Special Report

“물관리 정책, 수요·수질관리 중심 전환 필요”

물 분야, 과잉 댐 개발·수질오염·관료 중심 물관리 정책 등 주요 과제로 꼽혀
유역 내 수질오염 심각한 소유역, 종합적 관리 부재하고 사실상 방치…관리 시급

한국시민사회 SDGs 네트워크, ‘환경과 도시 문제’ 관련 보고서 발표 
            (유엔 지속가능발전목표)

▲ ‘2018 유엔 고위급 정치포럼 대응 한국시민사회보고서’ 국문판.

한국시민사회 SDGs 네트워크(이하 SDGs시민넷)는 지난 7월 9∼18일 미국 뉴욕 유엔(UN) 본부에서 열린 유엔 지속가능발전목표(SDGs)의 이행 현황을 점검하는 ‘제6차 고위급 정치포럼’을 맞아, 올해 논의주제인 ‘환경과 도시 문제’와 관련한 ‘2018 유엔 고위급 정치포럼 대응 한국시민사회 보고서(이하 시민사회보고서)’를 발표했다.

이 보고서는 지난해 ‘빈곤과 번영’을 주제로 한 시민사회보고서에 이은 두 번째 자발적인 시민사회보고서로, 여성, 장애인, 청년, 사회적 경제, 환경, 거버넌스, 국제개발협력 등 경제·사회·환경·제도 분야의 22개 시민단체와 전국 연대조직이 참여했다. 유엔은 이를 공식 웹사이트(https://sustainabledevelopment.un.org/inputs/)에 공개해 전 세계 누구나 볼 수 있도록 했다.

유엔 지속가능발전목표(SDGs)는 경제·사회·환경·정치 분야를 종합적이고 통합적으로 모아 놓은 21세기 전 세계의 발전 비전이자 협치 플랫폼으로, 매년 7월 유엔에서 열리는 고위급 정치포럼은 각 국가의 정부뿐만 아니라 기업, 시민사회단체, 학계, 의회 등 다양한 주체들이 SDGs 이슈를 중심으로 서로 논의하고 학습하며 협력하는 종합적인 소프트 외교의 장이다.

17개 SDGs는 △빈곤퇴치 △식량농업 △보건의료 △교육 △성평등 △물과 위생 △에너지 △경제성장과 일자리 △산업혁신 △불평등 감소 △도시 지속가능성 △소비와 생산 △기후변화 △해양생태계 △육상생태계 △평화와 제도 △글로벌 파트너십 등이다.

▲ 유엔 지속가능발전목표(SDGs)의 17개 목표는 빈곤퇴치, 식량농업, 보건의료, 교육, 성평등, 물과 위생, 에너지, 경제성장과 일자리, 산업혁신, 불평등 감소, 도시 지속가능성, 소비와 생산, 기후변화, 해양생태계, 육상생태계, 평화와 제도, 글로벌 파트너십 등이다.

수질·효율 중심 통합물관리 전환 기회 긍정적

올해 시민사회보고서는 2018년 고위급 정치포럼의 논의 주제인 물·에너지·도시·소비생산·육상생태계·국제개발협력 등 6개 주제를 중심으로 우리나라의 주요 이슈와 제안사항을 정리하는 한편, 지속가능발전 이행의 대원칙인 ‘누구도 배제하지 않는다’를 전반적으로 적용하기 위해 성평등, 장애인, 청년 관점에서 평가했다.

이 보고서를 작성하기 위해 SDGs시민넷은 2018년 3월 13일 초안 작성팀을 구성했으며, 5월 8일부터 6월 1일까지 26일 동안 SDGs시민넷 회원단체와 일반 공개(SDGs시민넷 홈페이지 및 회원단체 이메일리스트)를 통해 의견 수렴과정을 거쳐 최종 확정했다.

전반적으로 물·에너지·자원순환 관련 분야는 2017년 정권 교체 이후, 4대강 개발, 원전 확대, 대량 생산 중심 등 환경에 부담을 많이 주는 양적 성장 정책들을 전면 재검토하면서, △수질·효율 중심의 통합물관리 △탈핵 △에너지 전환 △자원순환 등 지속가능발전 정책으로 전환할 수 있는 기회를 맞이한 것에 대해 긍정적으로 평가했다.

