Issue&Trend  지방상수도 운영·관리 건전화 방안 

“노후 상수도 개선 위해 민간투자 활성화 필요”

지방상수도 이해당사자간 협력 부족으로 직영·위탁·광역화 통한 개선 부진
위탁운영, 시설 소유권·요금 결정권 지자체에 있어 민영화와 달리 공공성 존재

현재 상수도는 다양한 부처에서 나누어 관리하고 있다. 국가는 상수도에 관한 종합적인 계획을 수립·시책하고 수도사업자에게 필요한 기술과 재정을 지원한다. 상수도사업의 경영주체인 지방자치단체는 계획부터 수도시설의 정비·확충, 요금 결정까지 상수 공급에 관한 모든 업무를 전담한다.

상수도는 일반수도, 공업용수도, 전용수도로 구분되는데, 이 중 일반수도는 지자체가 공급주체인 지방상수도와 간이상수도, 국가에서 공급하는 광역상수도로 구분된다. 광역상수도는 둘 이상의 지자체에 원수 또는 정수를 공급하는 일반수도로 현재 수자원공사(K-water)에 위탁되어 있고, 지방상수도는 관할지역 주민과 인근 지자체에 공급하는 일반수도를 가리킨다.

일반수도 사업은 일정한 취수원과 취수·저수·도수·정수·송수·배수시설을 갖춰야 하며, 광역상수도는 국토교통부 장관, 지방상수도는 환경부 장관, 간이상수도는 시·도지사의 인가를 얻어야 시행 가능하다. 또한 수돗물 요금, 급수장치에 관한 비용 부담, 기타 수돗물 공급조건 등은 지자체의 조례로 제정된 후 시행된다.

현재 우리나라는 161개의 지방상수도사업자(특·광역시 7개, 특별자치시 1개, 특별자치도 1개, 시 75개, 군 77개)와 1개의 광역상수도사업자가 전국에 상수도를 공급하고 있다. 지방상수도는 자치단체 스스로 상수원을 개발하거나 광역상수도로부터 원·정수를 도매가격으로 매입하여 가정 등 수용가에게 공급하는 소매기능을 수행하고 있다.

전국 상수도 보급률 매년 증가 추세

2014년 말 기준 전국 상수도 보급률은 98.6％로 매년 증가하는 추세이다. 지역별 상수도 보급률을 보면 서울·부산·대구·인천·대전·제주는 100％를 달성했으나 충남(92.2％), 세종(92.5％), 전남(94.2％), 강원(94.7％) 등은 평균에 비해 다소 낮은 것으로 확인됐다.

아울러 2014년과 비교해 2015년 상수도 급수량은 62억1천400만㎥에서 62억7천900㎥로 증가했으나 1인당 1일 급수량은 2013년부터 3년째 335L로 정체되어 있다. 시설용량은 2014년 2천714만1천㎥/일에서 2015년 2천682만4천㎥/일로 감소했다. 또한 2014년 말 정수장은 총 508개소로, 지방상수도 471개와 광역상수도 37개로 구분된다. 다만 일일 최고 생산량으로 산정된 최대 가동률이 74.8％에 불과해 정수시설 운영이 비효율적인 것으로 조사됐다.

지방상수도와 광역상수도를 포함한 전국 상수도의 관로 길이는 2008년 15만1천293㎞에서 2011년 17만3천14㎞, 2014년 19만901㎞로 지속적으로 늘어나고 있다. 누수율은 2006년 14.2％에서 2012년 10.4％가 될 때까지 지속적으로 감소하다가 2013년부터 소폭 증가하는 모습을 보였다.

한편, 지방상수도는 시설 및 재원, 운영상 여러 문제로 골머리를 앓고 있다. 우선 2011년 기준 전국 495개소 정수장 중 1991년 이전에 지어져 설립된 지 20년 이상 노후화된 시설이 절반에 가까운 236개소로(47.65％) 집계되어 정수장의 시설 노후화 정도가 매우 심각한 것으로 드러났다.

낮은 요금 현실화율로 투자재원 부족

또한 지방상수도는 행정구역별로 분절된 구조의 특성 탓에 규모가 작을 수밖에 없다. 앞서 한국공기업학회는 경제적 효율성을 확보하기 위해서는 급수인구가 최소 50만 명 이상이어야 한다고 발표(2004년)한 바 있다. K-water를 제외한 전국 162개 수도사업자 중 급수인구가 30만 명에 못 미치는 영세 수도사업자는 81％에 달하는 총 131개로, 규모 측면에서 볼 때 현재 수도사업 운영은 매우 비효율적이라고 판단된다.

