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[해외리포트] 유럽연합(EU) 물관리 정책
이 승 호 교수(영국 노팅엄대학교 중국문제연구소/본지 해외리포터(유럽) 겸 자문위원)
2007년 04월 07일 (토) 00:00:00 편집국 waterjournal@hanmail.net

 

2015년까지 모든 수자원 ‘Good Status’ 달성목표로
수자원관리 통합·유역 물관리체제 시행

우리나라도 중앙 위주의 물관리, 유역관리체제 전환 시급

- 유럽연합(EU) 물관리 정책과 우리나라 물관리 개선방안 -


   
본고의 연구목적은 현재 우리나라 물관리의 문제점 및 선진 유럽의 물관리 정책을 분석함으로써 국내 실정에 맞는 물관리 정책의 개선방안을 제시하기 위한 것으로, 1990년 이후부터 현재까지 우리나라 및 유럽연합국가(EU)에 대해 문헌 자료, 유럽현지조사, 전문가 인터뷰 등을 바탕으로 작성했다.

EU내 모든 수자원 보호·보존

■ EU 물관리지침  EU의 물관리 정책 발전단계는 크게 3단계로 나눌 수 있다. 첫 번째 단계는 1973∼1988년까지로 공중보건 향상에 중점을 두고 수질, 취수 등 공중보건에 관련된 기준들이 제정되었다. 두 번째 단계는 1988∼1996년까지로서 이 시기는 수질오염원을 찾아내 오염원에 대한 통제 및 환경관리가 주를 이루었다.

세 번째 단계는 1996년부터 현재까지로 1973년부터 각종 규제 및 지침 제정과 정화 노력 등이 있었으나 여전히 EU 내 회원국들의 환경오염은 가속화되고 있어 법제도 강화의 필요성이 대두, 2000년 EU 내 모든 수자원의 보호 및 보존을 위한 ‘물관리지침(EU Water Framwork Directive)’이라는 혁신적인 제도가 EU회원국들의 합의를 통해 제시·도입하게 된다.

EU 물관리지침의 궁극적인 목표는 지표수 및 지하수를 포함한 수자원보호를 위한 제도적인 틀을 수립하는 것으로, 2015년까지 EU 내 모든 종류의 수자원의 보존상태가 ‘Good Status’수준에 이르는 것을 목표로 하고 있다.

또한 유역에 기반한 통합적인 관리체계를 수립하고, 배출한도 및 총량기준에 근거한 수질관리를 통해 모든 종류의 오염원에 대해 양을 줄이고 통제하는데 있다. 아울러 수자원에 대한 합리적인 가격 설정과 수자원관리에 관련된 모든 분야의 이해 당사자들이 적극적인 정책 참여 및 법령 통합·체계화를 이룩함에 있다.

   
▲ 유럽연합(EU)은 모든 회원국의 모든 수자원 보호 및 보존을 위해 지난 2000년에 ‘EU 물관리지침’을 발효, 2015년까지 모든 수자원 ‘Good Status’ 달성 목표로 추진 중에 있다. 사진은 하천을 아름답게 정비한 프랑스 쥐미에주 마을 전경.
2000년 물관리지침의 발표이후 추진계획을 살펴보면, 2003년 물관리지침 규정을 각국의 수자원 및 환경관련법에 적용하는 것과 각 하천유역 담당부서의 관리구역을 확정했다. 2004년에는 유역별 자연특성 분석과 물관련 인간활동의 영향을 검토해 경제분석을 시행했다. 2006년에는 감시활동에 대한 운용준비 및 유역 물관리 계획에 시민도 참여할 수 있도록 수렴과정을 개시했다.

앞으로 EU는 2008년 유역 물관리 계획 초안 및 관련정보, 자료 등을 일반 공개할 계획이며, 2009년에는 유역 물관리 계획 최종본을 발간해 2015년까지 유럽연합 내 모든 수자원이 ‘Good Status’수준에 달성시킬 계획이다.

그러나 이 지침은 여러 가지 혁신적이고 진보적인 성격을 가지고 있어 수자원정책의 새로운 제도라는 점에서 각광을 받고 있으나 여러 면에서 해결해야 될 과제들을 가지고 있다.

먼저 물관리지침은 수질문제에만 집중하고 있어 수량문제는 거의 고려치 않고 있으며, 수질기준인 ‘Good Status’ 역시 정확하지 않고 모호하게 설정돼 있다. 또한 관리지침 이용관련 비용 및 지침에 대한 법적 구속력이 없어 회원국의 지침 이행여부가 확실치 않으며, 특히 물관리지침 추진과정에서 각 국가들은 주어진 이행시간표에 따라 국내 제도 정비 및 법률 개정을 시행해야 한다.

