특집  2017년 하반기 물종합기술연찬회

“물관리, 개발 아닌 보전·복원 중심으로 추진”

이원화된 물관리 벗어나 질·양 보장된 지속 가능한 물관리 중요성 대두
수량·수질·수생태 균형적 고려하는 통합·유역 물관리체계로 전환 필요
 

현행 물관리, 수질·수량으로 이원화

현재 우리나라의 물관리는 크게 수질·수량·유역관리를 담당하는 환경부와 수량·하천관리를 담당하는 국토교통부로 이원화되어 있다. 환경부 산하에는 물환경정책국과 상하수도정책관이 있으며, 산하기구로 유역·지방환경청(7개), 수계관리위원회(4개), 한국환경공단 등이 있다. 국토부 산하에는 수자원정책과·수자원개발과·하천계획과·하천운영과 등이 있으며, 국토관리청(5개)·하천국(2개과)·홍수통제소(4개)·K-water가 운영되고 있다.

물관리 체계 개편의 필요성은 1994년 당시 건설교통부의 상하수도 기능이 환경부로 이관된 이후 지속적으로 제기되어 왔다. 김영삼 정부 당시 환경부로 일원화를 검토했으며, 김대중 정부에 들어서는 통합관리 원칙을 천명했다.

노무현 정부 때에는 환경부로 일원화를 추진했으며, 이명박 정부 들어 일원화에 대한 검토에 착수했다. 15대∼20대 국회에서 「물관리기본법」 제정 추진과 관련한 발의가 총 17건 이뤄졌다.

지난 5월 22일 문재인 대통령은 국토부 수자원정책국을 환경부로 이관하여 종합적인 물관리 부서로 개편할 것을 지시했다. 이후 6월 9일에는 우원식 의원 등 12명이 물관리 일원화 포함, 정부조직 개편안 확정 및 「정부조직법」 개정안을 발의했다.

국토부 수자원국의 효율적 이관 중요

환경부로의 물관리 일원화는 물과 관련된 모든 업무를 환경부로 몰아주자는 의미가 아니다. 수량과 수질로 이원화되어 있는 물관리 업무만 환경부에서 담당하도록 하자는 것이다. 이를 위해 국토부의 수자원정책국의 기능과 조직을 환경부로 이관해야 하며, 이 과정에서 국토부의 수자원 정책 업무가 연속성을 유지할 수 있도록 현행 조직 그대로 환경부로 이관·운영하는 것이 중요하다.

이처럼 수량과 수질관리의 일원화가 이뤄지면 통합·유역 물관리체계로의 전환이 필요하다. 이를 위해서는 무엇보다 물관리 기본원칙·유역물관리위원회 등을 주요 내용으로 하는 「물관리기본법」(가칭)을 제정하고 유역 중심의 물관리를 추진하기 위한 행정조직의 개편이 요구된다.

최근 지속 가능한 물관리로 물관리 패러다임이 변화하고 있다. 이에 과거에는 대규모 물 개발 중심이었다면 현재는 효율적이고 균형적인 물관리를 추구하는 방향으로 바뀌고 있다. 지속적인 수자원 개발로 공급능력을 확보하고, 확보된 수자원의 효율적인 배분과 환경을 고려하는 균형적인 물관리가 중요한 요소로 떠오르게 되었다.

수량·수질·수생태 균형적인 고려 필요

현재 우리나라의 수자원 이용 현황을 살펴보면, 이용 가능한 수자원 양은 연간 약 760억㎥ 수준이다. 이 중 생활·공업·농업용수 등 총 이용량은 1년에 약 372억㎥로 전체 가용 수자원의 약 48.9%에 불과하다. 따라서 대체수자원 개발에 지속적인 투자가 요구되며, 확보된 수자원은 가뭄 등 심화되는 기후변화에 대비하여 효율적으로 배분이 이뤄져야 한다.

또 현재의 물관리는 수량·수질로 관리체계가 분산되어 있어 책임행정 및 종합적인 물관리에 대한 고려가 미흡한 실정이다. 농경시대와 개발시대에는 한시적으로 용수를 확보하는 데 급급했다면, 현재와 같은 지식산업시대에는 질과 양이 보장된 상시적인 물관리의 중요성이 대두되고 있다.

