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Part 01. 국가 통합물관리 비전 및 핵심전략
2018년 03월 05일 (월) 09:49:58 워터저널 webmaster@waterjournal.co.kr

 Issue & Forum  ‘통합물관리비전포럼’ 3차 전체회의

 

“인간과 자연이 함께 누리는 지속가능 물관리 추진”

물순환 건강성 확보·유역 기반 통합물관리·주민참여 거버넌스 등 5대 비전목표 수립
물의 안전성·형평성·효율성·민주성·책임성 핵심가치 삼아 총 25개 핵심전략 도출


   
▲ 추 태 호
부산대 사회환경시스템공학과 교수
통합물관리 비전 포럼 정책 분과위원회 위원장

Part 01. 국가 통합물관리 비전 및 핵심전략

지난해 문재인 대통령이 물관리 일원화를 지시한 이후 새로운 물관리 체계를 논의하고자 수량·수질 분야 180여 명의 민·관·학 전문가들이 모인 ‘통합물관리 비전 포럼’이 출범했다. 포럼의 정책분과위원회 소속 위원들은 △수질 및 수생태계(34%) △수량 및 방재(20%) △법·제도(20%) △거버넌스(17%) △운영진(9%) 등으로 구성되어 있다.

정책분과위, 그간 아홉차례 논의 거쳐

그간 정책 분과위원회 위원들은 국가 통합물관리 비전 및 종합계획 수립을 위해 총 아홉 차례에 걸쳐 논의를 거듭해 왔다. 2017년 9월 15일에 있었던 1차 회의에서는 정책분과 비전(안) 도출 방안에 대한 논의가 이뤄졌다. 10일 뒤인 9월 25일의 2차 회의에서는 물관리 정부부처 등 통합물관리 방향을 발표하고, 통합물관리 기본원칙 발제 및 비전에 대한 논의가 있었다.

3차(10월 13일) 및 4차(10월 27일) 회의에서는 각각 비전(안) 도출을 위한 핵심단어·핵심가치·기본원칙과 비전(안), 유역관리체계 및 소위원회 구성(안)에 대한 발제가 이뤄졌다. 이어 5차(11월 10일) 회의에서 2개 비전(안)과 5개 비전목표가 제시됐으며, 6차(11월 24일) 회의에서는 3개 비전목표에 대한 16개의 핵심전략이 도출됐다.

7차(12월 8일) 회의에서는 이미 제안된 5개 비전목표별 27개 핵심전략(안)에 대한 논의가 이뤄졌다. 특히, 수자원·방재 분야의 핵심전략이 제안되어 논의됐다. 그로부터 일주일 후에 열린 8차(12월 15일) 회의에서는 NGO 분야 핵심전략(안)이 발제 및 논의됐으며, 5가지 비전목표 및 25가지 핵심전략에 대한 협의가 이뤄졌다. 마침내 12월 22일, 9차 회의에서는 비전목표와 핵심전략에 대한 수정작업을 거쳐 최종 합의에 이르렀다.

국가 물관리체계 분산·하천관리 분절

현재 우리나라의 물관리는 △국가 물관리체계 분산화 △하천 관리주체의 분절화 △물공급 중심의 수자원 정책 △물순환 왜곡 및 기후변화 대응 미흡 △물관리 비용부담 및 재정체계 취약 △물관리 거버넌스 기반 부족 등이 대표적인 문제점으로 지목된다.

무엇보다 국가의 물관리 기능이 환경부, 국토교통부, 행정안전부, 농림축산식품부 등으로 분산되어 있어, 행정효율이 떨어지고 정책의 조정 기능 또한 취약하다. 수자원 개발은 다양한 수요를 고려한 적정 배분 기준에 따라 최적화된 관리가 필요한데, 물관리 기능이 흩어지다 보니 다양한 물 관련 법률과 계획들이 혼재되어 있는 실정이다.

   
 
또 부처 간 유사·중복사업으로 재정 낭비가 심각하며, 그 예로 하천사업(환경부의 생태하천복원사업 및 국토부의 지방하천정비사업)의 경우 일원화 시 재정개선 효과가 약 5조 원 이상으로 추정된다.

또 하천 관리주체가 다양해 행정적·경제적으로 많은 비효율을 초래하고 있다. 국내 하천은 국토부가 국가하천과 지방하천, 환경부가 하수도, 행안부가 소하천, 농식품부가 저수지 등을 제각기 관리하고 있는데, 이와 같은 관리주체의 다원화는 정책의 사각지대를 낳고 관리의 비(非)연계성으로 생태네트워크의 단절을 유발한다.

