Issue&Trend  지속가능한 통합물관리 방향
 

“유역별 통합물관리 위한 거버넌스 구축 시급”

중앙정부 중심 물정책, 지역현안 해결에 한계…물관리 기능 이양 필요성 고조
「물기본법」 제정 등 법제적 기반 구축과 더불어 유역 물관리 재원 통합 필수


▲ 염 형 철
환경운동연합 사무총장
Part 01. 통합물관리와 유역 거버넌스

국가 물정책, 지역별 현안 해결에 한계

과거 국가가 설정한 수도 보급, 하천정비 등의 물관리 목표는 2015년 기준 수돗물 보급률 98.8%, 하천정비율 79.6% 등으로 대부분 달성되었음에도 불구하고 국민들의 만족도와 정책 신뢰도는 갈수록 낮아지고 있다.

부처별로 분산된 물관리는 사업 중복, 자료와 기준의 난립, 조정기능 부재 등의 부작용을 초래했다. 지난 20년간 제대로 된 합의점을 도출하지 못해 국민들의 비난 여론은 고조됐으며, 이는 결과적으로 정부가 물관리 일원화에 대한 대대적인 결단을 내릴 수밖에 없는 상황을 만들었다. 또 중앙정부의 획일적인 정책은 지역별 현안을 해결하는 데 있어 한계에 직면했다.

게다가 기후변화, 안전 담론(談論) 확산 등 새로운 위험과 과제가 출현하는 가운데, 정부는 댐·하수처리장·하수관거·하천 개발 등의 관행만 고집할 뿐 생태적·사회적 약자를 배려하고 환경정의를 확장하는 데에는 노력을 기울이지 않고 있다. 이에 대한 객관적이고 냉정한 검토를 바탕으로 새로운 국가 물관리 목표와 추진방안이 요구되는 실정이다.

통합물관리로 물관리 패러다임 변화

물관리 패러다임 역시 기후변화에 대한 ‘적응’과 ‘순환’을 강조하는 방향으로 변화하고 있다. 지금까지는 물공급과 처리를 철저히 구분하고 이 과정에서 이용되는 물과 손실되는 물이 모두 발생했다면, 앞으로는 재이용을 통해 버려지는 물을 최소화하고 물이 끊임없이 순환하는 ‘지속 가능한 물공급 체계’가 중요해질 전망이다.

이러한 추세에 따라 도시들도 단순히 물을 공급하는 물공급 도시에서 벗어나, 기후에 적응하고 미래를 고려하는 ‘물 적응 도시’를 조성해 나가야 한다. 따라서 분산형 관리가 아닌 ‘통합물관리’ 형태로 물관리 패러다임의 변화가 요구된다.

물문제 대응 방식 또한 사후처리 방식에서 사전 예방·미래 대응 방식으로 전환하고, 수처리 시설 확대에 집중했던 과거와 달리 운영의 효율성을 제고하는 데 주력해야 한다. 아울러 규제 통제가 아닌 소통·참여·연대를 강화하고, 중앙 주도가 아닌 현장·현안 중심으로 문제를 해소하는 방향으로 물관리를 추진해야 한다.

이처럼 물관리의 원칙과 방향이 새롭게 설정될 때 기후변화로 빈번히 발생하는 가뭄과 홍수 등에 발빠른 대응이 가능해질 수 있다. 또 생태회복·수질개선의 향상으로 비용 절감과 더불어 지역 재생, 주민의 삶의 질 제고 등의 효과를 기대할 수 있다. 

 
유역별 실정 고려한 물관리 체계 필요

우리나라는 비록 면적은 작지만 한강과 낙동강, 금강과 영산강 등 각 수계별 조건이 모두 다르다. 환경운동연합에서 유역의 쟁점 현황에 대해 국내에서 활동 중인 물 전문가를 대상으로 조사한 결과, 한강 유역의 경우 △하천 생태계를 훼손하는 과도한 개발사업 △녹조 등 수질오염 △홍수와 가뭄 등 수해의 빈발 순으로 심각하다고 조사됐다.

