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[정책특강] 지속가능한 자원순환 정책방향
2018년 08월 01일 (수) 09:37:40 워터저널 webmaster@waterjournal.co.kr

 환경 이슈  우리나라 자원순환정책 진단

“1회용품·플라스틱 없는 자원순환사회로 전환”

생산·소비·처리·재생 전 과정 순환…천연자원 투입·소모자원 최소화
정부, 2030년까지 플라스틱 폐기물 발생량 50% 감축·재활용률 70% 목표
정부·지자체·기업·주민 등 지역 거버넌스 기반 관리로 환경정의 실현

   
▲ 홍 정 기
환경부 자연환경정책실장
 [정책특강] 지속가능한 자원순환 정책방향
- 재활용 폐기물 관리 종합대책 중심

 우리나라 자원순환제도 성숙한 편

우리나라의 자원순환 정책은 1980∼2000년대를 거치며 발전해 왔다. 1986년 안전처리를 목표로 「폐기물관리법」을 제정하고 폐기물 처리기준·방법, 폐기물처리시설 설치기준, 폐기물처리업 허가 등을 제도화했다.

1990년∼2000년대 초반까지는 재활용을 목표로 「자원재활용법」, 「폐기물국가간이동법」, 「폐기물처리시설 설치 촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」, 「건설폐기물 재활용촉진법」 등을 만들었으며, 분리배출 의무화, 쓰레기 종량제, 생산자책임재활용제 등 다양한 재활용 제도를 신설했다.

2000년대 중반부터는 ‘자원순환’으로 정책방향을 전환했다. 2005년 음식물 직매립 금지, 2007년 「전기·전자제품 및 자동차 자원순환법」 제정에 이어, 이듬해인 2008년 전기·전자제품 환경성보장제를 추진했다.

   
 

또 2012년 음식물쓰레기 종량제, 2016년 재활용환경성평가를 실시했으며, 최근 「자원순환기본법」을 제정하고 폐기물처분부담금, 자원순환성과관리 등 선진 제도의 안정적인 정착을 꾀했다. 그 결과 지금의 우리나라 자원순환 제도는 다른 국가들에 비해 선진화되고 성숙한 편이다. 2017년 OECD의 환경성과평가에서도 자원순환 분야만큼은 비교적 높은 평가를 받았다.

그러나 지난 4월 쓰레기 대란 사태 이후 대책본부를 구성하고 현장형 대책들을 마련하면서, 그간의 제도와 정책들이 너무 외형적인 성장에만 치중했던 것이 아닌가 하는 반성을 했다. 실제 이것들이 현장에서 실현되고 구현되는 과정을 보다 세밀하게 살피고 시뮬레이션 하는 과정들이 필요했다고 판단된다.

재활용, 양적 성장에만 주력해 한계

주요 성과를 간략히 짚어 보면, 무엇보다 국민 한 명이 하루에 배출하는 생활폐기물의 양이 대폭 감소했다. 2016년 기준 국민 1인당 하루 생활폐기물 배출량은 0.97㎏으로, 1991년 2.3㎏보다 절반 이상 줄어들었다. 이는 독일, 영국 등을 훨씬 앞서는 수준이다.

폐기물 처리방식 또한 매립에서 재활용으로 성공적으로 전환했다. 2015년을 기준으로 우리나라는 폐기물의 84.4%를 재활용하고 있으며, 매립은 9%, 소각은 6.2% 정도만 하고 있다. 1996년 전체 폐기물 기준 매립이 39.8%, 재활용 54.9%, 소각 5.3% 등이었음을 감안하면 20년 사이에 상당한 발전을 이룬 것이다.

그러나 여전히 고민스러운 과제도 있다. 지난 10년간 폐기물 발생량은 꾸준히 증가해 37%가량 늘었고, 생활폐기물 중 플라스틱 폐기물 발생량은 2011년 182만 톤에서 2016년 265만 톤으로 5년동안 45%가 증가했다.

한 통계에서는 우리나라 국민 1인당 플라스틱 소비량이 세계 최고라고 지적한다. 게다가 지금의 우리나라 상황은 매립장의 잔여 사용년수가 13여 년으로 얼마 남지 않았고, 특히 폐비닐의 경우 재활용을 하고 있음에도 불구하고 물질재활용은 30%에 그치는 실정이다.