아울러 상·하류 갈등에서 참여·협력 기반의 유역 거버넌스(governance)의 영향력이 점차 확대되고 있다. 과거에는 수질·수량에 따라 분리·운영되어 지역의 물문제 해결에 어려움이 컸다. 이에 따라 지역 간 크고 작은 물 갈등이 빈번히 발생했으며, 그 예로 대구·구미 취수원 이전, 부산·경남 취수원 이전, 용인·안성-평택상수원 갈등 등이 대표적이다.

특히 대구·구미 취수원 이전 문제의 경우 안전한 식수원 확보를 위해 대구 취수원을 구미 해평취수장으로 옮겨야 한다는 대구시와 농업·공업용수 부족, 상수원보호구역 확대 등을 이유로 이전을 반대하는 구미시의 주장이 아직까지도 팽팽히 맞서고 있다.

그러나 이러한 지역 간 물 갈등은 중앙정부 차원에서 나서서 중재한다고 해결되는 문제가 아니다. 물은 유역의 것이라는 인식 하에 이해당사자인 대구시와 구미시의 지속적인 대화로 가능한 일이다.

지역 간 물문제는 다양한 이해관계자의 참여를 통해 해당 유역 내에서 거버넌스 체제 하에서 해결되어야 한다. 일반적으로 유역관리기구에서 일괄적인 협의가 가능하며, 이때 수질개선, 취수원 이전, 지원방안 마련 등에 대한 논의가 이뤄질 수 있다.

OECD, “통합물관리 국제적 추세”

기후변화에 대응하는 물관리 체계에 대한 인식도 중요하다. 가뭄·홍수 등 기후변화에 대한 대응 능력 향상 차원에서 수질·수량·기상·재해의 통합관리가 요구되고 있으며, 관련 정보와 자산의 연계 강화를 통한 합리적인 물관리 의사결정의 중요성이 나날이 증대되고 있다. 풍속·강우량·댐 수위·하천 유량 등 관련 정보를 종합하여 기후변화 예측·예방 능력의 향상을 꾀하는 것이다.

한편, OECD가 제시한 한 자료에 따르면 통합물관리는 이미 하나의 국제적 추세로 자리잡아 가고 있다. OECD의 35개 회원국 중 오스트리아, 캐나다, 덴마크, 프랑스, 독일, 이탈리아, 스웨덴, 스위스, 영국 등 20개 이상의 선진국에서 환경부서 중심으로 통합 물관리를 추진하고 있는 것으로 조사됐다. 이에 OECD는 지난 2016년 12월 OECD 회원국에게 수량·수질 통합관리를 권고했다.

현재의 물관리 기능은 70년 전 정부수립 당시와 동일한 시스템으로, 효율적인 물관리에 한계가 있다. 이에 환경생태 중심으로 국민행복과 건강 시대에 대응하기 위한 ‘지속 가능한 물관리 패러다임’으로 전환이 필요하다.

지속 가능한 물관리 패러다임은 △균형적인 용수 공급(수량) △깨끗한 물환경(수질·수생태계) △이해관계자 참여·협력(갈등 해소) △가뭄·홍수 등 재해관리(기후변화 대비) 등을 주요 내용으로 한다.

향후 물관리 일원화가 이뤄지면 △재해로부터 안전한 물환경 조성 △생태네트워크 복원 △공평한 물 복지 △일자리 창출 △통합 유역 거버넌스 구축 등의 효과를 기대할 수 있다. 현재 우리나라의 하천(제방) 정비율은 2014년 기준 76.7%이며, 댐·조절지는 29개, 홍수 조절 용량은 2016년 기준 60억㎥이다. 이처럼 하천의 홍수방재 능력은 확보되어 있는 상황이나 이원화된 관리체계로 종합적 연계관리는 미흡한 실정이다.

그러나 물관리 일원화가 이뤄지면 정보 연계로 사전 예방형 홍수 관리가 가능해지고 재해 예측·예방 능력이 향상되며 강화된 정보 연계를 통한 과학적인 의사결정이 용이해진다. 또 기상관측망·기상레이더 통합 운영으로 예산 절감 및 홍수 예·경보 시스템의 정확도가 향상될 것으로 예상된다.