반면, 금강·낙동강 유역, 영산·섬진강 유역에서는 녹조 등 수질오염이 가장 해결이 시급한 과제로 나타났다. 또 이 다음으로는 금강 유역의 경우 홍수와 가뭄 등 수해의 빈발, 낙동강 유역은 하천 생태계를 훼손하는 과도한 개발사업, 영산·섬진강 유역은 주민 참여 없는 행정 중심의 물·하천 관리 등 모두 다르게 조사됐다.

 
이처럼 유역별로 처한 상황과 조건이 다른 탓에 물문제 해결의 우선순위 또한 다르게 나타나고 있다. 따라서 각 수계별 개별적인 물문제를 획일적인 기준으로 일괄 관리·조정하려고 하는 과거의 물정책은 더 이상 실효성이 없다. 최근에는 수리권, 물값, 유지관리 비용 등의 갈등이 자주 발생하고, 방류수질기준, 상수원보호구역, 배출허용제한구역 등 규제 개선에 대한 요구도 다양해지고 있어 정책의 실패를 바로잡을 대책이 조속히 요구되고 있다.

이미 많은 전문가들이 중앙정부가 아닌 지역에서 물관리를 담당하고, 유역별 거버넌스를 추진해야 할 시점이라고 주장하고 있다. 다만 지역별 물정책 목표 설정 및 관리체계 구축에 차별화가 필요하며, 지역별 맞춤형 물관리 체계, 사업·예산구조에 대한 가이드라인이 요구된다.

▲ 환경운동연합에서 유역의 쟁점 현황에 대해 국내에서 활동 중인 물 전문가를 대상으로 조사한 결과에 따르면 금강·낙동강 유역, 영산·섬진강 유역에서는 녹조 등 수질오염이 가장 해결이 시급한 과제로 나타났다. 사진은 낙동강 대구 매곡 취수장 앞의 녹조 모습.

시민 참여형 정책 도입 필요성 제기

시민들의 수요도 크게 변화하고 있다. 현대사회의 시민들은 수돗물이 공급되는 것 자체에만 만족하지 않는다. 2014년 한국환경정책·평가연구원(KEI)에서 시민들을 대상으로 물문화 선진화의 정책방향에 대해 설문한 결과에 따르면, 댐과 연결할 수 있는 것이 사실상 없고 제방과 연결된 요구도 높지 않다.

이처럼 과거의 중앙 중심, 관 주도, 개발 위주의 정책은 한계에 봉착해 새로운 수단·방식·절차에 대한 요구가 확대되고 있다. 이미 수십 년에 걸쳐 투자가 이뤄지고, 이로 인한 성과가 상당 부분 도출되었기 때문에 새로운 단계로 넘어가야 하는 것이다. 이에 시민과 지역의 수요에 맞는 서비스 요구에 대응이 필요하며, 시민들의 참여와 소통을 확대하는 참여형 정책의 도입 필요성이 제기된다.

마침 인터넷, 소셜미디어, 모바일 사용 확장 등으로 커뮤니케이션 수단이 급속도로 발전 중이다. 시민들의 정책에 대한 참여와 관심도가 높아지고 있으며, 직접 참여하는 비율 또한 매년 증가하고 있다. 게다가 최근 오픈 웹(Open Web), 클라우드 컴퓨팅(Cloud Computing), 인공지능 등의 출현으로 정보의 양과 질, 전파속도가 증대됨에 따라 사용자의 취향과 사용패턴에 따른 맞춤 서비스 제공이 수월해질 것으로 기대된다.

통합 물관리에 대한 국민 지지도 높아

한편, 최근 서울, 금강, 충남, 경기 등 지역 단위에서 새로운 물정책이 시도되고 있다. 이는 그동안 생각조차 못했던 상당한 변화로, 특히 경기도가 발표한 ‘물 절약·누수 개선·물재이용·빗물 저장’이라는 물정책 비전은 오히려 환경부 정책보다 더 시대정신이 반영된 구체적이고 진취적인 것으로 평가되고 있다. 이에 앞으로의 물정책은 자치역량을 만들어갈 시간과 노력이 다소 소요되더라도 지자체로 이관되어야 한다고 판단된다.