선진 제도들을 도입해 적용하는 궁극적인 목적은 발생량 자체를 줄이기 위함이다. 그러나 현재 우리나라는 폐기물 발생량이 계속해서 증가하고 있고 재활용 비율은 여전히 낮은 실정으로 자원순환 정책이 양적 성장에만 주력했다는 비판을 받고 있다.

세계 각국, 플라스틱 폐기물 집중 관리

   
 

최근 세계 각국은 기존의 선형경제에서 벗어나 ‘지속가능성’ 중심의 순환경제적 관점에서 폐기물을 관리해 나가고 있다. 순환경제(Circular Economy)는 제품의 전 과정 관리를 통해 자원을 효율적으로 이용하고 발생한 폐기물은 2차 원료로 경제시스템에 재투입하는 등 자원의 낭비를 최소화 하는 개념이다.

2015년 12월 유럽연합(EU)은 ‘EU 순환경제 패키지’(Circular Economy Package)라고 하여 2030년까지 도시폐기물 65%·포장폐기물 75%의 재활용을 목표로 생산·소비·폐기물 관리·2차원료 등 단계별 이행방안을 제시하고 있다. 중점 분야는 플라스틱, 음식물쓰레기, 건설폐기물, 바이오매스 등이다.

또 올해 1월 ‘EU 순환경제 플라스틱 전략’을 공개하며 2030년까지 플라스틱 생산량의 50% 이상을 재활용을 추진할 계획이라고 밝혔고, 5월에는 플라스틱 면봉, 빨대, 접시 등의 시장 출시 금지를 주요 내용으로 한 ‘1회용 플라스틱 저감정책’을 제안했다.

영국은 ‘25개년 환경개선 종합계획’을 통해 2042년까지 불필요한 플라스틱 폐기물 발생의 제로화를 추진하겠다고 밝혔다. 이 밖에도 케냐, 칠레, 미국 일부에서는 비닐봉투의 사용을 금지하고 있으며, 아일랜드 등에서는 비닐봉투 사용에 세금을 부과하고 있다. 이들 국가 모두 생산자 책임 강화, 1회용 플라스틱 사용 억제, 재활용 플라스틱 품질 향상 및 사용 촉진 등의 내용을 포함하고 있다.

자원의 선순환 통한 순환경제 목표

   
 

이러한 가운데 우리나라도 ‘자원의 선순환으로 지속가능한 순환경제 실현’이라는 비전 아래 자원순환정책 방향을 순환경제로 전환하려고 한다. 기존의 대량생산·소비·폐기의 선형경제 구조에서 벗어나 천연자원을 투입하고 버려지는 자원을 최소화하며 생산·소비·처리·재생 전(全) 과정에 걸친 지역거버넌스 기반 관리로 환경정의를 실현하는 것을 목표로 한다.

정책 전환은 크게 △정책 주체 △정책 영역 △접근 방식 등 세 가지 측면에서 생각해 볼 수 있다. 먼저 정부·기관 주도의 정책을 이제는 지역 거버넌스 주도로 이행토록 할 계획이다. 거버넌스는 다원적 주체들 간의 협력적 통치방식으로, 지역 거버넌스는 지역 주민과 시민사회 등의 참여로 작동하는 협력체계를 말한다.

또 기존의 자원순환정책 영역이 발생 후 처리·재활용에만 그쳤다면, 앞으로는 생산·소비·처리·재활용에 이르는 모든 과정의 감량과 순환으로 확대된다. 이에 따른 접근방식도 더 이상 시설확충에 그치는 것이 아니라 운영과 효율의 개선, 최적관리 형태로 바뀔 것이다. 

 처리과정별 구체적 정책과제는 △생산 - 순환형 설계, 내구성 확보, 생산공정 폐기물 원천 감량, 원료·폐기물 공유 또는 재활용 등 △소비 - 소비단계 발생 저감, 제품 재사용 확대, 소비문화 개선 등 △관리 - 적정 분리배출·수거, 지역별 폐기물 최적 관리, 매립 최소화·에너지 회수 등 △재생 - 물질 재활용 확대, 재생원료 수요 발굴 및 기준 마련 등이다. 그리고 이들은 모두 국민참여 거버넌스의 생산과정 모니터링, 친환경 소비문화 유도, 지역공동체의 운영·효율 개선, 품질모니터링 등을 통해 견제 혹은 촉진된다.

