특집   Ⅱ. 2019년 상하수도관리 선진화 & 물산업 세계화 전략세미나 ㉻

“광역도 단위 상향식 모형의 점진적 통합 추진 필요”

도 직영기업 형태로 통합 시 중앙부처와 예산 협상 용이하나 법 개정 필요
최저요금 또는 평균요금 적용 어려울 경우 현행요금 유지 후 단계별 인상  

▲ 김 길 복 한국수도경영연구소장

[특별강연] ③ 지방상수도 효율성 개선을 위한 도 단위 통합방안

2016년 기준 군 단위 유수율 66.8％

현재 우리나라 상수도는 전국 161개 지방자치단체가 운영 중이다. 2016년 말 기준 161개 지방상수도 운영현황을 10년 전인 2007년과 비교해 보면 급수인구가 소폭 증가한 반면, 시설용량과 개소수, 직원총수는 감소했고 급수보급률과 유수율은 각각 4.4％, 3.8％ 상승했다. 군(郡) 단위만 보면 유수율이 61.6％에서 66.8％로 상승했으나 전국 유수율(84.8％) 대비 여전히 열악한 실정이다.

2016년 말 기준 전국 지방상수도 사업자의 평균 수도요금은 703.4원/㎥, 원가는 867.7원/㎥로 요금 현실화율이 81.1％이다. 군 단위를 보면 수도요금이 853.8원/㎥로 전국 평균과 크게 차이가 나지 않으나 원가가 1천883.4원/㎥로 전국 평균보다 2.2배나 높다. 군 단위 요금 현실화율은 2007년 53.1％에서 2016년 45.3％로 감소했고 보조수입 비율은 38.9％에서 42.9％로 증가했다.

특·광역시와 광역도 단위 시·군의 요금 현실화율을 비교해 보면 특·광역시 대비 시·군의 총괄원가가 높아 요금 현실화율이 낮다. 예를 들어 대구광역시와 울산광역시의 요금 현실화율이 각각 101.5％, 101.4％로 높은 것에 비해 경상북도 10개 시와 13개 군은 각각 72.7％, 34.9％밖에 되지 않는다. 이들의 ㎥당 원가를 보면 대구광역시가 679.2원, 울산광역시가 853.4원으로, 경북 10개 시(1천77.5원)는 차치한다 하더라도 13개 군(1천974.7원)과 크게 차이나는 것을 알 수 있다. 

시·군, 총괄원가 높아 만성적자 누적

대개 군이 많을수록 소규모 시설이 많기 때문에 이에 따른 시설별 유지관리비, 운영인력 등이 개별 소요되어 ㎥당 원가가 높고 요금 현실화율이 낮아 보조수입 의존비율이 높아지는 양상을 띠게 된다. 타 광역도 대비 군과 정수장이 가장 많은 전라남도의 경우, 시의 ㎥당 원가가 1천100.3원, 군의 ㎥당 원가가 1천614.2원이고, 군의 보조수입 비율이 52.1％로 전체 광역도 중 가장 높다.

타 광역도 대비 두 번째로 군과 정수장이 많은 경상북도는 군 13개와 정수장 52개소를 두고 있으며, 군의 ㎥당 원가와 보조수입 비율이 각각 1천974.7원, 48.7％로 역시 높다. 군과 정수장이 3번째로 많은 강원도는 군의 ㎥당 원가가 2천520.7원으로 광역도 중 가장 높다.

이 경우에도 경북의 시 단위 ㎥당 원가가 1천77.5원, 강원도의 시 단위 ㎥당 원가가 1천130.8원으로, 군 단위로 산정했을 때보다 원가가 현저히 낮게 나타난다. 군의 보조수입 비율도 경상남도 51.7％, 충청남도 45.5％, 강원도 41.4％ 등 50％에 육박한다.

