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Part 01. 통합물관리 재정체계 개선방안
2019년 07월 04일 (목) 09:49:40 워터저널 webmaster@waterjournal.co.kr

특집  Ⅲ. 물관리 예산 어떻게 개편할 것인가


“유역 중심 물관리로 재정 효율 극대화해야 한다”

기득수리권 인정 여부, 과도한 특별회계 비중 등 수입 부문 문제개선 시급
사업에 비해 지출금액 매우 높아…유사중복사업 조정으로 예산 절감 필요


   
▲ 박 형 준
성균관대학교 행정학과 교수
Part 01. 통합물관리 재정체계 개선방안

유역 차원의 합리적인 비용체계 제시

현재 ‘통합물관리 재정체계 개선방안’을 주제로 연구를 진행 중이다. 연구가 아직 완료된 것이 아니기 때문에 내용이 차후 수정·보완될 수 있음을 알린다. 본 연구는 통합물관리 관련 법안이 국회에서 통과되고 환경부를 중심으로 하는 물관리 일원화의 제도적 정착을 추진하고 있는 현시점에서 재원을 마련할 구체적인 방안을 모색하고자 추진됐다.

그간 가뭄과 수질오염 등 사고관리를 위해 수질과 수량 관리의 일원화가 지속적으로 요구되었고, 이에 물관리의 기본이념과 원칙을 마련하고 국가 차원의 통합적인 물관리 및 유역중심의 물관리를 실현하기 위해 2018년 6월 「물관리기본법」이  제정됐다. 그런데 통합물관리를 위한 재정 통합 또는 분담 및 책임에 대한 사항이 규정되어 있지 않다.

통합물관리 체제가 구축된 이후에는 유역관리를 위한 안정적인 재원 조달이 필요하다. 최근 물관리 일원화와 유역 거버넌스 추진 등 수자원의 효율적 관리를 위한 정책 방안이 추진되고 있지만 기존 재원체계로는 통합물관리 비전을 구현하기 어렵다. 따라서 현행 재정체계에 대한 분석을 통해 통합물관리와 유역 거버넌스에 적합한 재정체계를 마련해야 한다.    

   
 
미국, 기금으로 상하수도 사업 재정 지원

해외의 물 인프라 재정 지원 현황을 보면, 미국의 경우 주정부와 연방정부가 협력한 주정부 회전기금(State Revolving Fund, SRF)과 「물 인프라 재정 개혁법(Water Infrastructure Finance and Innovation Act, WIFIA)」이 물 인프라 관련 재정 지원 사업의 대표적인 성공사례로 평가받는다. 상하수도 기반시설 투자는 연방정부의 보조금을 비롯해 주 및 지방정부의 수도요금과 지방채 등으로 조달하며, SRF, CWSRF, DWSRF 등의 기금을 통해 지원하고 있다.

주정부 회전기금(SRF)은 물과 위생 인프라 투자, 비점원 오염 통제, 하구 보호 구현을 위해 주가 저금리 대출을 제공할 목적으로 관리하는 기금이다. 깨끗한 물 회전기금(CWSRF)은 미국의 수질 개선 프로젝트에 대한 지속적인 지원을 위해 환경보호청(EPA)과 주 기관이 관리하며, 음용수 회전기금(DWSRF) 프로그램은 연방정부와 주정부 간 파트너십을 통해 안전한 음용수를 보장하기 위한 기금 설립을 목적으로 한다.

WIFIA 프로그램은 지역적·국가적으로 중요한 프로젝트에 장기적인 저비용의 보조적 융자를 제공함으로써 국가 물 인프라에 대한 투자를 가속화한다. WIFIA는 대규모 지역사회를 위한 최소 2천만 달러 규모의 프로젝트와 인구 2만5천 명 이하의 소규모 지역사회를 위한 최소 500만 달러 규모의 프로젝트를 대상으로 프로젝트 비용의 최대 49%를 지원한다. 실질적인 완성으로부터 최대 35년까지 최종 만기일을 설정할 수 있다.   

프랑스, 유역위원회서 독자적 재원 운용

유역을 6개로 구분해 관리 중인 프랑스는 국가물관리위원회와 물관리협의회 밑에 유역위원회와 물관리청, 지방환경청을 유역별로 두고 있다. 여기서 눈여겨볼 기관은 독자적으로 재원을 운용하는 유역위원회와 물관리청이다. 예를 들어 유역청의 부담금 부과 구조를 보면 각 유역에서 취수부담금의 기본 원칙은 동일하게 적용하나 부과기준은 수원의 유형, 물의 용도, 환경영향 등에 따라 유역별로 차이가 난다.

