Issue & Trend  시·군 지방상수도 운영·관리 건전화 방안

“광역·지방 수도 통합해 지방상수도 운영 개선”

충남도, 전문기관 위탁 등 정책 추진에도 불구하고 구조적 한계 존재
규모의 경제 어려운 중소 지자체, 통합운영 통한 생산원가 절감 효율적

지방상수도 규모 격차, 비효율성 유발

전국의 상수도는 지방상수도와 광역상수도, 두 종류로 분류된다. 지방상수도는 관할 지자체에서 인근 지역주민에 원수나 정수를 공급하는 시설을 말하며 현재 약 161개의 지자체에서 운영하고 있다. 광역상수도는 2개 이상의 지자체에 원수나 정수를 공급하는 시설로 K-water가 운영을 맡고 있다.

이 중 지방상수도는 시설 규모가 급수인구에 따라 결정되는 구조로 운영된다. 이에 따른 시설 규모는 전체 161개 중 △50만 명 이상 21개(13%) △30만∼50만 명 10개(6%) △10만∼30만 명 35개(22%) △10만 명 미만 95개(59%) 수준으로, 급수인구 10만 명 이하가 전체 중 약 60%에 달한다.

충남, 누수량 증가로 연 234억원 손실

특히 충남도의 상수도는 타 도(道)에 비해 급수 보급률, 유수율 등이 전반적으로 낮은 수준이다. 충남도의 급수인구는 180만 명으로 전북(181만 명)과 거의 유사하나 급수 보급률은 84.4%로 타 도에 비해 현저히 낮다. 또 누수율은 15.2%로 전북도(23%)보다 양호하나 충북도(11.8%)보다는 높은 수준이며 지자체별로 편차가 심하다.

충남 서부권 광역상수도 사업 추진 중

현재 K-water는 광역상수도, 지방상수도, 해수담수화 등 거의 모든 분야에서 충남도와 밀접한 관계를 맺고 있다. 광역상수도의 경우 대청댐·보령댐 등으로부터 전체 수돗물의 약 90%가 공급되고 있으며, 올해부터 2021년까지 ‘충남 서부권 광역상수도 사업’을 추진할 계획이다.

‘충남 서부권 광역상수도 사업’은 총 2천321억 원을 투입해 아산∼홍성, 서산∼태안을 연결하는 도수관로와 송수관로(총연장 70.5㎞)를 설치하고 예산에 정수장 1개소 신설, 서산·홍성 가압장 2개소 확장 등을 목표로 하는 사업이다. 사업이 완료되면 대청댐 도수시설을 활용, 현재 보령댐에서 생활용수를 공급받는 서산·당진·홍성·예산·태안 등 5개 시·군에 10억㎥/일 규모의 생활용수 공급이 가능할 것으로 기대된다.

지방상수도의 경우 서산시·논산시·금산군 등은 3개의 지방상수도를 수탁 운영하고 있으며, 위탁 전 평균 57%에 불과했던 유수율이 80.2%까지 상승하는 등 누수 절감 효과를 보이고 있다. 이와 더불어 태안·서천·부여군 등 3개 지역에서 현대화사업을 추진할 예정으로, 내년도 신규 사업으로 ‘대산임해산업지역 해수담수화 사업(2018∼2020년)’을 앞두고 있다.

지자체별 급수인구 격차 최대 40배

한편, ‘2015년 상수도통계’ 기준 충남도 내 15개 지자체의 평균 급수인구는 약 12만 명이나, 천안시의 경우 약 56만9천 명, 청양군은 약 1만4천 명으로 지역 간 최대 40배의 격차가 발생하고 있는 것으로 파악됐다.

지방상수도 개선에 근본적 한계 직면

충남도의 상수도 정책은 2001년 물수요 관리정책의 일환으로 노후관 개량사업 등에 전문기관을 참여시키는 방향으로 추진되어 왔다. 이에 따라 노후관 개량, 절수기기 보급, 물절약 홍보·교육 강화 정책을 통해 2006년까지 약 7억9천만㎥의 수돗물 절약 목표를 설정했다.

2001년 「수도법」에 전문기관에 대한 참여 근거를 신설했으며, 2005년 ‘정읍시 유수율 제고 시범사업’에 국고 100억 원을 지원했다. 2008년부터는 전국 11개 권역을 구분하여 3·4·5개 지자체 수도시설을 통합·관리하는 ‘상수관망 최적화 사업’을 실시했으며, 2016년부터는 118개 지자체를 대상으로 노후 상수도시설 개량 현대화사업을 추진 중이다.

이처럼 충남도는 지방상수도 개선을 위해 전문기관 위탁, 국고지원, 통합위탁 등 다양한 정책을 추진해 왔으나 광역·지방 이원화, 전문성 및 지자체 의지 부족 등 구조적인 문제로 근본적인 해결에 한계를 느끼고 있다.