   
 

재활용 용이성 1등급 제품 1.8% 불과

지난 4월, 수도권 일부 아파트 단지에서 폐비닐 수거 중단 사태가 발생했다. 환경부는 조속한 수거 정상화를 위해 4월 10일 긴급대책을 발표하고, 그로부터 한 달 후인 5월 10일, 유사 사태의 재발을 근본적으로 방지하기 위한 관계부처 합동 ‘재활용 폐기물 관리 종합대책’을 발표했다.

문제점 진단 결과, 제조·생산단계에서 화려한 색상, 서로 다른 재질 등 재활용이 어려운 페트병이 다수인 것으로 나타났다. 2015년 기준 국내 페트병 중 재활용 용이성이 1등급인 제품은 전체의 1.8%밖에 되지 않는다. 시민들이 정성 들여 분리수거를 해도 수거업체가 막상 가져가 봐야 재활용이 어렵고 재활용이 가능하다고 해도 비용이 많이 들다 보니 수거 자체를 꺼리는 악순환이 반복되는 것이다. 

 최근 1인 가구, 온라인쇼핑 증가 등으로 유통·소비 단계에서는 1회용품과 포장폐기물의 발생이 급증했다. 2009년 1회용 컵은 191억 개에서 2015년 257억 개로 35%가량 늘었다. 분리·배출단계에서는 정확한 배출방법에 대한 안내가 부족해 다량의 이물질이 혼입한 것으로 밝혀졌다. 공공선별장 잔재물 발생비율은 2015년 35.5%에서 2016년 38.8%로 1년 사이에 3%p 이상 증가했다.

정부, 재활용 폐기물 관리대책 수립

아울러 우리나라는 공공주택 재활용 폐기물 처리를 전적으로 민간업체에 의존하는 실정이다. 전체 재활용 폐기물의 약 70%가 민간수거에 의존하고 있으며, 특히 공동주택(아파트) 분리배출의 경우 수거업체·선별업체·재활용업체 모두를 민간영역에 맡기고 있다. 사정이 이렇다 보니, 이물질 다량 혼입, 잔재물 처리비용 증가 등으로 재활용 비용은 증가하는 반면, 재활용품 가격은 하락해 수익성이 점차 악화되는 실정이다.

   
 
환경부가 조사한 바에 따르면, 생활계 SRF 가격은 2015년 10만6천 원/톤에서 2017년 5만8천 원/톤으로 약 45% 감소했고, 폐 PET 가격(원/㎏)은 2013년 501원에서 2018년 3월 기준 257원으로 절반 가까이 떨어졌다. 폐골판지 가격(원/㎏) 또한 전년 대비 31% 줄었다. 이에 더해 재활용 제품에 대한 수요는 제한적이고, 생활폐기물 분야 연구개발(R&D) 투자도 미흡한 실정이다.

이에 환경부는 오는 2030년까지 플라스틱 폐기물 발생량의 50%를 감축하고 70%는 재활용하는 것을 목표로 ‘재활용 폐기물 관리 종합대책’을 수립했다. 정부·지자체·생산자·소비자 등 각 주체별 역할을 강화하여 플라스틱 등 생활폐기물 발생을 억제하는 생산·소비구조를 확립하고, 재활용 촉진을 위한 선(先)순환 단계별 개선방안을 마련해 나갈 계획이다.

재활용 어려운 제품 단계적 퇴출

먼저 제조·생산 단계에서 재활용하기 쉽게 생산하고 재활용이 어려운 제품은 단계적으로 퇴출시키기로 했다. 우선 포장재를 유색에서 무색으로, PVC보다는 종이로, 종이라벨보다는 분리가 용이한 합성수지 라벨 등으로 개선하도록 권고부터 할 예정이다.

2019년부터는 모든 재활용 의무대상 포장재에 대해 평가를 의무화하고 재활용이 어려운 포장재는 사용을 제한하도록 법령 개정을 추진한다. 그 후에는 생수·음료수 등은 무색 페트병만 사용토록 하고, PVC 등 환경에 유해하면서 재활용도 어려운 재질은 사용을 금지할 예정이다.

