창간 13주년 특집 ① Ⅲ. 지방상하수도 경영효율화 추진 종합계획

행안부, 지방상하수도 4대 분야 정책 중점 추진
경영효율화 위한 17개 세부사업 추진계획 마련

소규모 지방상하수도 간 통합운영·인근 지자체 간 시설 공동이용으로 각종 비용 절감
유수율 5％ 상승시 생산원가 2천193억원 절감…시설투자 통한 유수율 제고 사업 추진

[취재·정리 = 최해진·배민수 기자]

2017년 1월 기준 지방상하수도는 총 322개이며, 이 중 직영이 아닌 특별회계로 운영되는 곳이 상수도 41개, 하수도 62개를 합쳐 총 103개이다. 추가로 상수도 29개 및 하수도 37개를 공기업으로 전환하고자 하나 현실적인 여건에 가로막힌 상황이다. 이에 행정안전부는 일정 규모 이상 처리용량이 넘게 되면 6개월 이내에 전환이 이뤄져야 한다는 점을 고려하여 사전 컨설팅 등을 통해 최대한 전환이 가능하도록 지원할 예정이다.

낮은 요금현실화율이 만성 적자 야기

한편, 지자체 차원에서 요금현실화율을 실현하기 위해 숱한 노력을 기울인 결과, 현재 상당한 진전을 보이고 있다. 2016년 결산 기준 요금현실화율을 보면 상수도는 82.1％로 비교적 높은 편이나 하수도는 41.9％에 불과하다. 2015년도 하수도 요금현실화율이 37.3％인 것을 상기하면 일 년 동안 많이 개선된 것이나 여전히 갈 길이 멀다.

특히 도시·농촌 간의 지역적 편차가 커 조속한 해결방안이 요구된다. 상수도의 경우 특·광역시와 시는 각각 89.7％, 77.7％로 원가 수준에 상당히 근접했으며, 원주시(115.63％)를 비롯한 일부 지역은 원가를 넘기도 한다. 그러나 군은 47.6％ 정도이며 그 중에서도 의성군은 14.52％에 불과하다.

심지어 하수도의 요금현실화율은 특·광역시 60％, 시 31.4％, 군 12.3％로, 상수도보다 문제가 더 심각한 것으로 드러났다. 소규모 군 단위 지역으로 갈수록 요금의 불균형은 더욱 심각해지는데 군포시가 88.5％인 것에 비해 양평군은 겨우 4.0％인 것으로 조사됐다. 이러한 낮은 요금현실화율은 지방상수도의 만성 적자를 초래함으로써 시설 개선에 투자할 만한 재원을 확보하지 못하도록 만든다. 결국 유수율이 향상되지 못해 요금 부과율은 계속해서 낮을 수밖에 없는 악순환을 반복하게 되는 것이다.

소규모 상하수도 운영 저효율 심각

이처럼 지방상수도가 소규모로 운영되다 보니 ‘고비용 저효율’ 문제가 발생한다. 지난 2004년 한국공기업학회는 경제적 효율성을 확보하기 위해서는 급수인구가 최소 50만 명 이상이어야 한다고 발표했다. 지금처럼 시·군별로 지방상수도를 운영해서는 타산이 맞지 않는 것이다. 따라서 적어도 규모의 경제가 실현될 만큼 서비스 지역을 넓혀야 하나 지자체만으로는 불가능하기 때문에 광역상수도를 이용해야 한다.

또한 인접한 자치단체 간에 협의를 통해 「지방자치법」상 명시된 대로 행정협의회를 구성하여 수자원을 공유할 수 있는 방안을 모색해보는 것도 비효율 문제를 해소하기 위한 좋은 방안이다. 이 외에도 총괄원가 산정이 복잡하다는 지적이 계속해서 제기됨에 따라 행정안전부는 원가에서 불필요한 항목을 생략하는 등 이를 단순화하기 위한 방법을 고민 중에 있다.

