”

Part 05. [전문가 토론] 건강한 물순환 도시를 위한 저영향개발(LID) 제도화 방안

최근 기후변화 및 도시화로 인해 자연적인 물순환이 왜곡됨에 따라 전세계적으로 도시 침수, 하천 건천화, 지하수 고갈 등의 심각한 환경 문제를 겪고 있으며, 이러한 문제를 해소하고 완화하기 위한 친환경적 방안으로 ‘저영향개발(LID) 기법’이 주목받고 있다.

이에 국토교통부와 K-water는 지난 3월 23일 서울 강남 건설회관에서 ‘한국 도시물순환 저영향개발 포럼’을 개최하고 ‘건강한 물순환 도시를 위한 저영향개발 제도화 방안’을 주제로 논의하는 시간을 가졌다.

박태주 한국물학술단체연합회장의 사회로 진행된 전문가 토론에서는 △반영운 충북대학교 도시공학과 교수 △전승훈 가천대학교 조경학과 교수 △장석환 대진대학교 건설시스템공학과 교수 △김경민 국회입법조사처 입법조사관 △안대희 서울시 물순환정책과장 △우정훈 국토교통부 수자원개발과장 등 정부부처 및 공기업, 산·학·연 전문가 6명이 패널로 참석해 그린인프라(GI) 및 저영향개발 관련 기술의 효율적 적용을 위한 정책 발굴과 제도화 방안에 대해 제언했다. 이날 토론 내용을 요약했다.

▲ 박 태 주
한국물학술단체연합회장
■ 박태주 회장(좌장) 최근 10년 동안의 우리나라 강우 추세를 살펴보면 과거보다 비가 적게 내리고 태풍의 상륙 횟수도 감소한 점이 눈에 띈다. 게다가 계절적으로 6∼9월에 연평균 강수량의 약 3분의 2가 집중되고 나머지 계절에는 비가 거의 내리지 않아 가뭄으로 인한 피해를 겪기 쉽다.

오염된 빗물이 곧장 하수에 유입되는 것도 심각한 문제로 조속한 해결 방안이 요구된다. 또한 물을 받아들이는 땅과 그것을 흡수하는 식생계의 상호작용은 매우 중요하다. 도시계획 수립 시 이러한 점이 조화롭게 잘 반영되어야 할 것이다.

“순환형 사회로의 전환 패러다임 필요”

▲ 반 영 운
충북대학교 도시공학과 교수
■ 반영운 교수 지난 50∼100년 동안 극심한 기후변화로 인해 삶의 환경 및 생태계 파괴는 심화되었으며, 이 시점에서 물순환과 관련해 저영향개발에 대한 논의가 이뤄진다는 것은 굉장히 고무적인 일이다.

저영향개발은 지속가능한 발전과도 맥을 같이 하는데, 문제는 인류가 현재 세대뿐만 아니라 미래 세대까지 연결시켜서 어떻게 삶과 자연을 지탱할 수 있도록 하느냐에 대한 논의가 본격적으로 전개되면서 발생한다. 특히 선행적인 사회 시스템에서 순환형 사회 및 저영향개발 사회로 진입할 전환 패러다임이 요구된다.

또한 도시가 지나치게 개발중심적으로 확장되면서 물문제에도 매우 많은 영향을 끼치고 있으며, 따라서 저영향개발에 있어 도시가 중대한 역할을 수행한다고 할 수 있다.

모든 생명체가 물 없이 살 수 없는 것처럼 물은 생명의 근원이므로 물을 쓰고 버릴 게 아니라 순환할 수 있도록 조성하고, 그 물로 인한 영향이 최소화될 수 있도록 하는 기법들이 최근 개발되고 있다. 앞으로는 이러한 기술들이 단순한 개발을 넘어 상용화될 수 있는 단계까지 나아가야 한다.

“부처간 협업해 실행가능 지침 마련”

지금까지 도시계획은 선언적으로 ‘친환경 국토도시’를 표방했지만 사실상 파편화되어 있어 녹지율을 제대로 확보하지 못하는 등 제도적으로 막혀있는 상황이다. 이에 대대적인 도시계획의 전환이 필요하다.