전문가들은 프랑스 통합물관리의 성공 요인을 행정부와 분리된 규제기구 설립에서 찾는다. 지방환경청과 물관리청이 하천유역 마스터플랜(RBMP)과 실행계획(PoM)을 함께 수립하여 관리하는데, 구조를 보면 중앙정부와 지방환경청이 규제를 담당하고 물관리청이 행정을 집행한다. 특히 유역별로 설치된 유역위원회와 물관리청이 독자적인 재원을 바탕으로 유역관리의 핵심 역할을 수행하고 있다.

미래 가치 고려한 적정원가 산정 필요

한편, 물 관련 수입으로는 기본적인 예산 외에 사용료, 부담금, 수수료 등이 있다. 본 연구에서는 예산 외 이들 수입원을 중점으로 자세한 내역과 주요 이슈, 해결 방안을 알아보고자 현황을 개별 분석해보는 시간을 가졌다. 우선 사용료는 총 5가지로 구성되었다.

첫째, 하천수의 사용료 및 하천 인근 지하수의 사용료는 「하천법」 제37조(하천관리청은 하천점용허가를 받은 자로부터 토지의 점용료, 그 밖의 하천사용료를 징수할 수 있다)에 법적 근거를 두고 있으며, 하천수 사용료의 산정과 징수에 필요한 사항은 「하천법」 시행령 제57조에 따라 시·도의 조례로 정하고 있다. 문제는 시·도 조례로 규정하고 있는 사용료의 경우 허가량과 사용량을 혼용하여 부과하고 있어 혼란을 유발하고 있다.

둘째, 상수도 요금은 수도시설을 유지·관리하고 그로부터 생산된 원수 또는 정수를 공급받는 자에게서 요금을 징수하는 권리인 수도시설관리권에 법적 근거를 두고 있다. 그런데 미래 투자가치를 고려한 적정한 원가산정이 이뤄져야 함에도 불구하고 현재 생산원가에도 미치지 못하는 낮은 수준의 요금을 부과하고 있다. 미래의 경영 상황과 물가 상승률 등 예측가능한 수준 내에서 중장기 형태의 요금산정 주기를 어떻게 적용할 것인지 고민해야 한다.

하수도 요금의 단계적 현실화 추구

셋째, 하수도 요금의 경우 공공하수도 사용에 대해 공공하수도의 유지관리비, 감가상각비, 시설을 위한 차입금 이자 및 기타 사업의 계속성을 유지하기 위해 필요한 비용을 합산 금액의 범위에서 사용자가 공공하수도에 내보내는 하수의 양과 질, 사용 형태를 고려해 사용료를 정하도록 규정하고 있다. 향후 물가연동제, 가뭄형 요금제와 같이 안정적인 재원 마련을 위한 제도적 장치를 마련하고, 현실화율, 경영지표, 요금인상 요인 등을 기준으로 단계적이고 점진적인 현실화를 추구해야 한다.

넷째, 댐용수 사용료는 댐수탁관리자가 「댐건설법」에 따라 하천의 점용료 또는 사용료를 징수하는 경우 매년 해당 연도분의 전부를 미리 징수하고 있는데, 댐용수 요금의 부과대상이 되는 수자원의 범위가 명확하지 않아 개선이 필요하다. 또 기득수리권 인정을 둘러싼 문제를 해결해야 한다. 일례로 경기도는 댐이 건설되기 전 지자체가 사용하던 유량을 기득수리권으로 요구하며 징수를 거부해 갈등을 빚었다.

다섯째, 물 또는 시설 사용료의 경우 수공은 「한국수자원공사법」에 따라 수자원개발시설이나 수도시설에 의해 공급되는 물·수자원개발시설이나 그 수면 또는 하수종말처리시설을 사용하는 자로부터 해당 시설의 건설 및 운영·관리에 필요한 비용을 고려해 사용자가 사용하는 물의 양 또는 시설이나 그 수면의 사용 정도와 배출된 하수의 양과 오염도에 따라 요금 또는 사용료를 징수할 수 있다. 요금 인상 시 지자체 또는 국민과의 갈등을 초래할 수 있어 주의가 필요하다.  