특히 SDGs 6번째 목표 ‘물과 위생’과 관련하여, 한국의 주요 이슈로 △과잉 댐 개발 △전체 하천의 70% 이상이 제방에 갇혀 물순환이 차단되면서 발생하는 수질오염 △담수생태계 파괴 △지역주민이 소외된 채 관료 중심으로 이루어지는 물관리 정책 등을 꼽았다. 다만 공급보다는 수요와 수질관리 중심의 관리 정책으로의 전환이 필요하다는 점을 지적했다.

또 소유역의 경우 정책적으로 소외되고 있는데, 유역 내 대부분의 수질오염은 소유역에서 발생하고 있기 때문에 소유역 단위에서의 관리가 필요하며 이를 위해 지역사회 참여단위 구축, 물관리 일원화를 시급히 추진할 것을 촉구했다.

▲ 유엔의 지속가능발전목표(SDG) 6번째 목표는 ‘모두를 위한 물과 위생 설비에 대한 가용성과 지속가능한 유지관리 보장’이다.

다양한 주체그룹 참여체계 운영 ‘미흡’ 평가

한편, 정부가 올해 4월 착수한 ‘국가 지속가능발전목표(K-SDGs) 수립’과 관련하여, ‘다양한 주체그룹 참여체계’를 구축하여 기존의 단발적이고 파편적인 참여 시스템에서 벗어나 다양한 그룹들의 의견을 체계적이고 종합적으로 책임있게 반영하는 혁신적인 참여시스템을 시도하고 있는데, 한국 시민사회는 이를 높이 평가하고 있다.

다만, 야심차게 시도하고 있는 ‘다양한 주체그룹 참여 체계’가 현재 취지가 무색할 정도로 미흡하게 운영되고 있는 점은 아쉽다고 지적했다. 국가 지속가능발전목표(K-SDGs) 수립이 정치적 합의과정인 만큼, 이후에는 진행과정에서의 충분한 소통을 통해 제때에 적절하고 충분한 정보, 그리고 충분한 숙의 시간을 제공할 것을 적극 요청했다.

한편, SDGs시민넷은 유엔 고위급 정치포럼 기간 동안 한국정부·유엔·국제 시민사회와 함께 7월 16일 ‘유엔 다양한 주체그룹 참여 체계의 국가 차원에의 적용’을 주제로 회의를 개최하여 전 세계 최초로 시도하는 국가 차원의 SDGs 참여체계 이행 사례를 국제사회와 공유했다.

이번 SDGs시민넷이 발표한 ‘2018 유엔 고위급 정치포럼 대응 한국 시민사회보고서’ 중 SDGs 6번째 목표인 ‘물과 위생’에 대한 내용을 정리했다.

▲ ‘제6차 유엔(UN) 고위급 정치포럼’을 맞아, 한국시민사회 SDGs 네트워크는 올해 논의 주제인 ‘환경과 도시 문제’와 관련한 시민사회보고서를 발표했다. 사진은 지난 7월 17일 열린 ‘제6차 고위급 정치포럼 장관급 회의’ 모습. [사진 제공= 환경부]

1. SDG 세부목표 현황과 의미
유엔의 지속가능발전목표(SDG) 6번째 목표는 ‘모두를 위한 물과 위생 설비에 대한 가용성과 지속가능한 유지관리 보장’이다. 현재 UN을 비롯한 국제기구들은 전 세계 국가들이 물 관련 SDG 6을 이행함으로써 인간의 삶에 필수자원인 물을 지속가능하게 관리하도록 촉구하고 있다.

세부목표 △6.1에서는 식수에 대한 접근성이 모든 사람에게 보장되어야 함을 언급하며 안전한 식수에 대한 접근을 보편적이고 형평성을 갖는 인권적인 차원에서 보았다. △6.2는 여성, 취약계층, 시골지역, 특수 집단의 접근성을 강조하여 안전한 식수에 대한 접근에 있어 대륙 간, 지역 간, 사회적 계층 간의 불평등을 해소하려는 의도가 있다.

△6.3부터 6.6까지는 수자원 관리, 폐수 및 수질관리를 고려하여 물에 대해 사회, 경제, 환경을 고려한 통합적인 차원으로 접근하고 있다. 또한 △6.b는 식수위생 분야에 있어 지역사회 참여를 강화하고, 물관리에 있어 다양한 이해관계자들의 의견을 수렴하는 효과적인 거버넌스를 지향하고 있다.