시민들의 인식도 변화하고 있다. 지난 7월 4일 시민환경연구소가 ‘환경부로 물관리 일원화’에 대한 시민 인식을 조사한 결과, 적극 찬성이 25%, 찬성이 47%로, 응답자 중 72%가 긍정적인 반응을 보였다. 반대와 적극 반대는 전체 중 13%에 불과해 향후 통합물관리에 대한 국민의 지지도가 높은 것으로 나타났다.

 
찬성표를 던진 응답자를 대상으로 그 이유에 대해 물어본 결과, 환경 친화적인 물관리를 기대한다는 의견이 47%로 가장 많았다. 중복사업 저감(28%), 일관된 물정책(17%), 전문성 제고(7%) 등의 의견도 있었다. 이처럼 국민들은 현재의 물문제는 물론, 이에 대한 해법과 해결방향에 대해서도 비교적 정확히 파악하고 있다.

 
정부 물관리 기능, 지방으로 이양 필요

앞으로는 어떠한 방식으로 유역 거버넌스를 추진해 나갈 것인지에 대한 논의가 필요하다. 과거 박종관 백석대 교수가 유역 물관리 체계에 대해 진단한 내용에 따르면, △물 자치권에 대한 인식 미흡 △유역 내 조정체계 미비 △중앙부처의 집중관리로 인한 지역 간 불균형 심화 △재원 부족 △주민참여 미흡 등이 문제점으로 지적됐다.

이에 대한 개선방안으로 박 교수는 △물관리 인식의 변화 및 물 자치권 확보 노력 △유역 내 물의 통합관리 강화 △지방의 역량 강화 △재원 확보 △갈등 발생문제 해소 등을 제시했다. 중앙정부, 지자체뿐만 아니라 지역 주민들도 물관리에 대한 인식을 전환하여 지방의 물자치권을 확보하는 데 노력을 기울여야 하고, 유역 내 수량과 수질을 통합한 수자원 통합관리를 위해 유역관리 기구 신설 등이 요구된다.

지역 실정에 맞는 정책을 추진하기 위해서는 중앙정부의 물 관련 기능을 지방에 이양하고 지방정부의 물관리 관련 역량을 강화해야 하며, 중앙정부로부터 재정적 독립을 통해 어떠한 외부 압력 없이 유역 관리정책을 수립할 수 있어야 한다. 아울러 지방자치단체 간 갈등을 해소할 수 있는 조정기구를 신설하여 중앙·지방·주민 간 의견 합의를 도모해야 한다.

 
유역 분할관리로 인해 지역 갈등 심화

유역의 분할관리에 따른 난맥 사례는 낙동강 유역에서 잘 드러나고 있다. 부산시는 진주 남강댐으로부터 약 96㎞에 달하는 파이프라인을 건설하여 식수를 끌어오겠다고 나섰으나 요구 수량은 40만㎥/일로, 현재 부산시가 하루 공급하는 양인 105만㎥/일의 38%에 불과한 수준이다. 그렇다면 이것은 누가 마시고 나머지 62%에 해당하는 물은 어떻게 확보할 것인지 등 대책에 대해 의문이 제기된다.

경상남도에서는 국토교통부와 지리산에 댐을 짓겠다고 주장하고 있다. 지금보다 더 많이 저수해서 경남 서부지역과 부산 등에 남강댐의 물을 공급할 목표로, 남강댐 용량 확대(수위 제고)를 위해 상류에 댐을 건설하겠다는 것이다. 하지만 남강댐의 수위를 높일 경우, 홍수로 물이 넘쳐 붕괴될 위험이 크다.

이에 국토부는 남강댐 상류에 지리산댐을 지어 이것이 범람하는 것을 막겠다고 답했다. 평상시엔 비워두고 호우 시엔 지리산댐을 채운다는 설명이다. 그러나 계획대로라면 지리산댐은 남강댐에서 85㎞ 상류, 남강댐 유역면적의 10%에도 미치지 못하는 좁은 곳에 들어서게 되는데, 이것이 과연 어떤 홍수 조절 효과가 있는지 반문하고 싶다.

아울러 울산은 현재도 낙동강에서 하루에 100만㎥의 공업용수를 송수 중이며, 생활용수도 빈번히 공급받는 실정이다. 그런데 추가적인 물을 가져가지 않겠다고 하면서 사연댐의 수위를 낮추지 않고 있다. 사연댐에는 구석기 암벽화가 있는데 이를 보존하기 위한 대책이 표류되고 있는 실정이다.