그러나 정칟경제·사회적으로 발전이 미진한 나라의 계획이행에는 예외를 인정하고 있어 이런 국가들이 예외조항을 악용해 물관리지침 계획 이행을 회피할 가능성이 높다.

아울러 물관리지침에서 목표로 삼은 수준의 수질 및 수자원환경에 도달하기 위해 소요되는 재원의 조달도 문제가 될 수 있다. 재정적으로 여유 있는 서유럽국가들은 문제가 되지 않겠지만 경제성장 및 사회간접자본이 미흡한 동유럽의 국가들이 천문학적 수준인 투자비를 어떻게 마련할지는 생각해볼 문제이다.

이와 같은 문제는 회원국 내 이해당사자간의 ‘대화’에 의한 협력강화를 통해 지침 이행을 개선하고 수량에 대한 문제 및 합리적인 물가격을 위한 관련 조항을 보완할 필요가 있다. 아울러 신규 회원국, 주로 동유럽국가에 대한 재정지원을 통해 이행률을 제고해야 한다.

유역물관리에 지자체·NGO 참여

■ 유럽 ‘물 거버넌스’   ‘거버넌스(Governance)’란 정부(government)의 통치능력의 한계에 대한 비판적 대응 개념으로 등장한 것으로써, ‘정부는 여러 이해 당사자 중 하나’라는 생각에서 출발한다.

   
▲ 2007년 3월말 현재 유럽연합(EU)에 가입한 회원국은 벨기에, 덴마크, 독일, 그리스, 스페인, 프랑스, 아일랜드, 이탈리아, 룩셈부르크, 네덜란드, 오스트리아, 포르투갈, 핀란드, 스웨덴, 영국, 체코, 에스토니아, 키프로스, 라트비아, 리투아니아, 헝가리, 말타, 폴란드, 슬로베니아, 슬로바키아, 불가리아, 루마니아 등 27개국이다.
따라서 정치는 ‘제로섬(zero-sum)’ 게임이 아니라 정책과정에서 이해당사자들간의 교환하는 관계로 이해해야 한다. 즉 정치권력의 복수화로 중앙집권형태가 점차 다양한 영역, 낮은 계층(지방분권)으로 전이되는 것을 말한다.

이와 같은 맥락에서 ‘물 거버넌스(Water Governance)’란 기존의 정부 조직 중심의 일반적인 정책 수립·이행 과정에서 지자체 및 시민단체, NGO 등 여러 이해당사자들의 참여와 합의를 기반으로 정책의 수립 및 이행을 목적으로 한다. 아울러 물관리의 복잡성으로 인해 이해당사자들의 참여 이해를 돕기 위한 사회적인 학습을 통해 수자원의 공동 관리를 목표로 한다.

현재 유럽에서는 ‘물 거버넌스’를 위해 △HarmoniCOP(Harmonising Collaborative Planning) △NeWater(New Approaches to Adaptive Water Management Under Uncertainty) △SWITCH(Sustainable Water Management Improves Tomorrow’s Cities’Health) 등 3가지의 프로젝트를 수행하고 있다.

먼저 HarmoniCOP 프로젝트는 이해당사자가 유역물관리에 직접 참여할 수 있도록 EU 물관리지침 이행도움 사회학습 및 사회학습의 과학적인 토대 향상을 통해 참여이해를 넓히는 것이 목적으로, 유역계획의 이해당사자인 NGO, 지방정부, 정책결정자, 물관련산업체 등 서로 다른 이해를 지속가능한 방법을 통해 자원을 공동으로 관리하도록 한다.

또 NeWater 프로젝트는 이해당사자간의 이해를 통해 상호협력과 신의를 바탕으로 투명하고 공개적인 사회학습을 설계하는 것이 목적이다. SWITCH 프로젝트는 8개 유럽, 아시아, 아프리카 및 라틴아메리카 도시지역 물관리 정책 개선방안(2006∼2011년)으로 상호협력을 통해 이해 당사자간 순번제로 이익순환, 제도적 다양성을 인정한다.

   
▲ EU는 ‘물관리지침’에서 유역에 기반한 통합적인 관리체계를 수립하고, 배출한도 및 총량기준에 근거한 수질관리를 통해 모든 종류의 오염원에 대해 양을 줄이고 통제하고 있다. 사진은 스위스·프랑스·독일·벨기엘네덜란드 등 유럽 중부를 거쳐 북해로 흘러드는 총길이 1천320km의 라인강.
물의 효율적인 이용기술은 이미 개발되어 사용이 가능한 상태이다. 그러나 적절치 못한 사용과 관행을 바로 잡는 것은 이미 사회적인 문제로 물문제는 기술, 과학적인 문제가 아닌 정치, 거버넌스적인 문제이다.