또한 이상과 달리 요금 현실화율은 점차 낮아지고 있다. 2006년 대비 2014년 수도요금 현실화율 변화 추이를 보면 수도 생산원가는 24.5％ 상승한 데 비해 수도요금은 15.5％ 상승에 그쳤다. 이에 따라 요금 현실화율은 2006년 82.0％에서 2014년 76.1％로 지속적으로 감소했다. 이러한 낮은 요금 현실화율은 지방정부의 재정부담으로 이어져 결국 지자체는 투자에 소극적인 태도를 취하게 되었다.

지난 2006년부터 2014년까지 9년간 노후 수도관으로 인한 누수량은 약 61억1천만㎥에 달한다. 2014년도 누수량만 따져도 6억9천만㎥에 이르며, 전국 정수장에서 생산된 수돗물의 약 11.1％가 공급과정에서 손실된 셈이다.

또 지자체의 투자 미비로 노후화된 수도관에 대한 적기·적정의 개선 및 대체가 이루어지지 못해 지난 9년간 약 4조1천81억 원 규모의 수도요금 손실이 발생했으며, 이는 곧 연평균 4천565억 원을 손해본 것이다.

한편, 수돗물의 생산과 공급에는 고도의 전문 인력과 경험이 요구되지만 현행 지방상수도 경영체제상 한계가 존재한다. 전반적인 기술 개선, 신기술 도입, 경영합리화 등을 중추적으로 추진해야 할 직종의 경우, 낮은 인센티브와 조직 내 소외현상으로 인해 근무를 기피하고 있다. 게다가 순환보직제 때문에 수도사업에 대한 충분한 이해와 통찰력은 물론 전문성과 책임감을 갖기 어렵다.

또한 지방상수도는 지방공기업 형태로 운영되지만 경영상 완전독립이 아닌 지자체장이 직접 통제하기 때문에 인사권, 재정권 등의 부분에서 사업관리자의 권한은 미미하다. 따라서 독립적인 책임경영체제를 구축하기 어려우며, 지자체장이 수도요금 인상을 기피할 경우 재정여건은 열악해질 수밖에 없다.

특히 중소 시·군의 경우 전문 인력이 부족하고 시설 개선이나 서비스 확장을 위한 적정 투자가 미흡하다. 규모가 영세할수록 정수장의 자동화 비율이 현저히 낮아 현장 기능 인력의 경험에 의해 운영되기 때문에 운전신뢰도가 떨어진다. 또 요금재 성격을 띠는 상수공급을 공공재로 인식해 경제적 비용을 반영하지 못한 채 생산원가에 비해 낮은 요금으로 서비스를 공급하고 있어 개선이 요구된다.

취수·정수장 이용률 54.5％로 낮아

지방상수도 거버넌스(governance) 체계가 당면한 사안으로는 △관계 부처의 단절 △상수도 시설의 지역적 불균형 △중복투자 △상수도관망 노후화 △위탁운영에 대한 부정적 시선 등이 있다.

현재 상수도와 관련된 기관으로는 중앙부처인 환경부·국토부·행정자치부, 지자체인 광역자치단체·기초자치단체, 국가공기업인 K-water·한국환경공단 등이 있다. 이처럼 의사결정 기관의 다층적 구조는 의견 조율 시 장벽으로 존재하며, 통합적인 접근이 어렵도록 만드는 요인이다.

아울러 지자체 간 또는 지방상수도와 광역상수도 간 중복투자로 인해 물관리 및 시설이용의 효율성이 저하되고 있다. 일례로 지난 2005년 감사원은 지방상수도의 중복투자 문제를 지적하고 나섰다.

당시 지방상수도의 취수장 및 정수장 이용률은 전국 평균 54.5％, 광역상수도는 50％ 초반에 불과했다. 이에 감사원은 광역 및 지방상수도 건설계획에 대한 사전 조정이 체계적으로 이루어지지 않고 사업 인가 시 국토부와 환경부의 사전 협의가 불충분한 것이 원인이라고 지적했다.