2. 국내 주요 이슈별 현황과 과제

■ 현황1 : 과잉개발과 4대강 사업 그리고 환경파괴

한국의 물 관련 시설은 이미 1990년대에 포화상태에 달한 상태에서 지속적으로 개발이 이어져 환경파괴와 예산낭비로 갈등을 야기했다. 우리나라는 대형댐 밀도가 세계 1위이며, 전체 하천의 70% 이상이 제방에 갇힌 상태이다. 상하수도 보급률, 상하수도 관망과 정수시설 포화로 실제 사용량의 2배가 넘는 물을 국민에게 공급할 수 있을 정도다.

4대강 사업은 2017년 영국의 『가디언』지에서‘눈길을 끄는 자본의 쓰레기들’ 세계 10대 건축물로 선정됐다. 이 사업은 대통령에 의해 시작된 통제되지 않는 개발의 상징으로, 운하를 만드는 계획에서 시작해 4개의 국가하천에 대형댐 16개를 짓고, 5억6천만㎥의 모래를 준설했다. 수질개선, 홍수·가뭄 예방을 목표로 22조 원을 소요했지만 효과를 보지 못했고 수질오염과 생태계 단절을 불러와 완공이 끝난 지금까지도 환경적 논란을 일으키고 있다.

■ 과제1 : 수질개선목표 집중·4대강 사업 대응지표 개발

▲ 우리나라는 개발보다 관리를 강화하는 시대로 접어들었다. 상수원 수질대책을 강화하고, 지류와 지천을 중심으로 수질을 개선하며, 유해물질의 공공수역 배출에 대한 감독을 강화하고, 오염총량제에 의해 수질을 관리하는 방향으로 나아가야 한다.

우리나라는 개발보다 관리를 강화하는 시대로 접어들었다. 지표 6.1.1(안전하게 관리되는 식수를 이용하는 인구비율)과 6.2.1(세수대 시설을 포함한 안전관리 위생시설을 이용하는 인구비율)을 우리나라 사정에 단순하게 적용하는 것은 적합하지 않다. 우리나라는 상수도 보급률 98.9%(환경부, 국가상수도정보시스템, 2016년), 하수도 보급률 92.9%(환경부, 하수도통계, 2016년) 수준을 달성하고 있다.

우리나라는 목표6.3(오염 감소, 쓰레기 무단투기 근절, 유해화학물질 및 위험물질 방류 최소화, 미처리 하수비율 절반으로 감축, 재활용과 안전한 재사용을 통해 수질 개선)에 집중할 필요가 있다. 상수원 수질대책을 강화하고, 지류와 지천을 중심으로 수질을 개선하며, 유해물질의 공공수역 배출에 대한 감독을 강화하고, 오염총량제에 의해 수질을 관리하는 방향으로 나아가야 한다.

환경부와 농림부에서 상수원 수질개선을 위한 감시물질 지정항목을 강화하고 중권역 지점의 경우 수질목표 2등급에서 전국 상수원 1등급의 수질 달성을 실현목표로 세우는 것이 가능할 것이다.

4대강 사업은 국제적으로도 유례를 찾아보기 힘든 특수한 경우다. 지속가능한 하천생태계를 위해 시급하게 다뤄야할 환경과제이며, 목표6.6(산, 숲, 습지, 강, 대수층 및 호수 등 물 관련 생태계 보호 및 복원)과도 연결되어 있다. 현재 수질조사를 제외하고는 기록과 통계가 미비한 상태이며, 2017년 정권교체 이후 4대강을 모니터링하며 자료를 축적하는 상황이다. 지속가능한 하천생태계를 위해 4대강 사업의 개선목표와 새로운 로드맵을 작성할 필요가 있다.

■ 현황2 : 물을 가로막은 콘크리트 구조물

댐은 하천이용을 극대화하지만 생태계 단절과 수질악화를 만들어내는 구조물이다. 우리나라 하천에 설치된 높이 15m 이상의 대형댐은 1천300여 개(한국수자원공사, 한국의 댐, 2000년), 농업용댐은 3만3천800여 개, 이 가운데 파손된 시설은 5천800여 개(한국농어촌공사, 국가어도정보시스템, 2016년)나 된다. ‘농어촌생산정비통계연보’가 밝히고 있는 폐기된 보는 3천800여  개(한국농어촌공사, 농업생산기반정비통계연보, 2016년)지만 대부분 서류상으로만 폐기된 채 콘크리트 구조물은 하천에 그대로 방치되고 있다.