낙동강 본류 수질 악화가 근본 원인

사실 부산, 경남, 울산의 주장을 단편적으로 바라보면 틀린 말이 아니다. 하지만 이 모든 원인은 낙동강 본류의 수질 악화에 있다. 낙동강의 입장으로 시야를 확장하면, 이들 주장은 각자가 직면한 문제만 해결하려는 임시방편에 불과하며, 결과적으로 서로에게 피해만 전가하고 있는 셈이다.

따라서 낙동강 수질을 개선하고, 주민들에게 신뢰를 줄 수만 있다면 문제는 해결된다. 이에 우선 수문을 개방하여 낙동강의 유속을 확보하는 것이 중요하다. 근본적으로는 낙동강으로 유입되는 오염원을 줄여야 한다. 특히 유입오염원의 70%는 비점오염원으로, 비점오염원 저감 대책이 필요하다.

비점오염원은 대체로 초기 가뭄 때 비가 온 후 유입되는데, 현행 물관리 정책에는 이에 대한 대책이 부재하다. 환경부의 방류수 수질기준은 초기 우수 때 흘러 들어오는 물에는 적용되지 않고 있어, 향후 적용 범위를 확대해 나가야 한다. 아울러 낙동강 상류의 구미공단 내 30개 이상의 업체에서 유해물질인 1, 4-다이옥산(1, 4-dioxine)이 방출되는 것으로 알려짐에 따라 중금속 등 유해화학물질에 대한 구체적인 대책도 수립되어야 한다.

안성시, 금석천 생태계 복원 사업 시행

낙동강과 반대로 유역 통합관리의 성공사례 중 하나로 경기도 안성시의 ‘금석천 생태네트워크 복원 프로젝트’를 들 수 있다. 1990년대 급속한 산업화로 악취와 오염의 대명사였던 금석천을 생태하천으로 복원해 국내외적으로 높은 평가를 받고 있다. 최근에는 국제적 권위의 환경상인 ‘에너지 글로벌 어워드’ 국가상을 수상했다. 

안성시는 복원사업의 일환으로 ‘블루-그린 생태네트워크 복원사업’을 3년간 추진하여 단순히 하천 복원뿐만 아니라, 하천과 주변 산의 단절된 생태계를 연결하는 생태 띠녹지를 조성했다. 기존의 하천 복원사업을 한 단계 업그레이드 한 것이다. 그 결과 금석천은 모래무지 등 물고기들이 다시 찾고, 왜가리와 청둥오리도 둥지를 트는 생태하천으로 재탄생했다.

이 사업은 생태하천 복원사업, 하수관거 차집공사, 유지용수 확보사업, 띠녹지 및 생태공원 조성사업 등 분산된 국고보조금을 어렵게 확보해 단일 사업으로 추진됐다. 시장이 단장이 되고 부시장이 부단장이 되어 여러 부서를 통합하여 추진한 결과, 생태와 수질, 시민 서비스를 모두 개선한 결과를 냈고, 도심 하천 생태계 복원의 새로운 이정표를 세웠다는 평가를 받고 있다. 

▲ 안성시는 ‘금석천 생태네트워크 복원 프로젝트’ 일환으로 ‘블루-그린 생태네트워크 복원사업’을 3년간 추진하여 단순히 하천 복원뿐만 아니라 하천과 주변 산의 단절된 생태계를 연결하는 생태 띠녹지를 조성했다. 사진은 생태하천으로 복원된 금석천 모습.

유역 통합관리에 시민 감시역할 중요

안성시의 금석천이 유역 통합관리의 성공 사례라면 ‘안양천 살리기 네트워크’는 유역 거버넌스의 성공 사례라고 할 수 있다. ‘안양천 살리기 네트워크’는 안양·군포·의왕 환경운동연합 등 안양천 유역의 21개 민간단체를 중심으로 유한킴벌리 등 유역기업 8곳이 참여하여 안양천 살리기 운동을 진행한 단체이다.