그 대표적인 예로 하구둑이 있다. 전국 하구 463개 중 하구둑이 설치된 곳만 226개(49%)에 달하는데, 하구둑 건설로 형성된 거대한 호수에 수질오염이 심각해 수질악화의 주범으로 떠오르고 있다. 보(洑)도 마찬가지이다. 전국 3만4천여 개의 보 중 15%에만 어도(漁道)가 설치되어 있어 수생태계가 훼손되는 결과를 초래하고 있다.

물공급 중심의 현 수자원 정책 한계

   

2014년 감사원에 따르면 광역상수도와 지방상수도의 이원화로 인한 중복·과잉 투자비용이 4조원에 이른다. 관리구조가 분산되어 있다 보니 과잉 공급 투자가 이뤄진 탓이다. 사실 이에 대한 지적은 과거부터 계속해서 있어 왔다.

2007년 국회예산정책처는 ‘2006년 결산시정요구사항 조치결과분석’을 통해 상수도의 과대 수요량 예측과 시설투자에 대한 문제점을 지적했고, 2008년 ‘광역상수도 사업평가’에서는 광역상수도 건설사업 중복투자를 방지하고 가동률을 제고할 필요가 있다고 지적했다.

이와 같은 물공급 중심의 수자원 정책은 물수요 패턴의 변화를 제대로 반영하지 못한다. 실제로 절수관리 대책, 수요관리 목표제 등과 같은 현 수요관리 제도는 실효성이 낮고 물재이용 활성화는 경제적 타당성과 기존 물공급 계획과의 연계성이 부족한 실정이다.

게다가 기후변화에 따른 기온 상승, 강우패턴 변화 등은 가용 수자원의 계절적 편차를 심화시키고 물공급에 위협을 가하고 있다.

뿐만 아니라 인간 중심의 도시개발과 산업 발전은 물순환 왜곡을 초래해 수질 및 수생태계를 오염시켰다. 도시하천 관리가 분산되어 미흡한데다 자연적 방재 기능까지 상실되다 보니 도시침수 피해가 빈번히 발생하고 있다. 불투수면적은 전체 국토의 22.4%에 달하며, 전체 소권역의 6%는 불투수면적이 25%를 초과하는 실정이다.

물관리 재원 부족·거버넌스 기반 미흡

한편, 우리나라는 물관리 비용부담 및 재정체계가 취약한 편이다. 현재 중앙정부의 물관리 재원은 일반회계, 특별회계, 기금 등으로 구성되어 있어 부처 간 영역 다툼이 되고 있다. 관련 자료에 따르면 우리나라의 물 관련 수입은 약 9조3천억 원으로 지출에 비해 수립재원이 약 9조4천700억 원이 부족하다. 물의 취수와 점용 관련 여러 취수부담금을 부과하고 있기는 하나, 일관성 있는 원칙과 기준이 부재한 실정이다.

물이용부담금이 좋은 예이다. 「4대강 수계법」에 근거하여 1999년부터 부과하고 있는 물이용부담금은 매년 8천700억 원 수준의 주요 물 관련 재원이나, 부과 근거와 기금목적 사용 논란, 오염자 부담원칙 저해 우려, 비용부담 수용성 문제 등으로 지속적으로 문제가 제기되는 상황이다.

이 밖에도 상하수도의 낮은 요금현실화율은 물 서비스를 공급하는 지방자치단체의 재정을 악화시키고 있으며, 결과적으로 시설에 대한 적기 투자와 노후화된 시설물 관리 등에 어려움을 초래하고 있다. 

이와 함께 우리나라는 물관리 거버넌스 기반이 부족해 지자체 간 물 갈등 조정 및 협력 역할이 매우 미흡하다. 그러나 성공한 해외 국가들의 거버넌스는 해당 지역이 가진 문화, 자원 및 경제수준 등을 고려하여 주민들이 자발적으로 참여하는 협력체계를 구성해 운영하고 있다. 행정부서와 전문가들의 적극적인 참여와 거버넌스 운영을 지원하는 독립적·전문적 조직의 역할이 가장 중요한 기반이다.

10가지 통합물관리 기본원칙 설정

이와 같은 정책의 한계를 극복하기 위해 통합물관리 비전 포럼은 ‘인간과 자연이 함께 누리는 생명의 물’을 국가 비전으로 삼고, 안전성·책임성·형평성·민주성·효율성이라는 5가지 핵심가치에 따라 △기후변화 적응 △건강한 물순환 △유역별 물관리 △비용부담원칙 △균등 배분의 원칙 △물의 가치 공유 △거버넌스(협치) △이해당사자 참여 △재정 최적화 △통합적 물관리 등 총 10가지 통합물관리 기본원칙을 설정했다.