 게다가 공무원 순환보직제로 인해 인사이동이 잦다보니 전문성을 키우기 어렵다. 행정학에서 사업의 윤곽을 파악하려면 예산의 편성, 심의, 집행, 결산까지 최소 3년은 종사해야 한다고 보는데 1년도 채 채우지 못하는 게 현실이다. 이에 상하수도 업무가 전문성이 필요한 분야임을 고려하여 전문직으로 지정해 장기 근무가 가능토록 유도하고 격무임을 고려하여 지방인사제도과와 협의를 통해 근무평가 시 가산점을 주는 등 개선 방안을 숙고 중이다.

4대 분야 17개 세부 추진사업 구상

이와 같은 현황 및 문제점을 토대로 행안부는 지방상하수도의 효율화를 극대화하기 위한 4대 분야 17개 세부 추진사업을 수립했다. 4대 분야는 △효율적 운영체계 확립 △재무건전성 강화 △운영관리 지원 △주민참여 중심 물관리로 구성되어 있다. 우선 ‘효율적 운영체계 확립’ 분야의 세부과제로는 △직영기업 전환 추진 △(상수도) 전문기관 효율적 위탁기반 조성 △유관기관 협업체계 구축 △소규모 지방상하수도 통합운영이 있다.

첫 번째 과제부터 보면 지방상하수도를 직영기업으로 전환하자는 것이다. 「지방공기업법」에 따르면 지방상하수도사업의 1일 생산·처리능력이 1만㎥ 이상에 도달한 날부터 6개월 이내에 반드시 직영기업으로 전환하도록 규정하고 있다. 검토한 결과, 상수도 29개 및 하수도 37개가 요건을 갖춘 것으로 파악됐다.

현재 특별회계로 운영되는 지방상하수도를 보면 적자가 나더라도 일반회계에서 보충하면 된다는 안일한 생각에 총괄원가를 크게 신경 쓰지 않다 보니 재정적 문제가 발생하고 있다. 그러나 직영기업은 구조상 원가를 고려할 수밖에 없어 재정의 효율성 및 투명성이 높아질 것으로 예상된다.

특히 맞춤형 컨설팅 제도를 도입하여 사전에 △조례 등 법·제도적인 사항 △조직·인력 운영 등에 관한 사항 △자산평가 요령 △총괄원가 산정 요령 등을 알아볼 수 있도록 지원할 계획이다. 올해 10개 지자체(12개 기관)를 대상으로 우선 추진 후 순차적으로 확대해 나갈 예정이다.

경남서부권 유수율 80.2％로 크게 향상

현재 전국 지자체 지방상수도 중 K-water가 22개, 한국환경공단이 4개를 위탁 운영 중이다. 다만 K-water가 각각 다른 조건으로 개별 자치단체와 계약을 맺어 이윤 극대화를 추구하는 과정에서 문제가 발생하고 있다. 적은 비용으로 물공급 서비스를 받기로 하고 위탁계약을 맺었는데 시간이 지나고 보니 비용이 가중되고 있다며 행안부에 이의를 제기하고 나선 자치단체들이 생긴 것이다.

그럼에도 불구하고 위탁이 효율적인 운영방향은 맞다고 판단된다. 일례로 국내 통합운영의 대표적 사례인 경남서부권(사천·거제·고성·통영)은 통합운영 전 평균유수율이 50％로 당시 평균유수율(81.1％)에 한참 못 미쳐 고민이었다. 이에 K-water에 위탁해 시설개선을 추진한 결과, 2015년도 경남서부권의 유수율은 80.2％로 크게 향상되었다.

따라서 그간의 위탁 성과나 문제 등을 분석하여 효율적인 위탁 방안을 조성하고 합리적인 위탁 운영 대가 등을 공개하여 기반을 마련해야 한다. 그 후 위탁이 필요한 자지단체, 특히 묶어서 위탁이 가능한 지역 위주로 권고를 할 생각이다. 그렇게 되면 적은 비용으로도 좋은 서비스를 제공할 수 있을 것으로 기대된다.

소규모 지방상하수도 통합운영 필요

아울러 지방상하수도의 지속적인 발전 방향을 모색하기 위해서는 유관기관과의 협업체계를 반드시 구축해야 한다. 행정안전부, 환경부, 기획재정부 등 관련 부처들은 정책 협업을 통해 정책을 공유하는 것만으로도 사업의 중복을 방지할 수 있고 상호 지원을 통해 쓸데없이 낭비되는 예산까지 절감할 수 있다.