▲ 우리나라 하천에 설치된 높이 15m 이상의 대형댐은 1천300여 개, 농업용댐은 3만3천800여 개, 이 가운데 파손된 시설은 5천800여 개나 된다. 하지만 댐은 하천이용을 극대화하지만 생태계 단절과 수질악화를 만들어내는 구조물이다. 사진은 평화의 댐 전경.

바다와 강이 만나는 기수역은 생물종다양성의 보고로서 중요한 가치를 가지고 있지만, 현재 463개 하구 중 228개(49%)가 닫혀 있다(환경부, 보도자료, 2018년 3월 28일). 하굿둑은 하천과 바다의 순환을 차단하고 수질오염, 퇴적물 증가, 생태계 연결고리를 차단하며, 연안지역에는 연안침식, 해양생물 서식지·산란지 파괴 등 장기적 피해를 야기한다.

우리나라는 수계와 임야를 제외한 국토면적의 22.4%가 불투수층이다(환경부, 보도자료, 2013년 10월 6일). 불투수면의 비율이 높아지면 홍수 시 유출 증가, 수질오염 심화, 하천 생물다양성과 개체수 감소, 도시의 열섬현상 심화, 하천 건천화 등의 문제를 야기해 하수관거 증설, 전력사용 증가 등의 비용을 초래한다.

■ 과제2 : 생태계보호·복원지표 일원화 및 하천연속성 방해하는 구조물 철거

목표6.6은 산, 숲, 습지, 강, 대수층 및 호수 등 물 관련 생태계를 보호하고 복원하는 것을 내용으로, 지표6.6.1을 통해 시간 경과에 따른 물 관련 생태계 범위 변화를 명시했다. 현재 우리나라에서는 연안습지 면적의 변동, 수계별 하천현황을 통해 유역면적 변화, 산림기본통계 등을 누적해 산림과 국유림 면적 및 임목축적을 조사하고 있다.

육상·담수생태계 보전을 위해 환경부의 생태하천복원 구간 누계, 자연보호지역 비율, 한반도 핵심 생태축·연결 복원사업 진행률, 산림청의 산림보호구역 비율을 지표로 활용하고 있다. 그러나 지속가능발전목표의 세부지표를 직접적으로 나타낼 수 있는 자료가 부족하며 전국적으로 일관된 평가가 이루어지기 어렵다.

2017년 환경부에서는 새로운 「물환경보전법」을 공포했다. 수생태계 보전을 위해 유량과 하천구조물까지 관리하는 내용을 골자로 하며 하천의 수생태계가 단절되거나 훼손되었는지를 조사해 필요한 조치를 취하도록 의무화한 것이다. 이 법에 기초해 댐, 보, 하굿둑, 저수지 등의 구조물의 용도와 기능, 안전성을 점검하고 필요한 경우 콘크리트 구조물을 철거하는 기준을 만들어 성과를 지표로 적용할 필요가 있다.

도시녹지네트워크를 복원하고 물순환 고리를 정상화 할 수 있도록 도심 투수층 비율 향상을 지표에 포함할 수 있다. 공공기관건물과 수해집중발생지역에 빗물침투시설, 빗물저장시설과 빗물재이용시설을 설치해 생물서식지를 보존과 연결, 도시녹지 회복과 집중호우 피해 저감을 기대할 수 있을 것이다. 서울시에서 발표한 공공시설의 빗물침투설계 적용을 사례로 들 수 있다.

■ 현황3 : 관료 중심 물정책, 시민 물관리 불신

우리나라는 국토부 환경부 등 7개 부서가 20개의 관련 법과 23개의 법정 계획으로 물정책을 추진하고 있다. 중앙부처 중심의 정책, 부처 간 비효율과 무책임으로 지역별 특색을 담아내지 못한 채 기형적인 4대강 사업이 생겨나고, 소하천정비계획·비점오염원관리계획과 같이 수억 원의 계획을 지방자치단체에 강요하기도 한다.

국가하천·지방하천·소하천의 범주에 들어가지 않는 소유역의 경우 정책적으로 소외되고 있다. 유기물과 유사의 주요 공급원으로서 다양한 동식물의 서식처인 소유역은 종합적 관리가 부재하고 사실상 방치되어 있다. 유역 내 대부분의 수질오염은 소유역에서 발생하고 있어 소유역 단위에서의 관리가 필요한 상황이다.