이처럼 소규모 지방시설 개별운영에 따른 운영비 상승으로 재정여건이 악화되다보니 운영개선에 한계가 나타난다. 열악한 지방재정은 지역 간 급수 보급률과 요금 격차로 이어지고, 지속적인 원가 상승은 낮은 요금 현실화율의 원인이 된다. 광역상수도와 지방상수도 간 분절된 운영체계는 중복 또는 과잉 투자를 야기하고, 행정구역 중심의 상수도 운영은 지역 간 서비스 불균형을 초래한다. 게다가 상수도 담당 공무원의 잦은 인사이동은 업무 연속성을 저하시켜 전문성을 쌓기 어렵게 만든다.

제주도, 통합 후 요금 현실화율 하락

따라서 도 단위 통합운영이 필요하다. 통합운영이 이뤄지면 운영규모 확대로 ‘규모의 경제’를 실현하고 운영조직의 통합 및 확대로 사업추진능력이 증대하는 것은 물론 운영인력의 전문화로 운영능력을 개선하고 기술개발 등에 관한 전문성을 향상할 수 있을 것으로 기대된다. 

상수도 통합 사례로 제주도를 들 수 있다. 제주도는 2006년 제주특별자치도가 출범하기에 앞서 상수도부터 통합이 되었는데, 무분별한 지하수 사용을 방지하고 군 지역 상수도 공급불균형을 개선하는 것이 가장 큰 해결과제였다.

이에 중점을 두고 상수도 통합을 진행한 결과, 소규모 취·정수장 폐쇄로 지하수를 보존하고 광역상수도의 안정적인 공급으로 급수난에 대응하는 것이 가능해졌다. 광역상수도와 지방상수도의 통합으로 균형적인 상수도 공급체계가 구축된 것이다. 

또한 용수 공급과 요금의 형평성을 실현하고 군 지역의 개발 증가로 도를 발전시키는 데 기여했다. 다만 통합 시 낮은 요금으로 출발했기 때문에 부채 부담으로 재정이 악화되어 원가가 상승하고 요금 현실화율이 하락했다. 이에 제주도는 재정을 개선하고 유수율을 제고하기 위해 지속적으로 노력 중이다. 참고로 과거 유수율 통계를 조작한 적이 있어 2014년 이전 효과에 대해서는 분석이 불가능하다.

청주시, 안정적 상수도 공급체계 구축

청주시는 기초자치단체 시·군 간 수평 통합 사례에 해당한다. 통합 전 청주시는 급수 보급률이 높고 상수도 요금이 낮았으며, 청원군은 그 반대였다. 상수도 통합으로 안정적인 광역상수도 공급체계가 구축되면서 조직 일원화로 인력이 감축되는 등 효율성이 커졌고, 규모의 경제가 실현되면서 원가와 ㎥당 원정수 구입비가 하락했다.

문제는 통합 후 요금이 하향 평균화됨에 따라 원가 상승에 따른 요금 현실화율이 낮아져 요금 인상이 불가피하다는 점이다. 따라서 통합 시 적정 요금을 설정하고 국가적 재정지원 방안을 마련할 필요가 있다. 이처럼 여타 지자체의 통합 사례를 종합 검토해본 결과, 지방상수도의 안정적인 공급과 수질 격차 해소, 요금 형평성은 물론 장기적인 효율성 개선을 위해서는 ‘통합 본부’ 형태가 이상적이다.

통합 본부 형태는 전문성과 공공성을 확보하면서 강력한 행정력을 수반한다. 단, 통합 후 효율성 개선 및 지속가능성을 위한 투자가 이뤄지므로 원가 상승을 피할 수 없다. 재정과 급수 공급이 열악한 시·군 지역은 통합 전과 동일한 재정 지원을 유지하는 등 국가적 차원에서 장기적으로 지원할 필요가 있다. 

도 단위 통합 관련 법적 근거 부재

통합 운영형태는 △도 직영기업 △상수도조합 △지방공사 △공기업 위탁으로 구분된다. 우선 정부의 추진방향이기도 한 도 직영기업은 광역도에서 상수도 특별회계를 직접 설치하여 운영하는 형태로, 통합에 참여하는 시·군의 상수도 특별회계(자산과 부채)의 일부 또는 전부를 인수하여 통합 운영한다. 예산은 도에서 100％ 부담하고, 요금은 도의회 의결을 거쳐 도에서 결정한다.