아울러 환경 친화적인 유역 단위의 홍수방어능력이 확보되고 도시의 물순환 촉진으로 홍수 대응 및 수질개선이 가능해질 전망이다. 도시침수 방지대책, 도시침수 예방형 하수도 운영, 빗물저류 침투시설 설치 등 통합관리를 통해 하천 고유의 자연적 홍수방재 기능 확보와 더불어 유역 내 시설물의 최적 연계운영을 기대할 수 있다.

한편, 저영향개발(LID) 기법을 적용한 ‘물순환 선도도시 조성사업’이 내년부터 2021년까지 5개소로 확대 추진될 계획이다. 이에 2019년 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 개정을 통해 전국 불투수면 관리, 소규모·개발사업에 대한 저영향개발 기법 적용 등 물순환 관리체계를 구축할 방침이다.

2021년까지 자연형 생태복원 30% 목표

또 강을 강답게 만드는 ‘생태네트워크 복원사업’이 탄력을 받아 추진될 전망이다. 지금까지 인간 중심의 물 이용·하천관리로 대규모 댐·하구둑 건설, 제방 증고, 하천 직강화 등에 집중한 결과, 생태계 단절이라는 심각한 부작용이 발생했다. 이에 대한 복원 필요성이 제기됨에 따라 생태하천 조성사업에 대한 관심이 높아지고 있다.

우선 환경부는 그간의 획일적인 ‘하천정비사업’을 종합적인 ‘하천관리사업’으로 전환할 방침이다. 종합적 하천관리사업은 크게 △수질 △문화 △역사 △생태계 등을 동시에 고려하여 자연과 사람이 공존하는 생태하천의 조성을 목표로 한다. 이에 오는 2021년까지 자연형 생태복원을 30%까지 달성하려는 계획 하에 있다.

아울러 물환경 관리를 수질 중심에서 유량 관리, 하천구조물 개선 등으로 확대·강화할 방침이다. 지난 1월 17일 이를 주요 골자로 한 「물환경보전법」 개정안을 공표했다. 개정안은 환경부 장관이 수생태계가 단절되거나 훼손되었는지를 조사하여 해당 지역에 직접 필요한 조치를 하도록 의무화하고, 관계기관에 이를 위한 협조를 요청할 수 있도록 규정했다.

이와 함께 수생태계 건강성을 유지할 수 있는 최소한의 유량인 ‘환경생태유량’을 산정하여 가뭄 등으로 인해 환경생태유량에 현저히 미달하는 경우 관계기관에 환경생태유량을 공급하는 협조요청을 할 수 있도록 근거를 마련했다.

 통합 물관리 추진 위해 「물관리기본법」 제정·유역 중심의 행정조직 개편 필요
 지역간 물문제, 다양한 이해관계자 참여한 유역 거버넌스 체제 아래 해결 바람직
 ‘통합물관리 비전포럼’운영…균형적·지속가능한 통합물관리 정책방향 도출해야

광역·지방상수도 중복·과잉 투자 심각

세 번째로 사각지대가 없는 공평한 물 복지를 실현할 방침이다. 국토부·K-water 중심의 광역상수도와 환경부·지자체 중심의 이원화된 급수체계 하에서 공급 확대 중심의 광역상수도 설치에 따른 지방상수도의 중복·과잉 투자는 매년 국정감사 때마다 해결이 시급한 과제로 지적되어 왔다.

2014년 감사원에 따르면 지자체 상수도시설 이용률은 지난 1995년 69.5%에서 지난 2012년 60.9%로 하락했으며, 과잉 투자액이 약 4조 원에 달하는 것으로 파악됐다. 이에 앞으로는 용수 수급에 여유가 있는 지역의 여유량을 부족지역으로 전환·공급하여 연간 3억1천만㎥, 경제적으로는 1조4천억 원에 달하는 비용을 절감할 계획이다.

물재이용 통해 연간 10조원 절감 가능

아울러 물재이용 활성화 및 물에 대한 수요관리 차원에서 빗물이용시설의 보급률과 하수재이용율을 대폭 확대할 방침이다. 이를 통해 연간 25억2천만㎥를 확보하고 비용도 약 10조8천억 원을 절감할 수 있다.