그러기 위해서는 도시 정책 및 수자원 정책에 있어 정부부처 간의 협업이 필수적이며, 관련 법뿐만 아니라 도시 기본계획부터 관리계획 등 모든 관련 계획들이 적절하게 저영향개발과 연관해 설계될 수 있도록 빠른 시간 내에 지침의 개정이 이뤄져야 한다. 앞으로는 신도시 개발, 재개발, 도시 재생 등을 추진할 때 기존의 회색도시를 녹색도시로 바꾸기 위한 제도적인 전환이 뒷받침되어야 하며, 이것이 곧 도시 개발의 출발이다.

물순환 및 저영향개발이라는 거대 담론을 수용하기 위해서는 부처 간, 연구자 간, 시민 간의 거버넌스 체계가 구축되어야 하며, 특히 시민들의 참여와 영향이 동시에 실행되어야 한다. 또한 토지 이용은 경제성과 긴밀하게 맞닿아 있는 만큼 경제성을 확보하고 사업의 여지를 생성하기 위한 치밀한 계산이 요구된다.

마지막으로 적절한 수준의 실행가능한 지침들이 마련되어야 한다. 국토종합계획이 지금처럼 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 근거하는 것도 좋지만, 「물순환기본법」, 「물순환 및 저영향개발기본법」 등 아예 특화된 법을 제정해 관련법들을 연계·융합시키려는 시도도 필요하다.

“오픈스페이스 조성해 쾌적성 확보”

▲ 전 승 훈
가천대학교 조경학과 교수
■ 전승훈 교수 조경학은 인간과 자연을 둘러싸고 있는 공간적·시간적 특성을 합리적으로 계획하고 재창조하는 학문으로, 인간과 자연환경 간의 관계를 유기적으로 조화시키는 데 학문적 소임을 둔다. 또한 주거환경에서 국토환경에 이르기까지 외부공간을 대상으로 보다 건강하고 쾌적한 삶을 누릴 수 있도록 자연을 보존하고 환경을 아름답게 다듬어 경관의 질적 가치를 제고하는 학문이다.

조경은 이른바 오픈스페이스(open space)를 다루는데, 글자 그대로 비어있는 공간이자 인간과 도시·환경·생태·자연을 연결해주는 거점 공간을 말한다. 오픈스페이스는 주로 토양, 녹지, 물 등으로 이루어져 있으며, 도시에 있어 삶의 쾌적성을 확보하는 데 가장 중요한 요소로 꼽힌다. 최근에는 경관을 도시의 사회기반시설(infrastructure)로 파악하여 조경을 중심으로 인접분야와 접목한 랜드스케이프 어버니즘(landscape urbanism)이 전 세계적으로 주목받고 있다.

특히 환경 분야는 에너지, 물을 포함한 모든 자원에 대한 지속가능성을 목표로 한다. 따라서 도시계획에 있어 실천적 전략을 세울 때 수용 측면에서 현실적 한계가 존재하나, 미래 세대를 이끌어가기 위해서는 도시계획 및 토지이용 계획 수립 시 지속가능성이 적극 반영되어야 한다.

“물순환 시스템의 통합적 관리 추구”

이번 포럼에서는 특히 물에 초점을 맞춰 지속가능성을 논의하고 있지만, 물뿐만이 아니라 여러 분야 간의 복합적인 기능 등을 통합하면서 최적화하는 것이 앞으로의 당면 과제라고 판단된다. 오로지 물을 통해서만 도시환경 전체를 쾌적하게 만들고 지속가능성을 실현하는 것에는 분명 한계가 존재한다. 따라서 땅을 기반으로 한 녹지, 특히 조경 영역 중에서도 식재(植栽)에 관한 통합적인 고려가 요구된다.

또한 심각한 수준의 환경 파괴로 인하여 동식물의 멸종이 가시화되면서 생물다양성 보전 문제가 세계적 이슈로 떠올랐다. 생명의 기반이라 할 수 있는 물, 녹지, 산림 등을 바탕으로 다양한 생물들을 연결고리화하는 작업이 필요하며, 그 과정에서 물순환 시스템이 통합적으로 적용될 때 인간은 보다 자연과의 공존을 이룰 수 있을 것으로 기대된다.

이러한 맥락에서 볼 때, 도시계획과 관련된 상위계획뿐만 아니라 하위계획에 있어 「건축법」, 「공원녹지법」 등 관련된 법과의 접목 및 충분한 검토가 동반되어야 한다.