통합 후 예산협의과정에서 중앙부처와 협상이 용이하므로 사업운영을 위한 예산확보가 비교적 쉽고 도가 관할하는 시·군 간 균형 있는 상수도 서비스를 제공할 수 있는 것이 큰 장점이다. 다만, 현재 시·군 상수도 사업을 도 단위로 통합하는 법적 근거가 없어 법 개정이 필요하고, 도의 재정부담 증가 및 타 시·군과의 형평성 문제가 발생할 수 있다.

상수도조합은 2개 이상의 시·군이 지방상수도 사무를 공동으로 처리하기 위해 규약을 정하고 각 시·군 의회의 의결을 거쳐 도지사의 승인을 받아 설립하여 운영하는 형태로, 상수도조합 규약이 정한 바에 따라 상수도 사업을 공동 운영한다. 예산은 상수도조합 규약이 정한 바에 따라 지자체가 100％ 부담하고, 요금은 상수도조합 의회에서 심의·의결한다.

도 직영기업과 달리 법률 개정 없이 통합이 가능하고 시·군 간 협의 하에 작성된 상수도조합 규약에 따라 자율적으로 운영할 수 있으며, 통합이 되더라도 공무원 신분을 유지할 수 있어 신분변화에 대한 부담이 없다.

문제는 지역 크기, 인구 규모, 재정 여건에 따라 합리적인 분담금 산정이 현실적으로 어렵고, 대도시가 통합에 참여하지 않을 경우 규모의 경제성이 확보되지 못해 비효율적으로 운영될 수 있다. 지자체의 자율성 제약이나 지자체 간 책임소재 불분명 등으로 갈등이 발생할 가능성도 있다.

공기업 위탁 시 초기 재원부담 감소

지방공사는 2개 이상의 시·군이 통합공사를 설립하여 공동운영권을 공사에 이관하는 형태이다. 공사는 공사설립준비위원회를 구성하여 설립계획을 수립하고 타당성검토 용역을 마친 후 법인설립심의위의 심의를 거쳐 설립하게 된다. 예산은 지분에 따라 시·군이 공동 부담하고, 요금은 각 시·군 의회의 의결을 거쳐 해당 시·군이 결정한다.

지방공사를 설립하면 전문인력을 채용해 경영 효율성을 높이고 공익성을 추구하는 동시에 책임경영에 기초한 신속하고 균형적인 의사결정이 가능하다. 다만 현행 법률상 「수도법」 개정이 이뤄지지 않는 한 시설소유권 현물출자가 불가능하고, 공무원의 신분전환이 불가피하다. 또 적자 부담으로 직영 대비 높은 요금인상이 발생할 수 있다.

공기업 위탁은 위탁에 참여하는 시·군이 공동위탁관리위원회를 설립하여 위탁공기업과 계약을 개별 또는 공동으로 체결하고, 위탁공기업이 통합 운영하는 형태이다. 통합절차를 보면 공동위탁관리위원회를 구성해 위원회와 위탁업체 간 투자분담범위와 사업목표 등을 협의한 후 주민 공람과 설명회를 거쳐 위·수탁 계약을 체결하게 된다. 예산은 위탁계약에 따라 시·군과 위탁 공기업이 공동 부담하고, 요금은 지방공사와 마찬가지로 해당 시·군이 결정한다.

이 형태로 가면 시설 개선과 관련된 사업비 일부를 공기업에서 우선 투자하여 초기 재원 부담을 줄일 수 있고, 공기업의 전문적인 운영 노하우를 통해 수도품질을 강화할 수 있다. 하지만 장기 위탁계약 시 공기업에 대한 의존도가 심화되고, 서비스 향상을 위한 지속적인 투자로 원가가 상승해 요금이 인상될 가능성이 존재한다.