또한 획일적이고 인위적으로 나눠진 행정구역은 수도서비스의 지역적 불균형을 초래했으며, 지자체 간 협력이 미흡하여 전국적으로 상수도 시설이 충분한데도 불구하고 시설 이용률이 낮아 지역에 따라서는 용수 부족현상이 나타나고 있다. 게다가 용수 부족으로 시설확충 시 지자체별로 각각 설치하기 때문에 국가차원의 중복투자가 이뤄져 재정의 비효율성이 발생한다.

아울러 2011년 기준 전국 수도관 중 21년 이상된 노후 수도관의 비율은 21％에 달하며, 누수 등으로 인해 약 5천억 원을 손실했다. 유수율을 제고하여 양질의 물을 공급하고 원가절감 및 상수도 경영합리화를 도모하기 위해서는 노후 상수도 관망의 교체가 필요하나 이를 위해서는 많은 재원투입이 요구된다.

지방재정력이 취약한 지자체의 경우 자체 재원만으로 재정투자를 하기에는 어렵기 때문에 국고보조가 필요하다. 지방채 등 임대형 민자사업(BTL) 방식으로 추진할 경우 지자체의 부채가 증가하여 재정의 건전성을 악화시킬 우려가 있다.

한편, 지방상수도를 통합하여 전문기관에 위탁할 경우 △운영 효율화 및 현대화 △블록화 구축 및 유수율 조기 달성 △생산 및 공급자와 규제자 간 분리 △주민 만족도 증가 등의 장점이 있다. 현재 전체 161개 지자체 중 K-water 22개, 한국환경공단 4개 등 단 26개만이 위탁 운영되고 있다.

그간 행정자치부와 환경부가 지자체 직영에서 대규모 수도사업자 또는 공기업 위탁체제로의 개편을 통해 전문화를 꾀했으나 문제점이 계속 제기되면서 사실상 추진이 중단된 상태이다. 일반적으로 △위탁비용 부담 △수도요금 상승 △민영화 △독점적 지위 △지자체와 위탁기관 간 계약 갈등 등을 이유로 내세워 위탁운영을 반대하고 있다.

그러나 위탁운영을 민영화로 생각하는 것은 오인이다. 수도시설의 소유권과 관리책임을 민간에 넘기는 민영화와 달리 위탁운영은 지자체에서 시설 소유권과 요금 결정권을 가진다. 또 현재 K-water에서 수탁 운영하는 22개 기방상수도 중 인구 5만 명 미만의 소규모 지자체가 6개소인 것에서 알 수 있듯이 수탁기관도 공공성을 중시한다.

게다가 상수도 직영관리 역시 단점이 존재하며, 주로 △잦은 순환보직 등으로 인한 전문성 부족 △비효율적 운영 △책임경영의식 미흡에 따른 기업성 저조 △낮은 요금 현실화율 등이 문제로 지적된다. 따라서 직영은 유지한 채 경영방식을 개선하기 위해서는 책임 경영체제 또는 지방공사로의 전환이 필요하다.

지방공사 전환은 책임 경영체제를 도입하여 성과에 대한 차별화된 인센티브를 제공함으로써 경영 효율성을 제고할 수 있으며, 시장성과 경쟁력을 강화할 수 있다. 다만 지방공사화 추진 시 수질 저하 및 안전 우려 등에 대한 부정적 여론과 성과급 연계 및 공사전환 등에 따른 지방공무원의 조직적 반발이 예상된다.

따라서 현 상수도 운영 실태와 문제점, 개선 필요성, 당위성 등을 언론에 적극 홍보하고, 상수도사업소 등 직영기업 관리자는 개방형 직위로 두도록 「지방공기업법」 및 시행령을 개정해야 한다. 또 중앙 관련기관과 지자체가 참여하는 ‘지방상수도 혁신 실무협의체’를 구성하여 기관 간 유기적인 연계 및 협력이 가능하도록 채널을 구축해야 한다.

강원남부권, 위탁 통해 유수율 제고 달성

현재 지방상수도 161개 중 26개가 K-water와 한국환경공단에 위탁 운영 중이다. 개별 위탁은 모두 K-water에서 수행하고 있으며, 경기 동두천·양주·파주·광주, 충북 단양, 충남 천안·논산·서산·금산, 경북 예천·고령·봉화, 전북 정읍, 전남 나주·함평 등 15개가 대상이다. 통합 위탁은 K-water가 경남 서부권(사천, 거제, 통영, 고성)과 전남 남서부권(진도, 완도, 장흥), 한국환경공단이 강원 남부권(영월, 정산, 평창, 태백)을 관리하고 있다.

