Special Issue  새 정부에 바라는 환경정책 방향과 과제
 

“물관리 일원화 추진 위한 효율적 방안 마련 시급
수량·수질·상수도 통합관리 달성 최우선 과제”

물 관련 25개 법정계획 효율적 통합방안 마련해 궁극적 물관리 일원화 실현
4대강 녹조 해결에 비점오염원 관리 급선무…유입경로 고려한 장기대책 필요

토 / 론 / 자
· 남궁은(좌장) 한국환경한림원 기획사업위원회 위원장(서울대 건설환경종합연구소 교수)
· 김영훈 환경부 기후미래정책국장
· 한삼희 조선일보 논설위원
· 강광규 한국환경정책·평가연구원(KEI) 명예연구위원
· 염익태 성균관대 건설환경공학부 교수(한국물환경학회장)

Part 02. 전문가 토론

“T/F팀 구성 ‘4대 분야 10대 과제’ 선정”

■ 남궁은 교수(좌장)  한국환경한림원은 새 정부에 바라는 환경정책의 과제와 방향을 제시하기 위해 지난 3개월 간 테스크포스(T/F)팀을 구성해 운영했다. T/F팀은 각 분야별 전문가를 대상으로 설문조사를 실시하거나 대면을 통해 다양한 의견을 수집했다. 그 결과, ‘4대 분야 10개 핵심과제’가 선정됐다.

이번 정책과제는 4년 전 박근혜 정부 인수위원회에 제출할 때와는 접근방법에 있어 특히 차이를 가진다. 비유하자면 그때는 커다란 하나의 둑에 큰 돌멩이를 채우는 방식이었다면, 이번에는 큰 돌 사이의 틈을 메울 수 있는 자갈까지 더해 준비한 셈이다. 사실 둑이 완전히 채워지기 위해서는 모래와 물이 필요한데, 이 부분은 차기 정부에서 고민해야 할 일이라고 생각한다.

오늘 발표 및 토론된 내용과 참석하신 회원 및 전문가 여러분께서 제시한 의견 등을 보완·완료해서 빠른시일 내에 관계 기관 및 부처에 제출할 예정이다.

“지속위, 대통령 직속으로 격상해야”

■ 김영훈 국장 현재 화학물질은 환경부, 국민안전처, 식품의약품안전처 등에서 관리하고 있으나 이전부터 화학물질 사고가 발생하면 환경부를 문책하는 목소리가 높았다. 문제가 발생하면 환경부에서 해결을 담당하는 구조로 이루어져 있기 때문이다.

이에 사고를 미연에 방지하고 근본적으로 환경부가 책임을 지기 위해서라도 화학물질을 제조·수입하는 단계부터 환경부가 관리하도록 구조가 개편되어야 한다.

국제연합(UN)은 지속가능발전목표(SDG)를 천명하고 매년 이행상황을 점검하겠다고 밝혔다. SDG는 환경·사회·경제 전반에 걸친 사안인 만큼 전체 부처를 총괄 관리할 수 있는 체계가 필요하다. 현재 환경부에서 이를 주도하고 있지만 실질적으로 한계가 존재한다. 따라서 환경부 소속 지속가능발전위원회를 대통령 직속으로 격상시키는 등 지속가능 발전 부문에 있어 재정립이 요구된다.

또한 2018년 1월 1일부터 「자원순환기본법」이 시행된다. 이는 폐기물 발생은 최소화하고 순환자원은 최대한 활용하여 지속 가능한 자원순환사회를 구현하는 것을 목적으로 한다. 매립·소각하는 폐기물에 부담금을 부과하여 최대한 재활용하도록 유도하는 제도인 폐기물처분부담금제도 등을 시행함으로써 사회 구조의 근본적인 개선을 이루고자 한다. 정착되기까지 많은 저항이 예상되므로 국민들의 지지와 관심이 필요하다.

“미세먼지, 외교적으로 민감한 사안”

미세먼지 관련 정책은 보다 강화되어야 한다. 그러나 이는 중국과의 관계 등 외교적으로 상당히 민감한 사안이기 때문에 국익에 도움이 되는 방향으로 신중한 접근이 요구된다. 다만 더욱 강력한 조치가 있을 것으로 예상되는 국내의 경우, 국민 부담은 늘어날 것으로 보인다. 이에 공론화 등을 통해 부담을 덜 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다.