제품의 설계 개선과 함께 생산자의 재활용 의무도 확대·강화할 방침이다. 재활용 의무가 없던 비닐·플라스틱 제품 등을 의무 대상으로 단계적으로 편입해 재활용의무대상 품목을 현재 43종에서 2022년까지 63종으로 늘릴 계획이다.

특히 재활용 수익성이 낮은 비닐류는 우선 재활용 의무율을 현행 66.6%에서 2022년까지 90%로 상향 조정하고, 출고량 전체에 대해 재활용 비용을 부과하여 재활용 업계 지원을 늘리는 방안도 검토한다.

과대포장 억제·1회용컵 감량 유도

유통·소비 단계에서는 과대포장을 억제하고 1회용품 사용을 대폭 저감키로 했다. 우선 유통과정에서 비닐·스티로폼 등 사용을 줄이기 위해 과대포장 관리를 강화한다. 최근 온라인쇼핑 등의 증가를 고려해 택배 등 운송포장재의 과대포장 방지 가이드라인을 올해 10월까지 마련하고 현장 적용성 평가를 거쳐 내년에는 법적 제한기준을 설정할 방침이다. 스티로폼 등 사용이 많은 전자제품에 대해서도 올 하반기에 ‘전자제품 과대포장 기준’을 신설해 제품 출시 전 과대포장 검사를 의무화 할 계획이다.

소비단계에서는 1회용컵 감량·회수·촉진을 위한 단계별 대책을 마련해 시행 중이다. 1회용컵의 경우 우선 사용 감소를 위해 커피전문점·패스트푸드점 등과 자발적 협약을 강화해 텀블러 사용시 10% 수준의 가격 할인, 매장 내 머그컵 사용시 리필 혜택, 컵 재질 단일화 등을 제공할 예정이다. 아울러 테이크아웃 컵의 원활한 회수와 재활용을 위해 컵 보증금 도입, 판매자 재활용 비용부담 등 관련 법령을 올해 안으로 개정할 방침이다.

또 비닐봉투 사용처별 맞춤형 저감대책을 추진 중이다. 백화점·대형마트·대형슈퍼에서는 비닐봉투 사용을 원천적으로 금지하고 매장 내 속비닐 사용량도 50% 감축할 계획이다. 이와 함께 편의점의 대형봉투를 종량제봉투로 전환, 제과점 등에서 비닐봉투 무상제공 금지·종이봉투로 전환 유도, 재래시장 장바구니 대여사업 등 사용처별 맞춤형 감량대책도 병행할 예정이다.

   
 

공공관리 강화·민간업체 수익 안정화

한편, 분리·배출 단계에서 올바른 분리배출 방법을 집중적으로 홍보하고, 알기 쉬운 가이드라인을 보급키로 했다. 환경부는 지난 6월 국민들이 쉽게 따라할 수 있는 분리배출 안내서를 스마트폰 앱(app)용으로 만들어 분리배출 요령, 모니터링 등에 대해 집중 홍보해 오고 있다. 이 밖에도 단독주택 등 취약지역에 대해서는 재활용 분리배출시설을 지속 확충할 계획이다.

수거·선별 단계에서는 지자체 공공관리 강화, 비상대응 체계 구축 등을 통해 최근 불거진 폐비닐 수거중단 사태 등이 재발되지 않도록 할 계획이다. 우선 지자체 공공관리 강화 차원에서 공공주택·민간수거업체 계약내용의 보고를 의무화하고, 생활폐기물 처리명령 미이행 시 제재조치를 신설했다.

수거중단 등 비상 발생 시 단가조정 중재, 임시 직접처리 등 대응 매뉴얼도 마련했다. 지난 6월에는 민간 수거업체 지원 차원에서 재활용품 가격 하락 시 아파트와 수거단가를 조정할 수 있도록 ‘가격연동 표준계약서’를 보급해 안정적 수익 확보가 가능토록 했다.

재활용 단계에서는 재활용 시장 안정화를 위해 생산자 분담금 등을 활용해 재생원료 가격 하락 시 구매·비축 등을 신속히 추진할 수 있도록 2022년까지 500억 원 규모의 재원을 마련할 방침이다. 이와 함께 국내외 재활용 시장 동향, 가격변동 분석 등 시장을 안정적으로 관리할 수 있도록 환경부·유관기관·업계 합동 전담기구 ‘재활용시장관리위원회(가칭)’도 신설한다.