통합 필요성 설명해 부정적 인식 해소

광역도 단위 통합은 △지자체 통합 설명 및 의견 조사 △도·지자체 협의체 구성 및 사업계획 수립 △통합 운영형태 결정 및 의견 조정 △중앙부처와 협의 △주민설명회 및 공청회 △도·지자체 의회 승인 절차 △통합 지자체 자산 실사 △수도사업권 통합 및 운영 개시 순으로 사업이 추진되는데, 단계별 장애 요인이 존재한다.

‘지자체 통합 설명 및 의견 조사’ 단계에서는 통합효과에 대한 부정적 인식이 걸림돌로 작용한다. 경기도의 경우, 2010년 시·군 의견조사 당시 70％ 이상이 통합에 부정적이라고 답하기도 했다. 따라서 환경부, 행안부 등 중앙정부는 통합에 대한 강력한 의지 표명을 기반으로 현 수도사업 체제의 문제점, 통합의 필요성 및 효과 등을 구체적으로 제시할 필요가 있다.

또한 통합참여 의견조사 단계에서 모든 지자체가 참여하지 않고 일부 열악한 지자체만 참여할 경우, 이 시·군만으로 통합을 추진해야 하는지가 문제될 수 있다. 광역도 단위 통합을 추진하는 이유가 열악한 시·군의 구조적 문제를 해결하여 통합을 통한 시설 개선, 유수율 상승, 중복투자 방지, 안정적 수질관리 및 급수 공급 등의 효과를 보기 위해서인 만큼 규모의 경제를 실현할 수 있을 만한 수준이 되지 않으면 통합효과를 기대하기 어렵다. 따라서 반대 시·군에 통합효과를 적극적으로 설명하고 인센티브 부여와 같은 방식을 통해 참여를 유도해야 한다.

▲ 지난 5월 16일 휘닉스 제주 아일랜드볼룸에서 열린 ‘제3회 2019년 상하수도관리 선진화 & 물산업 세계화 전략 세미나’에서 김길복 한국수도경영연구소장이 ‘지방상수도 효율성 개선을 위한 도 단위 통합방안’을 주제로 강연하고 있다.

소장 또는 과장급 이상 협의체 구성

‘도·지자체 협의체 구성 및 사업계획 수립’ 단계는 협의를 시작하는 단계이기 때문에 각 시·군별 의견수렴 과정서 책임성 담보 문제가 발생할 수 있다. 이를 해소하기 위해 협의체 구성원의 직위는 소장 또는 과장급 이상으로 구성하고, 도 차원의 중재와 설득, 지원 대책 등 다양한 조정노력이 필요하다. 

‘통합 운영형태 결정 및 의견 조정’ 단계에서 제기될 수 있는 문제로는 공유재산 처리 문제가 있다. 공유재산은 「공유재산법」에 근거해 현행 수도시설의 용도와 성질을 유지하는 조건으로 광역도 본부와 조합에 양여 가능하나, 공사에는 현물출자가 불가능하다. 따라서 공사에 현물출자가 가능토록 한 「한국철도공사법」 제·개정 사례를 참고해 시설소유권 이전이 가능하도록 「수도법」을 개정하거나 「수도공사법」을 제정하여 문제를 해결해야 한다.

또한 통합 시 부채 증가로 인한 경영 악화가 우려된다. 제주특별자치도의 경우 일반회계에서 운영하던 광역상수도 시설 등의 운영비용을 상하수도본부로 이관하면서 실제로 경영이 악화되기도 했다.

인수인계 시 차입금 종류와 목적 등을 파악하여 인수인계 대상 부채를 확정하고 통합 시 함께 인수하는 것이 바람직하며, 통합 후 원활한 운영을 위해 부채를 해당 지자체에 존속시키고 도 본부로 이관시키지 않는 것도 하나의 대안이 될 수 있다.

통합 후 인력 감축에 20년 이상 소요

아울러 선호하는 운영형태가 하나로 모이지 않을 경우 통합 추진이 어렵기 때문에 도에서 통합효과를 제시하고 시·군별 의견 차이를 중간에서 적극적으로 조정해야 한다. 현재 위·수탁 운영 중인 지자체의 경우에는 장기계약에 따른 문제가 존재하므로 통합 범위에 포함시키되 통합 후 하나의 지역사업소 위탁 개념으로 존속시키거나 현 계약기간이 만료된 후부터 통합에 참여시키는 방안을 고려해야 한다.