2020년까지 온실가스 배출 전망치(BAU) 대비 30％를 저감하기 위해 2009년에 온실가스 목표관리제를 도입한 바 있다. 이 제도의 총괄기관은 환경부이지만 통합적 관리를 통해 온실가스를 효율적으로 저감하는 데 있어 실질적 어려움이 존재한다. 따라서 환경부의 총괄기능을 보다 강화할 필요가 있다.

또한 2016년 정부는 탄소배출권거래제 운영을 환경부에서 기획재정부로 이관했다. 애초에 환경부에서 출발한 제도인 데다가 다른 부처는 수동적인 입장을 취해왔기에 현재 총괄 기능이 약화되어 있는 상황이다. 이에 관심을 갖고 추진할 수 있는 환경부로 다시 주권을 복원해야 한다.

4대강 사업에 대해서는 대통령의 지시에 따라 곧 조사·평가가 이루어질 것으로 보인다. 분명 4대강 사업을 통한 득실이 존재하는 만큼, 공과를 떠나 객관적인 평가 후 제대로 된 관리 조치가 이뤄져야 한다. 나아가 이번 기회에 농업용수 활용과 같이 당초 계획한 대로 추진되지 못하고 있는 영역까지 함께 고려되기를 바란다.

“환경 문제, 시정 정책으로 제정 늦어”

■ 한삼희 논설위원  최근 환경 분야에서 가장 이슈가 되고 있는 미세먼지와 가습기 살균제, 두 사안은 환경행정이 곧 과학임을 여실히 보여준다. 특히 미세먼지와 관련하여 과거 정부의 대대적인 ‘클린 디젤’ 홍보에 주목할 필요가 있다.

정부는 지난 2009년 경유차를 휘발유차보다 이산화탄소 배출량이 적고 연비는 높다는 이유에서 친환경차에 포함시켰다. 그러나 이는 현재 대기오염을 심화시키는 미세먼지의 주범으로 꼽히고 있다.

이처럼 환경문제는 과학적 판단의 실패에서 비롯되는 경우가 많다. 따라서 환경행정을 과학적으로 풀어나가기 위해서는 우선적으로 ‘모니터링’이 필요하다. 국내 미세먼지 환경기준을 예로 들면, 초창기에는 총먼지(TSP, Total Suspended Particles)를 기준치로 이용하다가 10㎛ 이하의 미세먼지(PM10)에 관한 기준을 추가했으며, 2015년부터는 2.5㎛ 이하의 미세먼지(PM2.5)까지 관리하게 되었다.

그러나 PM2.5에 대한 공식적인 측정은 너무 늦었다고 판단된다. 적어도 20여 년 전부터 관련 문제의 심각성을 인지하고 측정을 시작했다면 원인과 해결에 대한 과학적 판단이 빨리 이뤄졌을 텐데 기초 모니터링의 중요성에 대한 인식이 부족했다.

가습기 살균제 문제 역시 2006년부터 소아과 환자들이 발견되고 2008∼2009년쯤 이미 의심환자가 나타나고 있다는 사실이 학술지에 논문으로 실렸으나, 2011년에 들어서서야 이에 대한 정부의 역학조사와 구체적인 논의가 시작되어 더 큰 피해가 발생했다.

이처럼 현장에서의 문제가 정부의 원인으로 접수되어 정책으로 마련되기까지 너무 오랜 시간이 소요되고 있다. 진정한 문제는 상당수의 피해자가 발생한다는 것으로 일선에서의 문제가 정부의 정책으로 제정되기까지 좀 더 예민한 시스템이 갖춰져야 한다.

“축산폐수 관리해야 물문제 해결 가능”

한편, 4대강 수질 개선과 관련하여 축산폐수 관리에 대한 보다 적극적인 접근이 필요하다. 우리나라는 세계에서 인구밀도가 매우 높은 나라 중 하나로 환경적으로 굉장히 불리한 여건을 갖고 있다. 특히 소와 돼지가 만들어내는 배설물을 계산하면 국내 인구는 5천만 명이 아닌 1억5천만 명으로 보아야 한다.