“LH가 LID 사업의 주요 역할 맡아야”

▲ 장 석 환
대진대학교 건설시스템공학과 교수
■ 장석환 교수 이번 포럼의 참가자는 대부분 물 관련 전문가로 우리만의 논의가 되지 않기 위해서는 도시계획이나 법 분야 등 타 분야까지 범위가 확장될 필요가 있으며, 이를 통해 보다 논의의 확장성을 가질 수 있을 것으로 판단된다.

한편, 에너지의 선진 사례를 통해 저영향개발 분야에 있어 물의 발전 방향을 유추할 수 있다. 지난 2015년 9월 세계 정상들이 유엔(UN)에 모여 17개의 ‘지속가능 발전목표(Sustainable Devel-opment Goals, SDGs)’를 발표했는데, 여기에 물과 에너지 역시 포함됐다.

그 중 에너지 분야에서의 저영향개발은 신재생에너지를 말하며, 스마트그리드(Smart Grid), 전기자동차 등을 볼 때 이 분야는 이미 정착단계에 도달했다고 평가된다. 반면, 에너지에 비해 물은  15년 정도 뒤쳐진 상태라고 전문가들은 분석했다.

이에 물 분야는 이미 잘 추진되고 있는 에너지의 방향성과 법·제도 등을 벤치마킹할 필요가 있으며, 이런 측면에서 K-water 보다는 LH(한국토지주택공사)가 더 많은 기여를 해야 한다.

 K-water는 현재 「한국수자원공사법」에 의해 에코델타시티(Eco-Delta-city) 등의 사업을 추진 중이지만 이는 한시적일 수 있으며, 설립 이래 지난 50년 동안 지표수에만 경력을 쌓아왔기 때문에 저영향개발 사업에서 과연 기대한 만큼의 효과를 낼 수 있을지 의문이다.

“「물관리기본법」에 LID 포함시켜야”

K-water 입장에서 보면 저영향개발 사업은 새로운 영역으로 사업을 확장할 수 있는 좋은 기회이나 자사와 얼마나 매칭을 시켜나갈 수 있을지 기본적인 성찰이 요구되며, K-water가 주도적으로 사업을 이끄는 것은 지속가능 측면에서 한계가 존재한다. 따라서 저영향개발 사업에 있어 기본적인 확장성이 보다 크다고 판단되는 LH가 주요 역할을 수행해야 한다.

지난 3월에 열렸던 ‘우리나라 물관리체계 개편에 관한 토론회’에서는 차기 정부의 물관리 일원화에 관한 토론이 있었는데, 물관리 일원화가 실현될 가능성은 별로 없다고 판단된다. 저영향개발 사업이 본격적인 이슈로 떠오르기 시작하면 환경부, 국토교통부, 국민안전처 3곳 기관에서 주도권을 가지려 들 것이 분명하므로 해결책을 마련해야 한다. 그 중에서도 「물관리기본법」 제정이 가장 실현 가능성이 높은 만큼 해당 법에 저영향개발을 효율적으로 포함시키기 위한 고민이 필요하다.

저영향개발 관련 법·제도를 갖추기 위해서는 국민에게 확실한 사업의 효과를 검증시킨 후 설득하는 과정을 거쳐야 한다. 경제성으로 대표되는 효과는 실증단지나 시범사업 시 대표 선수를 키움으로써 해결되며, 이를 통해 국민의 동의를 얻어낸 후에야 법의 제정 및 적용이 가능할 것이다.

“상위법 개정 후 전체 물관리 기법 변화”

▲ 김 경 민
국회입법조사처 입법조사관
■ 김경민 입법조사관 환경부가 발표한 2014년도 하수 재이용수 통계에 따르면 장외용수 중 72%가 하천유지용수로 이용되었다. 도시의 수는 점점 늘어날 것으로 예측되는 가운데, 많은 도시계획에서 지표수로 흘러 들어가기 전에 다른 곳에도 머무를 수 있도록 하는 장치들을 설계하지 않은 것으로 파악됐다. 전체 물순환의 개념에서 보면 이는 매우 비효율적인 설계로, 앞으로는 하천에 최대한 부하를 덜 주는 방향으로 저영향개발이 추진되어야 한다.