이 중 강원 남부권의 통합운영 체계를 보면 본사인 한국환경공단 아래에 수도통합센터(TSC)와 지자체 사업소(LSC)를 두고, 지자체별로 조정위원회를 두었다. 강원 남부권은 4년을 소요해 노후관망시설 확충이 100％에 근접할 무렵 유수율 제고 및 수돗물 생산비용 절감 등을 통해 예산 절감 효과를 거뒀다.

다만 위탁운영에 있어 이해관계자들이 △수도요금 인상 △국가지원 부족 △낮은 경영평가 △불합리한 위탁 대가 △포괄계약(환경부 기준)에 의한 계약변경 곤란 등과 관련해 지속적으로 불만을 표출하고 있는 만큼, 이를 해소·개선한 거버넌스 체계를 구축해야 한다.

거버넌스 개선 방안으로는 현재 거버넌스 역할을 하는 기구의 구성 및 역할을 재정립하거나, 지방상수도인 점을 고려하여 중앙부처 기준 등을 개선하거나, 지역주민 및 지역기업 등의 협력을 위한 새로운 협의회를 구성하는 방안 등이 있다.

아울러 지방상수도의 관리 및 운영과 관련된 주요 문제로 △영세수도사업자의 운영에 의한 비효율적 운영 및 중복투자 △지자체 간 수도서비스 및 요금 격차 △상수도사업 누적 적자 △노후 정수장 및 관망 등 시설 개량 필요 등을 꼽을 수 있다. 지자체별 수도사업의 영세성을 극복하고 규모의 경제를 달성하기 위해서는 중장기적으로 광역화가 이뤄져야 한다.

광역화는 그 방식에 있어 지자체의 자율적 참여를 기초로 삼고, 광역화에 참여하는 개별 지자체의 의견이 반영될 수 있도록 자율협의체로 운영되어야 한다. 또한 지자체 간 상수도 요금 및 서비스 격차를 최소화하고 공공재(公共財)인 수돗물이 시장논리에 지배되지 않도록 공익을 보호하는 구조로 구축되어야 한다.

광역화 방식의 한 예로 광역행정단위별 운영을 들 수 있다. 광역단위별로 광역화하여 지역 내 시·군·구의 상수도 업무를 통합 관리할 경우, 광역행정단위 내 서비스를 표준화하고 지역개발계획과 연계할 수 있다. 다만 물의 이동 및 지형적 특성을 반영하거나 행정단위별 상수도 원가 차이를 극복하기는 어렵다.

재원조달 위해 민간투자 활성화 유도

끝으로 직영, 위탁, 광역화에 이어 민간투자 거버넌스 방식이 있다. 지자체 또는 지역상수도협의회가 소유하고 있는 노후 상수도 시설을 개선하기 위해서는 재원조달의 한 축으로써 민간투자자의 참여가 요구된다. 따라서 국고지원의 효율성 및 지자체 상환능력 등을 신중히 검토한 후, 민간투자를 활성화할 필요가 있다.

지자체의 재정상태가 양호하지 못한데다가 시설 개선이 우선적으로 이뤄져야 하는 지역은 재정사업을 우선적으로 추진해야 한다. 반면 지자체의 재정상태가 양호하고 수익성이 어느 정도 보장되는 지역은 국비 보조와 민간투자를 병행하고, 지방상수도사업에 따른 수익으로 투자비 상환이 가능한 지역은 민간투자를 유도해야 한다.

지금까지 살펴본 바와 같이 현재 지방상수도는 이해당사자들 간 협력 부족 등으로 인해 운영 상 개선이 이뤄지지 못하고 있으며, 특히 정수시설 및 관로의 노후화 문제가 심각함에도 불구하고 투자재원이 부족하여 누수로 인한 재정 손실이 지속되고 있다. 이에 현재의 직영 체계를 유지하면서 중장기적으로 위탁, 광역화, 민간투자 등의 새로운 거버넌스 체계를 구축하기 위한 노력이 조속히 요구된다.

[『워터저널』 2017년 7월호에 게재]