이 밖에도 소규모 지방상하수도는 통합운영을 통해 행정·재정·기술적 이익을 얻을 수 있다. 현재 지방상하수도가 개별적으로 운영되다 보니 물공급 단가가 굉장히 비쌀 뿐만 아니라 약품, 급수관, 계량기 등 자재 비용도 부담으로 작용하고 있다. 이에 도 단위로 상하수도본부와 같은 단체를 만들어 그곳에서 총괄구매를 하면 단가가 떨어져 부담을 상당히 줄일 수 있을 것으로 기대된다.

또한 시·군은 규모가 작아 전문회계인력을 고용하지 못해 어려움을 겪고 있다. 따라서 소외되었던 이들 지역도 자산관리 및 총괄원가 산정 등 관련 업무 시 회계 전문가의 도움을 받을 수 있도록 광역화를 통한 지원이 필요하다.

복잡한 총괄원가 개념 재정립 필요

다음은 ‘재무건전성 강화’ 분야로, △총괄원가 산정방법 개선 △지방상하수도 자산평가관리 개선 △영업비용 등 경상경비 절감 △요금체계 개편 △요금 현실화 목표관리제 운영 등 총 5개 과제로 구성되어 있다. 우선 현행 총괄원가 산정방식을 보면 ‘영업비용+영업외 비용+자본비용(타인 자본비용+자기 자본비용)-기타 영업수익-영업외 수익’이라는 복잡한 과정을 거치게 되는데, 이 산출방식이 너무 복잡한 나머지 상하수도 운영자들조차 잘 모르는 경우가 태반이다.

이에 행안부는 총괄원가 개념을 재정립하고 원가 구성항목을 재검토하여 산정방식을 단순화할 방침이며, 이를 통해 원가가 과다하게 계산되는 문제를 해소할 수 있을 것으로 기대된다. 또한 그간 ‘지방상수도요금 산정 요령’이 폐지되어 마땅한 지침이 없었던 점을 고려하여 이해하기 쉽도록 개정안을 마련했다. 현재 개정안을 두고 최종적으로 의견 수렴 중에 있으며 곧 완료될 예정이다.

이 외에도 올해 10월 중 「지방직영기업 자산평가(관리) 요령」을 제정할 계획이다. 그동안 유형자산 위주로 자산평가를 해왔는데 앞으로는 배출권과 같은 부채평가방법을 추가하고 운휴자산 평가방법을 신설할 예정이다. 또한 노후화된 자산 등 평가 특례를 폐지하고 기존 모호했던 환치자산 평가 방법 및 적용 대상을 상세하게 기술할 생각이다.

상수도 총괄원가의 87.7％가 영업비

기존 누진요금체계 현실성 떨어져

현재 적용 중인 요금체계도 만든 지 오래되어 개편이 필요한 상황이다. 지자체별로 요금을 부과하는 업종이 상이한데다 업종을 구분하는 기준이 모호해 많은 문제가 발생하고 있다. 이에 제기된 민원현황을 조사하거나 선진국의 업종구분 사례를 벤치마킹하여 기준을 새로 정립해야 한다.

또한 현실성이 떨어지는 현행 누진요금체계를 새로 설계할 필요가 있다는 판단 하에 업종별 물 사용특성 및 인구사회학적 환경변화를 고려하여 현재 행안부에서 누진체계를 개편 중이며 마무리를 앞두고 있다.

끝으로 요금 현실화 목표관리제를 통해 재무건전성을 도모해야 한다. 특·광역시, 시·군 및 처리 규모별로 그룹을 세분화하고 다년도 요금 현실화율 및 원가를 고려한 요금 목표를 설정해야 한다. 특히 자산관리 실태, 원가 비목별 지출구조, 시설확충 수요, 요금정책 등을 고려하여 대상을 선정하고 요금정책 유도가 필요한 지방상하수도를 중점으로 관리해야 한다.

중장기경영관리계획 작성지침 제공

세 번째 ‘운영관리 지원’ 분야의 과제로는 △중장기 경영관리 강화 △경영평가 인센티브 부여 △거버넌스 구축을 통한 시설 효율화 △시설투자 등을 통한 유수율 제고 △업무 종사자의 전문성 강화가 있다.