조직 및 인력 관련 문제도 우려된다. 광역도 공무원과 기초자치단체 공무원 간 보이지 않는 위화감이 존재할 수 있고, 특히 승진과 고용불안정성에 의거한 조직 융합에 따른 문제로 공무원 노조가 활성화된 지자체에서는 통합을 반대할 가능성이 높다. 따라서 전문 직렬 도입, 고용 보장, 공정한 승진기회 제공 등의 내용을 담은 협약과 중장기적인 성과주의 조직문화를 확산하기 위한 노력이 필요하다.

또한 통합 후 시설 개선을 통해 유수율이 상승하면 수돗물 생산량이 줄어들어 시설용량이 축소되고 정수장이 통폐합되면서 조직과 인력이 감축된다. 이때 불거질 수 있는 고용안정성 문제는 통합 즉시 인력이 감축되지 않으며 중장기적으로 타 부서 배치, 자연퇴직 감소분을 통해 해결된다는 것을 이해시켜야 한다. 인력 감축에는 20년 이상 소요될 것으로 예상된다. 실제로 서울특별시본부는 1989년 출범 이후, 약 30년간 자연퇴직으로 서서히 인력이 감축되어 노조 반발이 발생하지 않았다.

최저요금 적용 시 형평성 문제 야기

무엇보다 시·군별 선호하는 요금 체계가 달라 갈등이 발생할 수 있다. 통합요금 결정방안으로는 크게 △평균요금 적용 △최저요금 적용 △현행요금 유지 후 단계별 인상 등 3가지가 있다.

‘평균요금 적용’은 광역도 산하 지자체 전체의 평균요금을 적용하는 방안으로, 광역도 차원에서 형평성과 보편성을 갖출 수 있다. 문제는 요금이 인상되는 지자체가 반발할 가능성이 있고 추가 부담분에 대한 환급방안을 마련하기 어려우므로 국가와 도 차원의 지원이 따라야 한다.

‘최저요금 적용’은 광역도 산하 개별 지자체 중 평균 상수도요금이 수준이 가장 낮은 지자체의 요금 수준을 적용하는 방안으로, 수용가능성이 가장 높다. 단, 단순 최저요금을 적용할 지 혹은 꾸준히 경영개선 노력을 한 지자체의 최저요금을 적용할 지에 대한 검토가 이뤄져야 한다. 단순 최저요금을 적용할 경우, 요금현실화 정책을 계속해서 시행해 온 지자체와의 형평성 문제가 불거질 수 있으므로 통합 전 사전에 요금을 인상하도록 중앙부처와 도 차원에서 설득할 필요가 있다.  

‘현행요금 유지 후 단계별 인상’은 현재의 요금을 통합 후에도 그대로 적용시키고 향후 목표연도까지 서서히 격차를 줄이는 요금정책을 시행하는 방안으로, 평균요금 또는 최저요금 적용 시 지자체 간 반발로 합의에 이르지 못할 경우 선택된다. 통합 후에도 상이한 요금 수준과 체계는 진정한 의미의 상수도 통합이라 볼 수 없으므로 각 지자체는 재정 자립과 지속가능성 측면을 고려하여 요금현실화 정책을 적극 추진해야 하며, 이 과정에서 과도한 부담을 안게 되는 지자체에는 국가와 도 차원의 지원이 병행되어야 한다.

요금 통합 시 국가적 보상방안 마련

우리나라 상하수도 사업 구조는 원칙적으로 지자체가 사업의 주체이며, 국가는 정책목표를 제시하고 각 지자체의 재정 여건을 고려하여 예산을 지원한다. ‘중앙부처와 협의’ 단계에서는 이러한 중앙부처의 재정·행정적 지원에 관한 부분을 다룬다. 이 과정서 제기될 법한 가장 큰 문제는 국·도비와 일반회계 지원을 받던 지자체가 통합이 되면 여러 가지 비용이 추가로 필요한데, 이때 재정 지원이 없을 경우 통합에 부정적일 수 있다는 것이다.