■ 과제3 : 지역사회참여 단위 구축, 물관리 일원화 시급

목표 6.b에서는 물·위생 관리 개선을 위한 지역사회 참여 지원 및 강화를 목표로 물·위생관리에 대한 지역 사회의 참여를 위한 정책과 절차를 수립한 행정단위의 비율을 지표로 수립할 것을 명시했다.

우리나라에서는 유역환경청별로 수계위원회를 구성하고 있으나 환경부, 국토교통부, 시·도, 한국수자원공사, 한국수력원자력 등 기관들로 구성돼 시민 기호를 반영하는 데 한계를 보인다. 시민과 지방자치단체에 필요한 조치를 지역사회에서 직접 참여하고 결정할 수 있는 새로운 단위의 체계 개발과 지표 설정이 필요하다.

목표 6.5는 2030년까지 국경 간 협력을 포함하여 통합된 수자원 관리 이행을 명시하며 지표6.5.1에 통합수자원관리(IWRM) 이행정도(1∼100) 물 협력을 위해 운용협정을 맺고 있는 초국경 유역 비율을 설정했다.

우리나라에서는 이원화된 물관리를 통합하기 위해 「정부조직법」 개정을 앞두고 있으나, 물관리를 둘러싼 기득권 경쟁이 심화되며 국회에서 1년째 계류 중이다. 지속가능발전목표를 이행하기 위해서 물관리 일원화가 조속히 이뤄질 수 있도록 촉구할 필요가 있다.

3. 시민사회의 노력과 활동

시민사회에서는 위와 같은 현황과 과제 이행을 위해 △4대강 사업 구간 정기 모니터링, 시민참여 캠페인, 수문 개방·철거를 위한 정부 로비, 국회모니터링, 예산감시 △댐·보·하굿둑 철거와 신규개발 저지를 위한 모니터링, 시민참여 캠페인, 정부 로비, 국회모니터링, 예산감시, 입법 제안 △물관리 일원화 내용의 「정부조직법」 개정을 위한 국회 압박, 시민참여캠페인, 정부로비 등의 활동을 진행하고 있다.

4. 제안사항

① 주도적으로 지속가능발전목표를 실행할 수 있는 기구
지속가능발전목표의 효과적인 추진·관리를 위해 거버넌스 구조와 제도적 환경 개선이 필요하다. 전략적 정책결정과 집행을 위한 부처 간의 위치를 조정할 필요가 있으며, 현재 환경부 산하의 지속가능발전위원회와 총리실 산하의 녹색성장위원회를 통합해 대통령 직속으로 격상할 필요가 있다.

▲ 현재 환경부 산하의 지속가능발전위원회와 총리실 산하의 녹색성장위원회를 통합해 대통령 직속으로 격상할 필요가 있다. 사진은 지난 7월 18일 이낙연 국무총리 주재로 세종로 정부서울청사에서 열린 녹색성장위원회 모습. [사진제공 = 국무총리실]

② 지속가능발전목표에 적용할 수 있는 데이터 축적
우리나라는 지속가능발전목표의 세부지표를 직접적으로 나타낼 수 있는 데이터가 부족해 지표정의에 따라 유사한 데이터를 적용하는 정도다. 각 지역별 다양한 여건들이 면밀히 고려된 지표와 통계방법론을 개발해 전국적으로 일관된 평가가 이뤄져야 한다.

③ 정권과 정치적 상황에 영향을 받지 않는 의제 실행
우리나라는 정권이 교체될 때마다 기존 의제는 지속성을 잃고 관련된 정책에 관심과 지지도가 사라지는 경향을 보인다. 국가의제 실행에 존속성을 가질 수 있도록 국민의 관심과 지지도를 얻는 방법이 필요하다. 

[참고문헌]
환경부, 국가상수도정보시스템(www.waternow.go.kr), 2016년.
환경부, 하수도통계, 2016년.
한국수자원공사, 한국의 댐, 2000년.
한국농어촌공사, 국가어도정보시스템(www.fishway.go.kr), 2016년.
한국농어촌공사, 농업생산기반정비통계연보, 2016년.
환경부, 보도자료, 하구 108곳 조사…44.4%가 어류 생태계 건강성 우수, 2018년 3월 28일.
환경부, 보도자료, 전 국토 대상 첫 조사결과, 불투수면적률 전국 평균 7.9%, 2013년 10월 6일.
한국수자원공사, 지속가능경영보고서, 2016년.
한국국제협력단, 이지은, 차승만, 지속가능개발목표(SDGs) 수립현황과 대응방안, 2015년.

[『워터저널』 2018년 8월호에 게재]