네트워크는 단체별로 지역 활동을 펼치는 동시에 안양천 모니터링, 환경교육, 생태조사 등을 통해 주민들의 관심과 참여를 이끌어내는 데 초점을 뒀다. 결성 초기부터 모니터요원을 구성해 폐수방류 등 환경감시 활동을 벌였고 하천정화 활동을 정기적으로 실시했다.

이러한 활동 덕분에 안양천은 변하기 시작했다. 시민단체의 지속적인 감시 활동으로 하천변의 쓰레기 투기와 불법소각이 잦아들었다. 또 안양천으로 하수가 직접 유입되는 것을 차단, 고도처리한 하수와 지하수 등을 안양천 유지용수로 사용하면서 수량 증가와 함께 수질도 개선되는 경향을 보였다. 안양천 상류 학의천 등에서는 생태하천으로 변화가 테스트됐고, 안양천 본류 구간에도 일부 적용됐다.

이와 같은 네트워크 사례에서 주목할 부분은 다름 아닌 유역 거버넌스이다. 하천을 행정구역으로 나눠 지자체가 관리를 나눠 맡는 현행 방식은 하천에 대한 올바른 접근 방법이 될 수 없다. 주민들의 의견을 반영하고 참여를 이끌어 낼 수 있도록 유역 협의체를 만들어 주민들이 의사결정 과정에 참여할 길을 마련하는 것이 중요하다.

「물기본법」 제정 등 법제적 정비 필요

유역 거버넌스를 추진하기에 앞서 법제적 정비가 요구된다. 우선 「물기본법」의 제정을 통해 유역 거버넌스와 통합물관리의 근거를 확보해야 한다. 그 다음으로 「물환경보전법」, 「하천법」을 개정하여 유역관리 기능을 확보하고 「4대강 수계법」의 전면 개편을 통해 유역별 관리체계를 정비해야 한다.

국가 물관리위원회의 설치 여부를 두고 다양한 의견이 존재하나, 어느 한 부처가 국가의 모든 물정책을 독점하기는 어렵기 때문에 설치하는 것이 마땅하다고 판단된다. 물관리위원회 산하에는 지자체, 전문가, 주민대표, 시민단체 등 30∼40명 규모의 유역별 위원회를 설치하는 것이 바람직하다.

유역별 위원회는 유역별 물관리 정책을 수립·평가하고 예·결산 등을 담당하는 유역 물관리 최고 위상 기구로, 통합물관리 및 갈등 조정 등의 기능을 담당하게 된다. 이에 대한 실행 기구로서 유역청을 두고 유역청 산하에는 다시 유역공사를 두어, K-water, 한국환경공단, 홍수통제소 등의 물관리 기능을 통합해 유역별 종합 물관리 공기업으로 재편하는 방안도 제기된다.

 
물 관련 요금·부담금 통폐합 필요

아울러 유역 물관리 추진을 위한 재원의 정비도 필요하다. 전국 수도요금과 관련하여 가장 많이 비교가 이뤄지는 곳은 강원도 평창군과 경기도 과천시이다. 평창군이 과천시보다 약 3.5배 비싼데, 사실 이와 같은 요금 격차는 상당한 불합리이다.

환경부는 수도요금을 현실화하겠다는 주장만 계속해서 펴고 있는데, 이는 현실화한 후의 상황을 전혀 고려하지 않은 주장이다. 서울시의 경우 요금현실화가 이미 이뤄진 상태로, 이를 현실화하겠다는 것은 평창군과 같은 농촌지역의 수도요금을 2∼3배 올리겠다는 것과 마찬가지이기 때문이다.

따라서 요금현실화 이외에 합리적인 대안이 모색되는 가운데, 유역 물 재원의 통합 필요성이 제기된다. 현재 하천수 이용 등은 제대로 집행조차 안되는 실정으로, 중복·실효 상실·일관성 부재·투명성 부족 등의 문제점이 지적되는 물 관련 요금 및 부담금에 대한 통폐합이 요구되고 있다. 나아가 환경 정의의 측면에서 물 서비스 및 요금 부담의 불평등을 개선하고 원인자와 수혜자가 합리적으로 부담하는 방향으로 개편이 필요하다.

[『워터저널』 2017년 8월호에 게재]

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