또 수요관리 강화 및 절수형 기기 설치 등을 통해 향후 10년간 2억5천만㎥/년을 추가 확보할 계획이다. 이는 영주댐(1억8천만㎥, 1조1천억 원)의 약 1.4개 대체효과에 해당하는 양이며, 수돗물 생산비용으로 10년간 약 6천억 원을 절감하는 셈이다.

보령댐 유역이 좋은 예가 될 수 있다. 보령댐의 현재 공급량은 하루 약 32만3천㎥로, 이 중 지방상수도가 10%(3만3천㎥), 광역상수도가 90%(29만㎥)이다. 향후 약 10만5천㎥이 추가 확보된다는 가정 하에 통합 공급량은 하루 약 42만8천㎥이 된다. 이는 △누수저감 8%(3만3천㎥) △하수처리수 재이용 3%(1만3천㎥) △비상수원 활용 4%(1만5천㎥) △급수체계 조정 4%(1만7천㎥) △지방상수도 14%(5만9천㎥) △광역상수도 68%(29만㎥) 등으로 활용 가능하다.

대기업 독점, 제조기업 영세화 심화

한편, 현재 상하수도 보급은 거의 완료 단계로 신규 댐 건설은 어려운 상황이며, 이로 인해 관련 산업 규모와 일자리는 점차 축소되고 있다. 2015년 물산업 통계에 따르면 상하수도 산업 규모는 2013년 약 34조8천억 원에서 2015년 31억4천억 원으로 감소했으며, 같은 기간 일자리 또한 12만8천 개에서 12만4천 개로 2년 사이에 4천 개가 줄었다.

이에 더해 공기업·대기업의 독점 구조로 제조기업의 영세화가 해마다 심화되고 있는 실정이다. 50명 이하의 물기업은 지난 2013년 기준 94%에서 2015년 96%로 증가했으며, 10명 이하 물기업도 2013년 69%에서 2015년 74%로 확대됐다.

복지에 대한 수요와 관련 투자 필요성이 나날이 증가하는 가운데, 우선 부처별 중복사업 조정 및 소관시설의 통합이 요구된다. 유사·중복사업을 조정하고 우선순위에 따른 자원 집중으로 투자효과를 제고할 때이다. 이에 우선 모든 분야를 망라할 수 있는 「물관리 기술개발 촉진 및 물산업 육성에 관한 법률」을 제정하고 물산업 통계 데이터베이스(DB) 등 효과적인 육성 시스템의 구축이 시급하다.

국토부·환경부의 소관시설 통합을 통해 내수시장의 확대 효과를 노릴 수도 있다. 환경부는 올해부터 오는 2030년까지 6조5천억 원에 달하는 예산을 투자하여 5만2천 개의 신규 일자리를 창출할 방침이다. 현재 대구에 조성을 추진 중인 국가 물산업클러스터를 통해 국내에서 통합 성장동력을 찾고 해외진출에도 주력할 예정이다.

마지막으로 물관리 일원화가 이뤄지면 참여에 기반한 통합 유역 거버넌스의 구축이 보다 쉽게 확대될 것으로 예상된다. 현재의 수질과 수량으로 분산된 물관리 체계 하에서는 유역주민의 참여 기반이 미흡한 유역 중심의 통합 물관리를 추진하는 데 어려움이 있다. 게다가 부처별로 물 관련 위원회와 법정계획 등이 분절적으로 운영되고 있으며, 지역사회와 주민 참여가 어렵고 형식적인 의견 수렴에 그치는 실정이다.

앞으로 환경부는 수질 중심의 현행 수계관리위원회를 ‘유역의사결정기구’로 전환하고 2018년부터 지역주민·환경단체·전문가·유관기관 등이 참여한 ‘유역참여센터’를 운영할 예정이다. 이와 더불어 수질관리 사각지대를 해소하기 위한 ‘참여형 소유역 살리기 사업’을 계획 중에 있으며, 도랑 살리기 사업, 비점오염 저감사업, 소유역 순찰·감시, 하천정화활동 등을 추진할 방침이다.

아울러 수질오염총량관리제도를 △계획수립 △이행관리 △평가·제재 등 과정별 개선사항을 바탕으로 제도 전반적으로 개선할 예정이다. 유역별 오염원 분포 특성에 맞춘 관리항목 설정·관리를 4대강 중심에서 지류하천으로 지역범위를 확대하고, 올해부터 내년에 걸쳐 4대강 수계 오염총량관리제 차기단계에 따른 목표수질을 설정할 예정이다.