우선 「지방공기업법」 제9조에 따르면 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 지방직영기업의 관리자는 매년 해당 연도를 포함한 5회계 연도 이상의 중장기 경영관리계획을 수립하여 일정 기한까지 지자체의 장과 의회에 제출해야 한다고 명시되어 있다. 자산 규모 1조 원 이상 또는 부채 규모 2천억 원 이상인 지방직영기업은 의무적으로 이를 따라야 한다.

이에 더해 3개 연도 이상 계속해서 당기순손실이 발생한 지방직영기업 중 행안부 장관이 재무구조 개선이 필요하다고 인정하여 지정한 기관도 중장기 경영관리계획을 수립해야 한다. 기존 지정 기준이 자산 규모, 부채 규모, 인구수, 요금 적정화 여부 등 일정 규모 이상을 대상으로 했다면 앞으로는 경영실적 평가 미흡기관 등 경영개선이 필요한 소규모 지방상하수도를 중점으로 선정할 방침이다.

특히 행안부 차원에서 중장기 경영관리계획 작성지침을 만들어 제공하는 방안을 고려 중이다. 주요 내용으로는 △세입 전망, 사업계획 등 재정운용계획 △원가 절감, 조직인력 효율화, 부채관리 등 경영효율화 △관설비, 운휴자산 중장기 매각 계획 등 자산관리 △요금 적정화 계획, 요금 징수율 제고 등 수익관리 등을 담을 계획이다.

상하수도시설 공동 이용해 비용 절감

또한 업주 종사자의 전문성을 강화하여 노하우를 가진 지방상하수도 전문가를 양성할 필요가 있다. 가장 단순한 방법은 교육을 강화하는 것으로, △자산관리 및 원가절감 방안 △총괄원가 산정 및 요금 산정 △지방상하수도 결산 요령 등에 관해 가르칠 수 있다. 또 공무원들이 한 부서에 장기 근무하면서 전문성을 키울 수 있도록 하는 전문직위제나 정부 내 직책에 민간 전문가를 채용하는 개방형 직위제를 활용하는 방안도 있다. 이때 종사자의 처우 개선 및 재정적 지원이 뒤따라야 할 것이다.

아울러 지방상하수도시설의 공동 이용을 유도 및 확대해야 한다. 우수 사례를 보면 안양·군포·의왕·과천은 1973년 정부가 행정구역을 개편하기 전까지 하나의 시흥군이었다. 그러다 각각 시로 승격되면서 행정구역이 분리되었으나 안양·군포·의왕은 지금까지도 청계 통합정수장 및 박달 하수처리장을 공동 이용 중이다.

청계정수장은 18만2천㎥/일 규모로, 물 공급 비중을 보면 안양이 52.75％로 가장 많고 군포와 의왕이 각각 25.27％, 21.98％씩 받고 있다. 청계정수장의 정수 생산원가는 333원/㎥이며 이는 안양시 타 정수장의 생산원가인 352원/㎥와비교해 낮은 축에 속한다. 즉, 지자체 간 협업을 통해 시설 효율화를 꾀함으로써 시설 이용률은 높이되 생산원가는 절감하는 데 성공한 것이다.

상수도 현대화 사업으로 유수율 제고

이 외에도 환경부는 올해부터 2028년까지 12년간 총 사업비 3조962억 원을 투자하여 지방상수도 현대화사업을 추진한다고 밝혔다. 이는 상수도 낙후지역에 사는 국민이 안심하고 마실 수 있는 수돗물을 공급하기 위해 재정이 부족한 지자체를 대상으로 상수관, 정수장 등의 시설을 현대화하는 사업이다.

올해는 가뭄이 빈번하고 누수량이 과다해 개선이 시급하다고 판단되는 지자체 20곳을 대상으로 사업을 추진할 계획이다. 이들 20곳의 평균 유수율은 2013년 기준 57.6％정도이나 사업이 완료되는 2021년 이후에는 85％까지 향상될 것으로 전망되며, 수돗물 생산 원가 기준으로 계산했을 때 경제적 가치는 연간 501억 원에 달할 것으로 분석된다.