몇 년 전에 많은 국회의원들이 물순환과 관련하여 법을 바꾸긴 해야 하는데 정확히 무엇을 어떻게 바꿔야 할지 모르겠다며 문의를 해왔던 적이 있다. 이 부분은 기존 법의 상당한 부분을 개정해 나가는 형태로 추진되어야 한다.

국토부의 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이나 환경부의 「환경정책기본법」에 기본 개념을 담고 개별법을 두어 실현 가능한 상세한 내용을 마련해야 한다.

최근 국회 차원에서 헌법 개정 논의가 활발하게 이뤄지고 있다. 현재 헌법상 생명권은 보장되지 않고 있기 때문에 이 부분에 대한 개정이 반드시 필요하며, 헌법에 생명권이 명시될 때 상위법의 개정으로 인해 다른 부분도 바뀔 수 있다. 이와 마찬가지로 「물관리기본법」 역시 상위 범주로 수용될 때 전체적인 물관리 기법이 바뀔 수 있을 것이다.

“오염물질 저감 위한 동기부여 필요”

현재 기업체에는 오염물질 배출총량을 할당하지 않고 있다. 어차피 가장 큰 오염발생원은 기업체인데 배출량을 저감했다고 해서 인센티브를 줄 필요가 없다는 의견이 팽배한 탓에 기업은 애써 오염물질을 줄이고자 하는 동기부여를 받지 못하고 있는 실정이다. 그러나 민간의 도움이 필요한 만큼 지자체 차원에서 기업에게 혜택을 줄 수 있는 방안을 마련해야 하며 국가는 그 부분에 대해 인정할 필요가 있다.

또한 기업 못지않게 지자체의 역할도 중요하다. 환경파트 담당 입법조사관으로서 향후 도시가 어떤 방식으로 인센티브를 제공할 지는 더 지켜봐야 알겠지만 현재 환경부에는 수질오염총량제와 유사한 형태의 오염물질 저감 방안들이 마련되어 있다. 지자체가 할당받은 오염 총량을 저감하면 그 성과를 인정해줌으로써 보다 많은 인센티브를 부여할 때 지자체는 적극적으로 나설 것이다.

한편, 저영향개발에 있어 LH 연구원이 주도적으로 추진해야 한다는 주장이 제기됐는데, 그보다는 K-water와 LH가 힘을 합쳐 수행하는 것이 나은 방안이라고 판단된다. 물이 하천에 영향을 준다는 점에서 K-water의 역할은 매우 중요하므로 ‘물’이라는 기본 개념에 집중할 필요가 있다.

“모니터링 후 분석 통한 솔루션 모색”

▲ 안 대 희
서울특별시 물순환정책과장
■ 안대희 과장 지속가능 도시를 조성하기 위해서는 도시계획 분야, 도로 분야, 주택 분야 등과의 협력을 통해 계획을 설립해야 하며, 4차 산업을 기반으로 물환경에 대하여 모니터링을 실시하고 발생되는 문제에 대한 솔루션을 모색해야 한다.

가령 침수가 일어나면 상류 측에서 물을 더 많이 침투시킬 것인지, 하수관망을 더 늘려서 빗물을 배출할 것인지, 저류조를 만들 것인지, 하천의 수용량을 키울 것인지 등 문제를 어떻게 검토하느냐에 따라 해결 방안은 다를 것이다.

이는 법이 상징적일 뿐 구체적이지 못한 탓에 생기는 일로, 도시계획을 세울 때 필지 단위에서 얼마만큼의 수량을 받아들이고 유출을 할 것인지 정확히 설정해야 한다.

서울의 경우 현재 한강을 중심으로 수자원을 확보하는 형태이지만 앞으로는 다양한 수자원을 확보해야 하며, 도시 안전과 관련된 지하수위 변동에 대해서는 데이터를 갖고 침투를 관리해야 한다.

 또한 그동안 모니터링과 효과 분석에 있어 너무 근시안적으로 움직였던 것에 대한 반성이 필요하다. 보유한 계측 능력은 매우 우수하지만 단순히 데이터를 수집하는 일 외에 분석을 통해 솔루션을 강구하는 수준까지는 나아가지 못했다.

지자체에서는 지하수위 및 시·도 경계나 주요 지점의 수질과 수량만큼은 반드시 계측을 통한 관리가 이뤄지도록 해야 한다. 사실상 수질은 환경부가, 수량은 국토부가 관리하는 탓에 어려운 문제이지만 지하수 사용량이나 하천으로 배출되는 수질·수량 등의 중요 요소는 긴밀한 관리가 요구된다.