특히 2016년부터 추진하고 있는 노후 상수도시설 현대화사업(5년 일부시설 개량)의 경우 현대화 이후 관리방안이 설정되지 않은 실정이다. 운영 효율화 사업은 「수도법」상 절차에 따라 20년간 전문기관에 우선 투자하여 시설 개량, 생산·공급·운영관리 등 전 분야에 걸쳐 관리하는 포괄수탁 방식이지만, 현대화사업은 지자체가 국고지원을 받아 사업구역 내 노후 상수도시설을 개량하여 유수율 85%를 달성하는 한시적 사업으로 진행된다.

서산시, 급수 보급률 30%p 증가

한편, 지방상수도의 운영관리를 위탁 중인 전국 26개의 지자체 중 K-water가 수탁 운영하는 지자체는 총 22개로, 충남 지역의 경우 논산시·서산시·금산군 등이다. 2004년 논산시를 시작으로 약 15년간 운영관리 중이며, 수탁 이후 전반적인 상수도 관련 지표가 개선됐다.

우선 논산시는 논산천의 수질악화(직소·만간·검곶 등)로 인해 논산정수장 이용률이 한계에 도달하는 등 관리의 필요성이 증대됨에 따라 K-water의 운영수탁을 추진했다. 수탁 이후 급수 보급률은 59%에서 77.9%로 약 18.9%p 증가했으며 유수율도 29.5%p 상승했다.

서산시는 공단 건설에 따른 인구 증가로 인한 용수부족 및 축산폐수 등 수질문제가 발생함에 따라 K-water에 위탁 운영을 의뢰했다. 위탁 이후 급수 보급률은 59.7%에서 89.7%로 약 30%p 증가했으며, 유수율은 65.3%에서 83.4%로 약 18.1%p 상승했다. 애초 유수율 80%를 목표로 달성기간을 6년으로 설정했는데 결과적으로 2년이 단축됐다.

아울러 금산군은 개발에 따른 용수수요 증가에 대처하기 위해 K-water의 수탁 운영을 추진, 금산·무주권 광역상수도와의 연계로 시너지 효과를 기대하고 있다. 수탁 이후 급수인구는 약 26.2% 증가했으며, 유수율은 수탁 이전 49%에서 수탁 이후 76.2%로 약 27.2%p 상승했다.

총괄원가의 연평균 상승률은 연평균 8.7%로 타 지자체보다 높은 수준을 보였는데, 이는 광역상수도 신규 보급에 따른 장소 구입비의 증가, 노후관 재설치에 따른 자산 증가 등에 기인한 것으로 분석된다.

논산시 수탁운영 성과 7.1점 상승

K-water는 지방상수도 운영 중 사업의 계량적 성과에 대하여 주요 지표 15개를 설정, 매년 지수화하여 성과를 평가·관리하고 있다. 이는 K-water의 핵심성과지표(KPI, Key Performance Indicator)라고 하여 ‘K-KPI’라 불리며, K-KPI는 크게 △공공성 △지속성(재무성) △안정성 등 세 가지 부문으로 분류된다.

이에 대한 세부 지표로는 △(공공성)급수 보급률, 1인당 하루 물 사용량(Lpcd), 1㎥당 가정요금 수준, 1인당 월 물값 부담액, 고객만족도 등 △(지속성)1㎥당 수돗물 생산비, 1인당 부채부담액, 수도요금 현실화, 영업비용 충당률, 요금부과율 등 △(안정성)관로 단위당 누수율, 시설과학화율, 배수지 안정률, 적정시설 이용률, 급수인구당 무수수량 등 총 15개다.

이를 바탕으로 K-water의 수탁 운영 성과를 점수로 도출한 결과, 논산시는 수탁 전 65.4점에서 수탁 후 72.5점으로 약 7.1점이 상승했으며, 서산시는 67.4점에서 72.3점으로 약 3.9점, 금산군은 69.8점에서 71점으로 소폭 상승했다.

지자체 실정 고려한 유지관리 중요

무엇보다 중요한 것은 현대화사업 이후 수도사업의 유지관리 방안으로, 각 지자체의 실정에 맞는 목표와 방안을 마련하는 것이다. 모범사례 중 하나로 우선 현대화사업의 성과가 지속적으로 관리될 수 있도록 단계별 수도시설의 관리 선진화를 추진하는 방안이 있다.

기존 포괄수탁 방식과 상수도 현대화사업의 중간 수준의 관리목표를 설정하여 유수율 대상 지역을 확대하고 관리기간을 최소 10년 이상 중·장기로 설정하여 유수율 관리를 고도화하는 사업 방식이다.