돼지의 경우 사람 6명분, 소는 사람 5명분의 분뇨를 배출한다. 현재 국내에 돼지가 약 1천만 마리, 소가 약 200만 마리 사육되고 있기 때문에 이를 합산하면 전체 5천만 인구가 배설하는 만큼의 환경부하를 국토에 쏟아 붓고 있는 셈이다. 가뜩이나 우리나라 국토는 비료의 과다 사용으로 영양물질의 축적 문제가 심각한 상황인데, 여기에 환경부하까지 수십 년에 걸쳐 누적될 경우 물문제의 궁극적인 해결은 어렵다고 판단된다.

아울러 화학공장 문제도 심각하다. 여수산업공단이 조성된 때는 1967년으로, 현 시점에서 무려 50년 전이다. 특히 화학공장의 배관, 탱크 등에서 다루는 물질들이 워낙 유독한 탓에 부식도 빠르고 지난 50년 간 노후화가 상당히 진행되었을 것으로 짐작된다. 성급하게 판단할 문제는 아니지만 환경부를 중심으로 이에 대한 제대로 된 모니터링이 필요하고 체계적인 조사를 통해 현 상황에 대한 냉정한 진단이 필요한 시점이다.
 
“공급 위주 에너지 거버넌스 개편 필요”

■ 강광규 명예연구위원  국내의 전반적인 에너지 효율을 보여주는 에너지 원단위의 경우, 1990년대부터 지난 2015년까지 0.2TOE/100만 원으로 나타났다. 정부 차원에서 다양한 에너지 수요관리, 각종 전력정책을 추진해 왔음에도 불구하고 15년 전에 비해 크게 개선된 점이 없다.

이를 국제적으로 비교해 본 결과 2014년 기준 우리나라가 0.2TOE/천 달러, 프랑스와 일본 등은 0.1TOE/천 달러로 파악됐다. 이는 똑같은 1달러의 부가가치를 창출하기 위해 우리가 그들보다 2배의 에너지를 쓰고 있다는 것을 의미한다. 또 최근 국내 1인당 에너지 소비량과 1인당 전력 소비량은 각각 5.3TOE, 1만438㎾h로, 프랑스, 일본 등 선진국을 비롯하여 OECD 평균의 수치를 훨씬 웃도는 수준이다.

이와 같은 에너지 과소비 현상은 정부가 에너지 정책을 △공급 안정화 △저가 위주로 펴는 데서 기인한다. 그러나 에너지 소비의 급증 및 다소비 산업구조의 고착화를 야기하고 석탄과 원자력에 대한 의존도 심화, 온실가스·대기오염물질 다량 배출 등 사회적 갈등을 초래하고 있어 해결이 시급하다.

이에 공급 안정성에서 수요관리 강화로 에너지 정책의 기조를 전환하고, 에너지 관리 기능을 산업 기능에서 분리할 필요가 있다. 탄소·환경세 부과를 통해 에너지 가격구조를 친환경적으로 개편하고, 에너지·대기·기후관리 기능의 통합·연계 방안이 대안으로 제기된다.

“미세먼지 관리기구 위상 제고 시급”

한편, 대기 분야에서 미세먼지 저감을 위한 특단 대책이 강력히 요구되는 가운데, 미세먼지의 발생원과 기여도, 위해도 검증 등을 담당할 조직 또는 기구의 확대 개편이 시급하다. 동시에 미세먼지 발생원, 국외 영향뿐만 아니라 위해도에 대한 체계적·과학적 통계의 구축 필요성도 제기된다.

현재 우리나라의 미세먼지 관리대책은 외관상으로는 관련 부처와의 합의 하에 미세먼지 특별대책이 추진되는 것처럼 보이나, 실제적으로는 경제부처 논리에 경도된 경향이 있다. 환경부의 반대에도 불구하고 다수의 석탄화력발전소 신규 허용, 저탄소차협력금제도 유예, 친환경 에너지 가격구조 개편 지연 등 현재의 환경부 위상으로는 각종 한계점이 해소될 가능성이 희박한 실정이다.