“저영향개발 기법의 필요성 교육 중요”

한편, 현 세대에서 지금의 공무원 조직과 업체, 학계 등의 협력은 어려워 보인다. 정말 각 분야에서 협력을 바란다면 오늘과 같은 포럼에 개발사업과 관련된 각 대학교 모든 학과의 인물을 초청해 적어도 2∼3시간 분량의 강의를 하도록 해야 한다. 개발사업을 할 때 지속가능한 발전보다도 지속가능한 존재 및 생존에 대한 저영향개발 기법이 필요하다는 것을 인식할 수 있도록 교육하는 것이 중요하다.

아울러 효과 측면에서는 모니터링의 정비가 필요하다. 예를 들어 청계천은 인공 하천이기는 하지만 도심의 온도를 2∼3℃ 정도 낮춰주는 역할을 수행해 건물에서 실제로 에어컨을 틀지 않아도 되는 여건을 만들어줬다. 그러나 에어컨을 틀지 않은 정확한 일수에 대한 데이터가 존재하지 않는다.

또한 몇 년부터 시작된 극도의 건조한 날씨 탓에 가습기의 이용률이 높아졌다. 이러한 에어컨과 가습기의 문제는 사실상 공공부문이 개인에게 부담을 떠넘긴 환경 피해 중 하나라고 생각된다. 따라서 공공이 간과해오던 문제에 대한 모니터링이 지속적으로 실시되어야 하며, 지속가능 발전보다도 지속가능한 존재로서의 도시가 될 수 있기를 바란다.

“물순환 도시 조성코자 제도적 기반 강화”

▲ 우 정 훈
국토교통부 수자원개발과장
■ 우정훈 과장 도시의 홍수 피해를 줄이고 대체수자원을 확보하는 등 도시의 순환체계를 개선하기 위해서는 저영향개발 기법의 확산을 통한 도시의 효율적 물순환 정책을 마련해야 한다. 국토부에서는 도시 차원에서 빗물을 통합관리하고 이를 도시계획과 연계하는 물순환 도시 조성을 위한 제도적 기반을 지속적으로 강화할 방침이다.

이를 위해서는 신규 법을 제정하고 「수자원의 조사·계획 및 관리에 관한 법률(수자원조사법)」의 개정을 통해 관련 정책의 근거와 본분을 마련해야 한다. 또 ‘도시관리계획수립지침’이나 ‘도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙’ 등 현행 제도를 개선할 필요가 있다.

국토부는 오늘 포럼을 시작으로 물순환 도시에 대한 사회적 협의와 입법적 지원 등을 위해 관계 부처, 국회 전문가 등을 포함하는 단체 포럼의 전문적 운영을 지원해나갈 예정이다.

“빗물이용 및 LID 사업 육성 계획”

아울러 빗물 이용과 물순환 관련 표준설계 매뉴얼을 개발하고 전략 개발 도시 인증과 관련 기술에 대한 효율성 인증을 검토할 계획이다. 이를 통해서 국내 빗물 비용과 저영향개발 사업을 육성하고, 여러 가지 요건들을 토대로 빗물 활용과 재활용 개발을 통한 물순환 도시의 활성화 방안을 마련해 나갈 방침이다.

한편, ‘도시관리계획수립지침’과 관련해 물 분야뿐만 아니라 안전, 에너지, 교통, 조경 등 여러 차원에서 개정을 요구하는 목소리가 많다. 각 분야마다 제시하는 아이디어는 모두 훌륭하지만 ‘도시관리계획수립지침’에서 일일이 적용하기란 어려운 것이 사실이다.

의견을 모두 받아들여 지침을 개정하게 되면 결국 사업자에게 부담이 되고 이 부담은 응당 시민들에게 전가되고 만다. 따라서 아이디어가 좋다고 해서 모두 수용하기에는 한계가 있으며, 이러한 사업자 및 민간이 짊어지는 부담 등에 있어 균형 있는 검토가 요구된다. 지침의 개정과 관련한 문제에 대해서는 향후 추가적인 논의가 이뤄져야 한다.

[『워터저널』 2017년 5월호에 게재]

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