또 기존의 전체 일괄위탁 방식에서 △부분별 관리강화 △유수율 관리 고도화 △광역·지방 수도 통합운영 △SMC·건강한 물공급 서비스 △시설 유지관리 △운영관리 △고객서비스 개선 등 가치별로 세분하여 지자체가 필요한 부분만 선택적으로 접근하는 방안이 있다. 이 방식을 통해 기존과 다른 새로운 부가가치를 창출할 수 있으며 지자체의 실질적인 주민 서비스 개선이 가능하다.

아울러 자원투입의 효율성을 고려하여 급수구역별 공급량·관로 등 여건을 고려해 탄력적인 관리목표를 설정하는 방안이 있다. 이는 지역별 물 사용량, 급수인구, 공급계통도 등에 대한 분석을 바탕으로 관리구역을 세분화한 후 탄력적인 목표와 관리방안을 설정하는 방식이다. 이 경우 자원투입의 효율성을 높이고 생산원가를 줄이는 효과를 얻을 수 있다.

광역·지방 연계 운영…물공급 확대

현대화사업 이후 유지관리가 비교적 잘 수행된 것으로 평가되는 일부 지차체의 사례를 살펴보면, 첫 번째로 광역·지방 연계 운영을 통해 수돗물 공급 확대 등 시너지를 창출한 사례를 들 수 있다. A지자체는 광역상수도의 50%를 이용하고 자체 9개 정수장에서 수돗물을 생산하고 있었으나, 급수 보급률과 유수율이 각각 59.5%, 40%로 전국 지자체 162개 중 153위, 161위에 머물러 있어 관리가 시급했다.

이에 K-water는 지자체의 9개 개별 정수장 및 배수지를 통합·감시 제어함으로써 24시간 균등하게 수돗물을 공급할 수 있는 시스템을 구축했다. 이를 통해 약 3천㎥의 광역상수도 물량을 추가 확보함으로써 미급수 지역 약 4천 명의 주민들에게 수돗물을 공급하고 급수 지역에도 수돗물 공급을 확대할 수 있었다.

또 지자체의 급수 여건을 고려하여 관리 범위를 설정한 후 관리 범위에 맞게 사업 목표를 제시하고 운영관리 방안을 효과적으로 마련한 사례도 있다. B지자체는 누수량이 많고 개별 정수장 등 수도시설이 산재해 있어 수도사업 운영에 어려움이 있었다. 이에 1∼3구역으로 급수구역을 구분하고 각 급수구역별 성과를 평가하는 맞춤형 사업방식을 활용하여 광역정수장에서 통합운영·감시함에 따라 지역별 유수율을 개선할 수 있었다.

광역상수도 사업자·지자체, 협업 추진

한편, C지자체는 현대화사업과 연계한 단계별 사업을 추진해 유수율 80%를 유지시키는 데 성공했다. 이는 현대화사업(5년)과 유수율 관리(10년) 이후 전 지역 통합관리 등을 통한 운영효율화 사업을 제안한 사례로, 운영효율화는 △전 지역 통합운영 △유수율 80% 유지 △고객서비스 △건강한 물공급 등을 목표로 했다.

이 사업은 현대화사업의 효과를 지속하기 위해 △시설 현대화(1단계) △유수율 유지·고도화(2단계) △스마트 운영관리(3단계) △고객서비스·SWC(4단계) 등 각 단계별 사업 효과를 제시한 것으로 지자체가 필요한 부분만 선택해 사업을 추진할 수 있다는 장점이 있다.

이 밖에 광역상수도 사업자와 지자체가 각각의 장점을 협업 방식으로 역할을 분담해 관리를 개선한 사례도 있다. 이 지자체는 자체적 정수장이 없어 외부에 100% 수돗물 공급을 의존하고 있어 K-water에 수돗물 생산에서부터 수도꼭지까지의 전 과정을 위탁했다.

이에 따라 지자체는 시설 개량, 신규 급수공사 등 주민의 물복지 향상에 전념할 수 있었으며 결과적으로 공급 안정성이 개선되고 건강한 수돗물 서비스 확대 등으로 음용률도 향상됐다.

급수인구 급감 인해 물문제 심화 예상

한편, 미래에는 급수인구 감소, 노후시설 개량시기 도래 등으로 인해 물문제가 심각해질 것으로 전망되고 있다. 특히 2020년 이후부터는 출산율 저하, 인구 고령화에 따른 급수인구 급감으로 요금 수입이 감소해 재정이 악화될 것으로 예상된다.