앞서 한국상하수도협회는 유수율이 5％ 올라가면 생산원가는 2천193억 원 절감되는 효과가 있다고 발표한 바 있다. 이에 적극적인 시설투자 등을 통해 유수율을 제고해야 한다. 다만 이는 환경부 사업으로 행안부는 관련 예산을 확보할 수 없기 때문에 지방상수도 현대화 사업 협력 T/F팀을 구성하는 등 부처 간 협업이 요구된다.

또한 행안부는 경영평가 결과에 따른 보상체계를 마련할 방침이다. 우수기관에는 교부세(인센티브) 지원을 확대하고 우수기관 담당자에게는 해외 선진지를 견학할 수 있는 기회를 제공하고자 한다.

수요자 중심으로 공시항목 개편해야

마지막 ‘주민참여 중심 물관리’ 분야의 과제로는 △경영정보 공개 확대 △주민 모니터링단 구성 운영 △주민 중심 물절약 캠페인 추진이 있다. 지난 2007년 지방공기업의 경영정보를 일반 국민에게 공개하여 책임성과 투명성을 확보하고자 지방공기업경영정보공개시스템인 ‘클린아이(www.cleaneye.go.kr)’가 구축되었다. 그러나 주된 이용자는 공무원과 전문가로, 한정된 정보만이 공개되어 주민들은 크게 관심이 없는 것이 사실이다.

따라서 주민(수요자) 중심으로 정보의 공개 범위를 확대하여 편의성을 증진시킬 필요가 있다. 주민들이 주로 알기 원하는 정보들을 ‘클린아이’와 자치단체 홈페이지에 주기적으로 올려 관심을 유도함으로써 투명성까지 제고할 수 있다. 일반적으로 주민들이 궁금해하는 사항으로는 원가정보, 지방상하수도 인력, 재무 현황 전반, 경영평가 등급 등이 있다.

학교 교육 통해 물절약 캠페인 추진

아울러 주민의 편익과 연계된 사항을 중심으로 연 1회 이상 주민 참여형 설명회 및 공청회를 개최하여 상호 의견을 교환하는 자리를 갖는 것도 바람직하다. 특히 자치단체의 경영성과나 재정상황 등을 주민에게 알림으로써 투명성과 신뢰성을 얻을 수 있다.

또 지방상하수도 정책 및 집행과정에 있어 주민의 권리·의무와 직결되는 사안을 결정할 때는 이해당사자인 주민이 직접 참여하여 의견을 낼 수 있도록 제도화해야 한다. 같은 사안이라 할지라도 공무원과 주민의 시각은 다를 수 있기 때문이다.

지방상하수도 연체금 법적근거 마련

한편, 올해 행정안전부는 지방상하수도를 효율적으로 운영하기 위한 매뉴얼을 마련하는 데 집중했다. 지난 7월에는 ‘지방상하수도 동력비 절감 매뉴얼’을, 9월에는 ‘지방직영기업 전환 매뉴얼’을 마련해 각 지자체에 배포했다. 10월 중에는 지난 2008년 6월 훈령·예규 정비계획이 폐지된 이후 직영기업 전환 지침 내 매뉴얼로써 존치되어 온 ‘지방직영기업 자산평가(요령) 예규’를 제정할 방침이다. 이를 통해 자산평가의 명확하고 통일된 기준이 마련되어 업무 추진 시 혼선을 방지할 수 있을 것으로 기대된다.

또한 국민 신문고에 “상하수도 사용료를 체납한 경우 무슨 근거로 연체금을 부과하냐?”는 질문이 올라온 적 있다. 현행법을 따져보니 질문자 말대로 요금 납부 연체에 따른 연체금을 부과 및 징수할 수 있는 규정이 미비했고 지자체마다 조례에 의한 연체금 부과방식이 혼용되어 복잡한 상황이었다.

이에 행안부는 요급 체납 시 연체금을 부과할 수 있는 법적 근거를 마련하여 올해 12월 말까지 국회에 개정안을 제출할 계획이다. 여기에는 통일적 운영을 위해 대통령령으로 연체금 부과방식을 일할계산 방식으로 정한다는 내용도 포함되어 있다. 

[『워터저널』 2017년 11월호에 게재]