이에 미세먼지 관리기구의 위상의 제고가 시급하다. 일각에서는 「미세먼지특별법」에 대한 발의가 이뤄져 논의가 진행 중인데, 하루빨리 제정되었으면 하는 바람이다. 대통령 직속기관으로 ‘미세먼지 관리위원회’를 신설하는 것도 하나의 대책이다.

“환경부로 효율적 물관리 일원화 중요”

■ 염익태 교수  물환경과 관련하여 발제된 △4대강 수질복원 △통합적 수자원 관리체계 △지하매설물 안전관리 등 세 가지 목표의 기본적인 방향에는 동의하지만, 실행성 측면에서 보다 구체적이고 핵심적인 방안이 제시되어야 한다.

우선 수자원 관리체계의 통합적 정비가 요구된다. 지난 5월 22일 정부는 환경부로 물관리 일원화를 추진하겠다고 밝혔다. 그러나 불과 며칠 전까지만 해도 물 관련 25개의 법정계획(기본·종합계획)은 5개 부처로 나뉘어 제각각 수립되어 실행된 까닭에 이를 효율적으로 통합할 수 있는 방안이 조속히 요구된다.

그간의 물관리 일원화를 위한 논의는 크게 물 관련 부서를 한 개의 부처로 통합하는 방안과 기존 부처를 그대로 두고 대통령 산하에 물관리위원회를 두어 부처 간 업무연계와 통일성을 추진하는 식의 두 가지 방안으로 이루어졌다. 이 중 대통령 산하 물관리위원회 안은 부처 이해관계로 통합이 되지 않는 현실을 인정하고 차선책으로 제시된 측면이 있다고 판단된다.

앞으로는 국토부의 수자원국과 환경부의 물정책국·상하수도국을 통합하는 과정에서 중앙 물관리 거버넌스의 구축을 통해 수량·수질·상수도 통합관리의 효율적 달성을 최우선 과제로 삼아야 한다. 나아가 중앙과 지방의 거버넌스, 지자체간 물분쟁 조정방안 등을 세부적으로 확립해 나가는 것이 궁극적인 통합 물관리를 실현하는 방안이라고 판단된다.

“비점오염원 관리 장기종합대책 필요”

아울러, 4대강 복원과 관련하여 녹조 문제 해결을 위해 질소, 인 등 영양염류의 유입을 저감해야 한다. 2014년 ‘물환경측정망의 총인(T-P) 점·비점 기여도’ 자료에 따르면 4대강 총인의 점오염원은 약 38%로 나타난 반면, 비점오염원의 기여도는 약 62%로 상대적으로 높았다.

비점오염원의 유입은 강우 시 집중됨으로써 조류 발생이 특히 심한 하절기에 훨씬 더 큰 영향을 끼치고 있다. 특히 점과 비점의 경계에 소규모 하수처리시설, 축산시설, 농공단지 등 관리 사각지대가 존재해 문제가 심각하다.

게다가 인은 현재 4대강보다 지천의 오염도가 훨씬 높으며 지천의 60∼70% 수준이 지자체의 환경기준 목표를 달성하지 못하는 실정으로, 55개의 수질오염물질 중 수질기준 미달성률이 최고인 것으로 드러났다. 따라서 비점오염원에 대한 관리는 점오염원보다 훨씬 어렵고 종합적인 노력이 필요한 과제이다.

단기대책보다는 주 유입경로에 대한 과학적 규명과 이에 근거한 예방적 규제, 수변의 자연정화 기능 회복이라는 장기적이고 단계적인 종합대책이 필요하다. 또 상대적으로 경시되었던 질소에 대한 전반적인 규제 강화와 더불어 하수대비 수 배∼수십 배 높은 기준을 적용 받고 있는 산업폐수에 대한 기준도 높아져야 한다.

요컨대 녹조 문제의 근본적인 해결을 위해서는 이러한 부분들을 포괄하는 ‘조류 유발물질 수계 유입 억제를 위한 장기종합대책’의 수립이 반드시 필요하며, 계획의 초점은 비점오염원 관리에 맞춰져야 한다.

[『워터저널』 2017년 7월호에 게재]