또 도시화로 인한 빈익빈 부익부 현상이 심화되고 중소 지자체의 수도사업 여건이 악화될 것으로 예측됨에 따라 대책이 시급한 상황이다. 인구 감소, 요금수입 감소, 종사인력 고령화 등의 문제는 이웃나라인 일본에서도 뚜렷이 나타나고 있다.

특히 일본은 저출산·고령화 현상의 심화로 급수인구가 급감하고, 요금 수입 또한 감소할 것으로 예상됨에 따라 오는 2040년 약 896개의 지자체가 소멸될 위기에 처해 있는 것으로 밝혀졌다. 이에 일본은 2000년 초부터 지자체 주도로 자율적인 수도 광역화를 추진하고 급수인구 5만 명 이하의 지자체는 통합하도록 유도하고 있다.

또 정부 차원에서 「수도법」 개정으로 시설 정비비 국고보조 근거 마련, 사업통합 절차 간소화, 관리업무 제3자 위탁제도 신설, 수도광역화 활성화를 위한 수도비전 공표 등 법제화 및 국비 지원을 통해 지자체의 자발적 참여를 이끌어내고 있다.

일본, 경영·관리·시설 일체화 실행

우리나라도 일본의 수도 광역화 사례에서 광역·지방(수직), 지방·지방(수평) 등 다양한 수도사업 통합방안을 참고할 수 있다. △수직·수평 등의 사업 통합 이후 동일한 경영자가 복수의 수도사업을 경영하는 경영 일체화 △관리·서비스가 일체화되는 관리 일체화 △취수장·정수장 등을 공동으로 보유하는 시설 공동화 등이 이에 속한다.

한 예로 일본의 이와테현(岩手縣) 중부지역은 급수인구가 약 21만7천 명, 급수량은 일평균 약 8만3천500㎥ 수준이었으나, 수도사업을 전면 통합한 결과 전문인력 및 기술 확보, 취·정수시설 통폐합 및 백업체제, 수도요금 인상폭 억제, 재정력·자금력을 확보할 수 있는 집중투자 등이 가능하게 되었다.

군마현(群馬縣) 동부지역은 2013년 10월 수평통합 협약 체결을 통해 지난 2016년 4월 16개의 시정을 통합, 군마동부수도기업단을 설립했다. 시설 통·폐합으로 효과적인 정비 개량 및 유지관리비를 절감했으며, 요금인상 억제, 자금력 확보, 위기관리 체제 강화 등의 성과를 거뒀다.

또 키타큐슈시(北九州市)는 지난 2007년 아시야정(芦屋町)과 미즈마키정(水券町)의 사업을 통합한 데 이어 2016년 후쿠츠시(福津市)와 고가시(古河市)의 용수공급 사업 등의 추진으로 급수 확대 효과를 이뤄냈다. 미즈마키정은 키타큐슈시와 수도사업 통합으로 요금수입이 증가하고 원가가 하락하는 효과와 더불어 위기관리 대책으로 지자체 간 비상연결관로 기능유지용수를 후쿠츠시와 고가시로 전환 공급시켜 정수시설의 신설 비용을 절감했다.

우리나라도 당장 직면한 물문제의 해결과 더불어 미래에 대한 선제적 대비가 요구된다. 현재 우리나라는 충남 등 일부 지자체를 제외하고 대부분의 지자체가 중·소규모로 운영되고 있으며, 생산량이 적어 규모의 경제를 달성하기 어려운 형편이다.

규모의 경제를 달성하기 위해서는 도내 지자체의 여건에 대한 고려가 필수적이며, 특히 생산량이 적은 지자체의 경우 인근 지자체와 연합 또는 광역·지방을 통합하는 방식으로 효율을 추구해야 한다.

특히 충남도는 광역상수도(정수) 공급률이 약 90% 수준으로, 광역 중심의 통합운영 시 최대의 효과를 얻을 수 있다. 즉 댐에서 수도꼭지까지 기능 중심으로 자율적 통합이 필요한 시점으로, 지자체 중심의 자율적·단계적 통합방식을 적용·검토하여 전체 수도시설의 기능 중심의 통합이 필요하다. 또 유수율보다 누수량이 수도사업 경영 효율에 직접적인 관련이 있으므로 유수율에서 운영 효율화로의 패러다임 전환이 필요하다.

유수율 개선을 위해서는 대규모의 시설 개량이 불가피하고 투자비가 많이 소요된다. 특히 급수인구가 10만 명 미만인 경우 투자비 대비 유수율 제고사업에 의한 효과가 적은 실정이다. 이에 규모가 작은 지자체는 광역·지방의 통합운영 등을 통한 생산원가 절감이 효율적이며, 무엇보다 지자체 여건에 맞는 사업 목표를 설정하여 생산원가 절감 등 다른 방식의 접근이 반드시 필요하다. 

[『워터저널』 2017년 7월호에 게재]