「물관리기본법」 보완 시급

■ 우리나라 물관리 개선방안  현재 우리나라의 물관리는 물관리 체계와 정책 기본방향 및 법적 근거가 되는 「물관리기본법」이 없으며, 물관리기본계획 및 부처간 이견조정 등을 수행하는 국가물관리위원회의 정칟행정·재정적인 독립을 이루지 못하고 있다.

또한 치수사업 및 대규모 수자원 개발은 건설교통부에서 담당하고 있고, 수질관련 업무와 상하수도관리는 환경부, 소하천 관리와 상하수도 사업은 지방자치단체, 농촌용수 등 농어촌 지역 물관리와 관련된 개발사업은 농림부, 하구역 및 연안유역의 관리는 해양수산부 등 다원화되고 분산된 물관리 조직체계를 가지고 있다.

특히, 국가하천과 지방1급하천은 건설교통부가, 소하천은 지방자치단체가 행정구역단위로 관리하고 있어 유역차원의 수량관리가 이루어지지 않고 있다. 또 물관리 정책 수립 및 결정에 있어 이해당사자가 참여하도록 하는 제도가 미비하며, 요금 현실화율이 전국 평균 86.2%로 만성적인 적자에 시달리는 중소규모의 수도사업소를 개선하기 위해서라도 합리적인 물가격과 민영화가 시급하다.

이와 같은 물관리 문제점을 개선하기 위한 방안으로 첫째, 국가물관리위원회을 국가총리실에서 분리, 독립된 행정기구로 조정하고 수계관리기금의 일부를 통해 재정의 기반을 확보할 필요가 있다.

둘째, 물관리 일원화를 위해 물관리의 실질적인 권한을 중앙에서 유역으로 이전해야 할 것이다. 건설교통부 또는 환경부로의 일원화는 무의미하며, 물관리 관련 정책 심의 기능만 중앙부처에서 담당하고 이외의 실질적인 권한은 유역으로 이전해야 할 것이다.

또한 유역물관리체계를 시행하기 위해서 정부, 시민단체, 지방자치단체, 지역주민, 민간사업자 등 여러 이해당사자로 구성된 유역위원회를 물이용 및 하수처리비 징수, 지방자치단체 물관리 관련 사업 등을 지원하는 유역관리청을 보완, 개선해야 할 필요가 있다.

셋째, 만성적인 적자상태인 지방상하수도 사업의 개선을 위해서라도 여러 종류의 민영화 방안을 구상·제안할 필요가 있다. 아울러 중앙 규제기구의 설치는 불합리함에 따라 유역물관리 제도를 도입, 유역위원회와 유역관리청에서는 계획을 수립하고 국가물관리위원회에서는 가이드라인만을 제시하는 방향으로 전환되어야 할 것이다. 

넷째, 지속적인 물관리제도 및 정책의 연구와 함께 이해당사자간의 상호 의사소통, 집단토론 등을 통한 비용계산 및 프로그램 관리가 이루어 져야 한다. 특히 유역물관리 관리자의 양성이 필요하다고 판단된다.

지금까지 본고는 우리나라 물관리 개선을 위한 방안으로 EU의 물관리지침, ‘물 거버넌스’ 및 국내 물관리의 문제점에 대해 분석했다. EU의 물관리지침 및 ‘물 거버넌스’는 물관리를 위한 구체적 정책 실현을 위한 근본 법제도이다.

특히 한 국가가 아닌 20여 개의 국가를 위한 통합 수자원관리체제를 위한 혁신적인 시도라는 점과 유역물관리체제 시행, 이해당사자의 적극적 참여 독려와 정책 수립을 이행한다는 점은 우리에게 시사하는 바가 크다.

향후 합리적이고 효율적인 우리나라 물관리를 위해 EU의 지침 및 ‘물 거버넌스’를 거울삼아 현재 많은 부분이 부족한 「물관리기본법」을 보완하고, 국가물관리위원회의 위상을 강화해야 할 것이다.

또 중앙부처 중심의 물관리 체계에서 유역으로 권한이 이전되어야 하며, 무엇보다 대화와 타협을 통한 이해당사자들간의 협력이 중요하다고 판단된다. 아울러 지방상하수도 사업의 민영화도 절실하다.

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