또 국제 시장변동에 따라 무분별한 폐기물 수입이 발생하지 않도록 환경부·관세청 협업검사를 확대하고, 폐기물 수입 신고·허가 시 국내 재활용 여건을 고려한 사전심사도 강화할 예정이다.

재활용 제품 품질 향상·수요처 확대

아울러 재활용 제품의 품질 향상과 수요처 확대를 위해 공공사업·조달 시 지침·규격, 가점 부여 등 관련 규정을 우선 추진하고, 공공부문의 녹색제품 구매비율도 60% 수준으로 끌어올릴 계획이다. 폐비닐·폐페트 등을 활용한 재활용 신기술은 조기에 상용화할 수 있도록 실증화 사업을 지원하고 중·장기 기술개발 계획도 마련할 계획이다.

또 폐비닐의 주요 재활용 방법인 고형연료(SRF)에 대해서는 소규모 사용시설의 난립을 방지하면서 대기배출허용기준을 강화하는 등 환경관리기준을 강화하고, 주민 수용성을 높일 방침이다.

다만 생활계 폐비닐로 제조한 SRF에 대해서는 조사·검사의 통합운영 등 관리체계를 합리적으로 개선하고 환경안전성 검증을 전제로 하수슬러지 소각시설 등 신규 사용처도 확대할 예정이다.

한편, 전 세계적으로 플라스틱 폐기물 문제가 대두되고 있는 가운데, 특히 우리나라는 좁은 영토와 부족한 자원으로 지속적인 매립이나 소각이 어려운 상황이다. 이에 환경부에서는 홍보·교육 차원에서 전 국민의 일회용품 줄이기 동참을 유도하기 위해 시민단체, 지자체 등과 함께 ‘플라스틱 줄이기 실천협의체’를 구성하여 여러 실천운동을 벌이고 있다. 지난 6월 5일 환경의 날을 맞아 환경부는 ‘플라스틱 없는 날’로 선포하고 대국민 참여 공모전, 경연대회 등 다양한 실천 캠페인을 진행했다.

   
 

정부·국민·기업 등 공동노력 필수

정부는 1회용품·플라스틱 없는 사회로의 전환을 위해 정부·국민·기업 모든 주체의 책임 있는 공동노력과 실천 확산을 강조해 나가고 있다. 첫째, 다양한 언론매체를 통해 종합대책의 정책방향·이행현황 등을 홍보하고 국민과 기업의 실천을 유도하고 지원하고 있다.

둘째, 국민과 하는 실천운동을 통해 작은 실천으로 문제 해결에 기여할 수 있다는 인식을 확산하고 어린이와 청소년들의 참여를 확대해 미래세대의 지속적인 실천 기반을 마련하는 데 노력하고 있다.

셋째, 기업과의 공동 캠페인을 통해 플라스틱 생산·유통의 주체인 기업이 사회적 책임을 다하도록 협력하고, 소비자의 행동 패턴 변화로 이어지는 선순환 체계를 구축하고자 하고 있다.

중요한 것은 국민들의 인식 전환이다. 이에 환경부는 앞으로 청소년·주민 등을 대상으로 환경교육을 실시하여 자원 재활용에 대한 인식을 끌어올릴 계획이다. 방과 후 수업 환경교사 파견, 주민센터 활용 등 현장 맞춤형 교육을 실시하고, 권역별 업사이클(upcycle) 센터를 통한 전시·교육 등 자원순환 체험기반을 확대하는 데 최선을 다할 예정이다.

환경부 자원순환국에서는 담당자들이 폐기물 관리 종합대책 세부과제들에 대해 실효성 높은 이행방안을 강구하고 현실성 있는 대책을 마련하기 위해 매주 자원순환국장 주재로 회의를 열고 과제별 이행상황·문제점·개선방안 등에 대해 논의를 한다. 대책을 실행하고 보완하는 과정에 있어 국민들의 건의사항 혹은 좋은 의견이 있으면 적극적으로 수렴해 계획을 추진할 것이다.

 [『워터저널』 2018년 7월호에 게재]

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