이후 다섯 가지 핵심가치와 10가지 기본원칙을 토대로 △물순환 건강성 확보(안전성) △수요와 공급의 조화로운 통합(형평성) △유역 기반의 통합적인 물관리(효율성) △주민참여 거버넌스 확립(민주성) △지속가능 행정·재정체계 구축(책임성) 등 통합물관리 5대 비전 목표를 수립하고, 이에 따른 25개 핵심전략을 마련했다.

   
 
첫 번째 목표는 ‘물순환 건강성 확보’이다. 물순환은 물이 지표면 혹은 바다로부터 증발하여 육지로 이동하고, 특정 조건이 맞으면 빗물이 되어 지표면에 이르렀다가 하천수와 지하수로 이동하여 다시 바다로 흘러들어가는 연속적인 과정이다.

포럼은 이와 같은 일련의 과정이 보다 활발히 이뤄질 수 있도록 △자연스러운 물순환을 위한 국토이용 계획 △하천 생태계 연결 및 자연성 회복 △기후변화에 대응한 가뭄·홍수 등 재해 안전성 강화 △수량·수질·수생태 통합연계 강화 △물 문화 및 수생태 서비스 증진 등 다섯 가지 핵심전략을 세웠다.

수질·수량·수생태 통합연계 강화

우선 유역 및 지역별 중장기 물순환 관리계획을 수립하고 그 이행체계를 구축할 방침이다. 지역별로 분산형 하수처리체계를 구축하고, 저영향개발(LID), 빗물저류, 침투능 등을 활용해 자발적으로 빗물을 이용하도록 적극 장려할 계획이다. 또, 하천 생태계의 자연성 회복을 위해 하천사업을 통합관리하고, 생태계 복원의 기본인 수량과 수질을 동시에 고려해 연안 및 하구역의 물환경 복원을 단계적으로 추진해 나갈 예정이다.

최근 들어 잦아지는 가뭄, 홍수 등 재해에 대한 대비 차원에서 유역단위 분산형 홍수대응 체계를 구축하고 재해관리 시설 간 연계를 강화해 나갈 방침이다. 가뭄 취약성 평가를 정기적으로 실시하고, 이를 바탕으로 통합 가뭄 정보시스템을 전국적으로 구축해 효율적인 물관리를 추진해 나갈 예정이다.

아울러 수량·수질·수생태 통합연계 강화의 일환으로 댐·보·저수지 등 수자원 시설의 유기적 통합 연계 운영체계를 구축해 물리적 연계성을 강화하고, 행정 중심에서 유역·수계 중심으로 통합계획을 수립하는 방향으로 전환할 계획이다. 신속하고 효율적인 의사결정을 위한 유역단위 수량·수질 통합관리센터 운영도 추진한다.

마지막으로 물 문화 및 수생태 서비스 증진을 위해 유역생태자원조사 및 평가체계를 마련할 방침이다. 하천의 자연 친화적 개발 및 관리를 도모하고, 수생태 서비스 가치를 높여 건전한 물 문화를 조성하고 정착시키는 데 힘쓸 예정이다.

수요와 공급의 조화로운 통합

두 번째 비전 목표는 ‘수요와 공급의 조화로운 통합’으로, 핵심전략은 △물 수요관리를 고려한 공급계획 수립 △지방·광역 상수도 통합 및 연계관리 △지표수·지하수 연계관리 체계 구축 △다원화된 수원 개발 및 관리 △지역 간 물 서비스 형평성 제고 등이다.

먼저, 물 수요관리를 고려한 공급을 위해 유역별 종합용수공급계획(용도별 수급전망, 수요관리계획, 공급 및 연계이용 통합 등)을 수립할 계획이다. 이를 토대로 유역단위 통합 물공급 관리체계를 구축하고 규제와 사업 기능을 분리해 나가고자 한다.

지방·광역상수도의 통합 및 연계관리는 공급의 안정성 및 운영관리 효율성의 향상을 일차적 목적으로 한다. 지속가능한 수도산업 구조, 합리적·효율적인 물 배분 등에 부응하기 위해 더 이상 분산된 관리구조가 아닌 통합된 국가 상수도 관리체계로 전환하는 것이며, 국가 차원의 통합된 수도정보 및 관리지원 전담체계를 구축하는 것이다.

또 지표수·지하수의 연계관리는 지표수·지하수의 상시 모니터링 체계의 단계별 구축을 통해 수질악화 대응체계를 강화하기 위함이다. 주요 하천별로 기저유출 평가를 실시해 지하수와 지표수의 수량·수질을 통합적으로 관리해 나갈 방침이다. 