환경부, 가뭄대응 역량 충분히 보유

한편, 국토부와 환경부를 놓고 어느 부서로 일원화 할 것인지에 대한 논란이 있으나, 환경부로 일원화를 하는 것이 바람직한 이유를 크게 다섯 가지로 요약해 보았다.

우선 환경부는 수자원 개발·물공급을 차질 없이 수행할 수 있다. 이미 수량 확보 위주의 집중 투자로 물부족은 상당 부분 해소됐으며, 물부족 현상은 충남 서부권 등 지역 단위로 발생하고 있다. 2016년 국토부가 발표한 ‘수자원 장기(2001∼2030년) 종합계획 제3차 수정계획’에 따르면 물 이용량도 완만한 하강 또는 정체 추세에 있다.

두 번째는 가뭄대응 역량이다. 환경부는 생활용수 분야 가뭄대응 기관으로 가뭄대응 역량을 충분히 갖추고 있다. 국가 수자원 이용·관리계획 수립에도 수도종합계획, 수자원장기종합계획 등을 마련하는 데 참여한 경험이 있는 범정부 가뭄대응체계 핵심 부처이다. 향후 국토부·농식품부·해수부 등 유관기관과 통합하여 광역·지방상수도 연계, 하수 재이용, 해수담수화 등의 시너지 효과를 낼 수 있다.

아울러 기상청의 권역별 중·장기 기상정보와 국토부 홍수통제소의 물관리 정보·자산 등과의 연계를 강화함으로써 지역 맞춤형 가뭄대책을 추진하고 기상예보 능력을 향상시키는 데 기여할 수 있다.

환경부·국토부, 역량 합쳐 시너지 내야

세 번째는 풍부한 방재 경험과 치수 전문성이다. 환경부는 2012∼2016년까지 5년간 1천92건의 수질오염 및 화학사고 대응 경험을 갖고 있다. 구체적으로는 홍수 대비 하수도 정비, 무단방류 감시, 하·폐수처리장 침수 방지 등이다. 이미 국민안전처의 풍수해 등 재난 위기관리 표준매뉴얼을 바탕으로 이에 따른 각 유관기관의 실무 매뉴얼이 마련되어 있다.

또 4대강 수질예보 시스템, 실시간 수질자동측정망 구축·운영 등 상시적인 하천 관리시스템을 보유하고 있다. 기상청과 홍수통제소의 연계 강화를 통해 하천·댐의 방류량 결정 시 실시간 기상정보를 적시성 있게 제공할 예정이다.

네 번째, 일각에서는 하천이 국토관리와 분리되어 국토계획 측면에서 통합관리가 어려울 것이라고 주장하나, 환경부와 국토부는 친환경 국토 개발을 위한 국토·환경계획의 수립 단계부터 상호 연동·조화를 이룰 수 있는 체계를 구축했다.

지난 2015년 12월 「환경정책기본법」의 개정에 이어 2016년 11월 「국토기본법」을 개정했다. 수자원·하천 분야가 환경부로 이관되더라도 국토계획 측면에서 통합관리에 대한 우려는 없다고 봐도 무방하다.

마지막으로 물관리에 있어 환경부와 국토부는 ‘깨끗한 물’을 ‘충분히 확보’하기 위해 두 부처 모두 노력을 기울여 왔다. 앞으로는 기후변화로 인한 가뭄·홍수 등에 효과적으로 대응하고, 점차 심화되는 지역의 크고 작은 물 갈등 해소를 위해 두 부처의 역량과 노하우를 합쳐 시너지 효과를 내야 할 시기라고 판단된다.

12월까지 ‘통합물관리 비전포럼’ 운영

향후 환경부는 국가 물비전을 선포하고 통합 물관리 정책방향 도출을 위한 각계의 의견을 수렴하고자 ‘통합물관리 비전 포럼’을 운영할 방침이다. △운영위원회 구성 △포럼 추진방안 마련 △운영위원회 운영결과 최종 확정·발표의 순으로 이뤄진다.

[『워터저널』 2017년 9월호에 게재]