통합이 될 경우 소요되는 비용으로는 급수체계 조정 등을 위한 신규 투자비, 본부와 각 사업소의 설치·운영비 등이 있는데, 통합 이전 각 지자체에 지원되었던 금액만큼의 재원이 상수도 통합 후 운영이 안정될 때까지 유지될 필요가 있다. 통합 시 요금이 낮아지는 지자체는 급수수익이 감소할 수밖에 없는데 이를 정부에서 지원해주면 해소 가능하다. 반대로 요금이 인상되는 지자체는 급수수익은 늘지만 주민비용부담이 발생하므로 이에 대한 국가적 보상방안을 마련해야 한다.

통합에 부정적인 지자체의 참여를 유도하기 위해서는 통합 시 재원배분 우대, 인센티브 부여 등의 방안을 제시하고, 통합 후에도 원가 절감, 상수도 투자실적, 유지관리계획 등 경영개선 노력을 평가하여 기본 국고지원 금액 외에 0∼20％ 수준의 인센티브를 차등 지원하는 방안을 고려해야 한다. 재정상 인센티브 확보가 어렵다면 새로운 기금, 예를 들어 수도평형기금 같은 것을 신설하여 도가 주도적으로 사업을 추진할 수 있는 동력을 만들어야 한다.

도 단위 사업추진 모델 조직도 제시

한편, 광역도 단위 상수도 통합 유형으로는 상수도 통합의 실질적 주체인 지자체가 참여하는 상향식 점증모형과 중앙정부가 주도하는 하향식 합리모형이 있다. 하향식 모형은 정부가 주도함에 따라 실현가능성이 높지만 지자체의 실질적 의견을 수용하지 못한다. 반대로 상향식 모형은 지자체의 실질적 의견은 수용 가능하나 지자체별 업무역량 및 요금 차이 등 통합 장애요인이 존재한다. 이러한 장단점 분석 결과, 상향식 모형을 채택하되 통합 장애요인을 발굴해 순차적으로 해결해 나가는 점진적 통합이 적정할 것으로 보인다.

합리적인 광역도 단위 사업추진 모델로서 ‘도 직영 통합’ 형태는 협의체를 구성하는 초기와 참여 시·군의 의견을 조정하여 중앙정부와 협의하는 중기, 도 산하 직영 운영방식으로 광역화를 구현하는 장기를 거쳐 통합에 이른다. 구체적으로 초기 통합 단계에서는 상수도 경쟁력이 높고 요금이 저렴한 중소도시의 반대를 극복하기 위해 시·군을 대상으로 자발적 참여에 의한 시설 공동활용, 정보 제공, 컨설팅 등을 위한 권역별 광역협의체를 구성하고, 사업계획서를 작성한다.

중기 단계에서는 통합에 참여하는 시·군을 기준으로 통합운영 형태를 결정하고, 협의체에서 조정된 의견을 중앙정부와 협의한다. 장기 단계에서는 지자체의 인구 규모와 지역적 특성을 고려하여 권역별 사업소를 구분하고 통합수질연구소와 통합시설관리사업소를 설치하며, 상수도 요금의 일원화를 위한 수도요금정책위원회를 구성한다. 이 밖의 IT 같은 전문분야는 전문기관과의 협업체제가 필요하다. 

아울러 통합이 되더라도 바로 좋아지는 것이 아니기 때문에 시너지 효과를 낼 수 있는 방안을 모색해 마스터플랜을 수립해야 한다. 통합 후 효율성을 높일 수 있는 방안으로는 △전략적 조직 재설계 및 인력 재배치 △로컬 단위 민원해결센터 설치 △상수도 전문직렬 신설 △스마트 원격검침시스템 및 정수장·배수지 통합시스템 구축해 원가 절감 △수도요금 현실화, 공유재산 운용 효율화 통해 재정건전성 확보 등이 있다.

 [『워터저널』 2019년 7월호에 게재]