아울러 다원화된 수원 개발·관리를 위해 우선 상시 가뭄 빈발지역의 물 수요관리 시책을 우선적으로 추진하고, 물수요 관리수준을 벗어나는 용수에 대해 인근 여유량을 활용거나 지역 맞춤형 수원을 개발하는 등의 방안이 고려되고 있다.

또한 지역 간 물 서비스 형평성을 높이기 위해 도·농간 물 서비스 격차 해소를 위한 재정지원을 실시하고, 취약지역에 분산형 물공급 시스템을 구축해 소규모 물 서비스의 전문성을 높이고자 한다.

유역 기반의 통합물관리 추진

세 번째 비전 목표는 ‘유역 기반의 통합적인 물관리’로, 이를 실현하기 위한 세부 전략은 △「물기본법」 제정 등 관련 통합 조정 △유역관리 체계 확립 및 유역위원회 구성 △소권역 기반 통합물관리 체계 정립 △유역 환경용량(수량·수질) 기반의 수질관리 △물·식량·에너지(WFE)까지 연계한 통합관리 △유역 맞춤형 조사·예측·대응 및 정보체계 확립 등이다.

유역 기반의 통합물관리 실현을 위해서는 무엇보다 이를 실현하기 위한 법적 근거가 마련되어야 하므로, 「물기본법」 제정이 이뤄져야 한다. 모법(母法)인 「물기본법」을 바탕으로 분산된 물 관련 법령, 계획을 통폐합함으로써 통합물관리 체제를 정비해 나갈 계획이다.

법적 기틀이 마련되면 각 유역별로 유역위원회를 구성해 물관리 의사결정을 하고 물 갈등을 해소하는 소통창구로 운영하고자 한다. 이 안에서 지역주민을 포함한 다양한 이해관계자가 참여해 수계기금의 자율성과 효율성을 강화시킬 계획이다.

나아가 소권역별로 통합물관리 계획을 수립하고 이행 평가체계를 구축하는 등 물관리 체계를 정립해 나가고, 소권역 단위 물관리 의사결정 협의체 구성 운영 등 시범사업도 추진할 예정이다.

아울러 유역 환경용량(수량·수질) 기반의 수질관리를 추진할 방침이다. 도랑, 지류 등 윗물의 사전예방적 통합 비점오염원 관리로 물환경을 개선하는 것이다. 이를 통해 유역 기반의 축산 비점오염원 관리를 강화하고, 농업용 배수의 수질관리 및 하천복원사업 간의 연계성이 강화되는 효과를 볼 수 있다.

이 밖에도 물·식량·에너지(WFE)까지 연계한 통합관리를 통해 확보된 농업용수를 가뭄 시 활용해 식량 생산량을 늘리고, 유역 맞춤형 조사·예측·대응 및 정보체계 확립을 통해 유역단위의 통합 물관리 실행력을 한층 높이고자 한다.

   
▲ 지방·광역상수도의 통합 및 연계관리는 공급의 안정성 및 운영관리 효율성의 향상을 일차적 목적으로 한다. 사진은 K-water가 운영 중인 태백시 황지정수장 전경.

지역 주민 참여 거버넌스 확립

네 번째 비전 목표는 ‘주민참여 거버넌스(협치) 확립’이다. 우리나라 물정책 실패의 가장 큰 원인은 정부가 시민·소비자의 참여를 배제시킨 채 일방적으로 계획하고 결정한 데 있다. 따라서 복잡하고 불확실한 앞으로의 환경문제를 해결하기 위해서는 사회적 합의에 기반을 두는 거버넌스 구축이 필수적이다.

이에 따른 핵심전략은 △유역 자치원리 구체화 △지역과 주민 주도 의사결정 △도랑에서 하구까지 통합 물관리 △주민 참여 및 지역역량 기반 조성 등이다. 먼저 유역 자치원리의 구체화를 위해 소유역 중심의 지역주민 및 이해당사자의 자치체계를 제도화할 방침이다.

유역거버넌스 모델 구축사업을 통해 효율적 통합물관리 의사결정 체계를 개발할 계획이며, 특히, 지역과 주민 주도의 의사결정을 지원하기 위해 유역위원회에 참여 혹은 유역주민센터 설치를 통해 대유역과 중소유역 간의 연계를 강화하고 의사결정 참여를 보다 장려하고자 한다.

유역 물관리는 소유역에서 대유역으로 단계적이면서도 통합적인 물관리를 의미한다. 따라서 도랑에서 하구까지 이르는 순으로 통합물관리를 추진할 방침이다. 상·하류 유역 이해당사자 간 상호 이해를 증진시키기 위한 교육과 지원정책을 수립하고, 수계·연안 간 정책 연계방안을 마련할 계획이다.

유역 물관리의 핵심은 ‘거버넌스(협치)’이다. 즉 주민들의 참여와 지역역량 기반에 거버넌스의 실현 여부가 달려있다. 따라서 주민들의 참여를 유도하고 지역역량이 발휘될 수 있는 기반을 조성하고자 유역 내 공동 의제(어젠다) 발굴, 협의 프로그램 운영, 유역 자치를 위한 관계자 교육 및 활동 지원, 민간(단체·주민 등) 참여 프로그램 개발 및 배치 등에 주력할 예정이다.

지속가능한 행정·재정체계 구축

다섯 번째 비전 목표는 ‘지속가능한 행정·재정체계 구축’이다. 최근 화두로 떠오르는 4차 산업혁명 기반의 과학기술이 물산업의 가치 창출을 촉진하는 데 중요한 역할을 할 것으로 예상됨에 따라 이에 대한 행정적·재정적 체계를 다시 정비해야 할 시점이 도래했다는 판단에서다.

이를 위한 핵심전략은 △수리권 제도 재정립 및 제정 △유역 기반 재정체계 구축 △형평성 있는 비용 부담 △물 가치 창출을 위한 산업구조 개편 △4차 산업 기반 과학기술역량 강화 등이다.

먼저 ‘수리권(水利權)’의 재정립 및 제정을 위해 하천수 사용량 파악과 제도 개선을 통해 허가수리권 체계를 확립할 예정이다. 하천관리 재원확보 및 지역 간 물이용 형평성을 높이기 위해 취수 부담금 제도의 도입을 고려하고 있다. 또 물의 효율적 배분과 집행을 위해 국가·지자체 재정 투입방식에서 수익자·원인자 부담을 단계적으로 확대함으로써 지속가능한 물관리 재원체계를 구축해 나갈 방침이다.

물 인프라 관리 및 재정분담 등 관련 제도를 정비하고 전략적인 재정체계를 구축할 수 있는 방안을 마련할 계획이다. 특히, 유역 기반의 재정체계 구축을 위해 유역별 통합기금을 설치하고 유역위원회가 재정 확보·집행의 통합운영을 도맡아 하도록 할 계획이다.

또 비용 부담에 있어 형평성을 우선시 할 방침이다. 물 인프라 관련 총 비용 충당을 목표로 비용분담을 명확히 하고 공공비용 분담원칙을 적용해 나가고자 한다. 각 지자체별 재정 여건에 따라 수도요금 현실화 목표제를 도입해 실시하고, 수계관리기금의 운용원칙을 재정립하여 불필요한 지출은 막고 새로운 재원 확보에 힘쓸 예정이다. 아울러 4차 산업혁명 기반의 과학기술을 물산업에 적용해 물의 가치 창출을 촉진하는 산업구조로 개편할 방침이다.

올해 통합물관리 정책과제 로드맵 수립

올해 통합물비전 포럼은 ‘통합물관리 정책과제 발굴 및 로드맵 수립’ 등 당초 포럼 목표에 집중하여 개별적인 중장기 로드맵을 수립하는 데 주력할 예정이다. 포럼의 최초 목표인 핵심전략­정책과제­로드맵 마련에 집중하고 과제별 세부 이행계획은 추후 검토할 예정이다.

이를 위해 △수량·방재 △수질·수생태 △거버넌스(협치) 분야 소위를 구성해 정책과제 도출 등 분야별 안건을 마련하도록 할 예정이다. 각 소위에서는 담당할 비전 목표를 정하고 소위원장 책임 하에 핵심전략별 각각의 정책과제를 제안하게 된다.

이때 핵심전략별 특성에 따라 소위 간 협의를 거쳐 담당 전략은 조정할 수 있도록 하고, 각 분야별 현재 도출된 핵심전략을 기준으로 정책과제를 발굴·작성 후 필요시 핵심 전략을 보완하는 식으로 한다.

이후 매 정책분과 회의 시 각 소위별 논의결과를 안건으로 상정하고 분과 전체의 협의를 통해 보완해 나가도록 한다. 또 정기적으로 공청회 등을 열어 안건이 일정 수준 이상 마련되면 유관 학회에 서면 등으로 의견 수렴 절차를 진행할 계획이다. 

[『워터저널』 2018년 3월호에 게재]

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