수계관리기금 통합관리로 혼선 해소

부담금에는 △물이용 부담금 △수질개선 부담금 △원인자 부담금(상수도) △원인자 부담금(하수도) △댐건설 수익자 부담금 △지하수이용 부담금 △수질배출부과금 △통합배출부과금 등 8가지가 있다. 이 중 물이용 부담금은 금강, 낙동강, 영산강·섬진강, 한강 등 4개의 수계에 해당하는 개별 법령에 법적 근거를 두고 있다. 수계관리기금의 목적이 상이해 체계상 혼선이 유발될 소지가 존재하므로 통합관리가 필요하다.

원인자 부담금은 부과 기준이 되는 급수·오수원 단위 적용과 관련해 공정성을 확보해야 한다. 현재 산정 기준을 보면 상수도는 「수도법」 시행령에 따라 비용 산출에 필요한 세부기준을 해당 지방자치단체의 조례로 정하고, 하수도 역시 「하수도법」에 따라 당해 지방자치단체 조례로 산정 기준과 징수 방법 등 필요한 사항을 정하고 있다. 지하수이용 부담금은 징수 여부 차이로 인한 조세 형평성이 문제시되고 있다. 충청남도를 예로 들면 천안과 아산을 제외한 지자체는 징수를 집행할 행정력이 부족해 부담금을 부과하지 못하고 있다. 이는 다른 지역도 겪고 있는 문제로, 조정 방안이 필요하다.

수수료에는 △지하수 개발·이용·허가 수수료 △하천 허가 수수료 △먹는물 제조업 허가 수수료 △온천 허가 수수료 등 4가지가 있다. 
    
기득수리권 모호성으로 분쟁 지속

사용료, 부담금, 수수료 등 물관리 사업 관련 주요 부과금을 분석한 결과, 몇 가지 문제점이 확인됐다. 첫째, 물의 취수 및 점용과 관련된 부담금의 경우 일관된 원칙과 기준이 부재하다. 징수주체인 중앙정부와 지방정부별 상이한 기준과 원칙으로 갈등이 지속적으로 발생하고 있으며, 지자체별로 면제조항을 다양하게 적용하는 분절적 관리는 수입의 파편적 관리로 이어져 대규모 투자를 제한할 수 있다. 이 문제는 유역관리 거버넌스를 통해 해결 가능하다고 하지만 그렇게 되기까지 많은 고민과 대화가 필요하다.

둘째, 기득수리권을 둘러싼 취수지 변경과 취수지 산정, 수질 개선에 따른 수혜 여부 또는 「댐건설법」을 근거로 한 물사용료와 「하천법」에 기반한 물사용료의 중복영역에서 기인한 갈등이 상존한다.  기득수리권이 물 사용 자체에 주어지는 권리인지, 아니면 특정한 지역에 부여되는 권리인지에 대한 모호성이 법률 분쟁으로 이어지고 있는데, 이러한 잦은 분쟁으로 낮아진 수용성은 갈등 경험을 누적시키고 거버넌스의 신뢰 구축을 저해한다. 실제로 몇몇 지자체에서 부담금 징수 거부라는 극단적인 사태로 이어지기도 했다. 

셋째, 사업(지출규모)에 비해 징수금액이 충분하지 않아 건전한 재정체계 구축을 위한 지출·수입 순환구조를 형성하기 불가능한 상태이다. 상·하수도 요금의 경우 수도공급과 하수처리에 소요되는 비용 원가를 보전하지 못해 새로운 재정지출 부담에 직면했으며, 재정의 부과 근거와 용도 간 낮은 정합성으로 인해 균형성 저해가 우려된다. 현재 물이용 부담금은 부과 목적을 초과해 다방면에서 사용되고 있다.  

정부 재정의존도가 95%로 과다해

넷째, 물 관련 재원은 일반회계, 특별회계, 기금으로 구성되는데 특별회계가 차지하는 비중이 크고, 공공사업 특성상 정부 재정의존도가 95% 이상이다. 환경부는 환경개선특별회계에 대한 의존도가 절대적인데 법정부담금 감소 등을 이유로 일반회계전입금이 환경개선특별회계의 70% 이상을 차지한다.

이러한 물 관련 수입 현황 분석은 통합관리 방향성을 설정하는 데 이용할 수 있다. 통합관리대상 우선순위를 매기는 데 있어 징수주체가 유사한 것끼리 묶는다면 효율성 측면에서 1순위는 환경부와 수계관리위원회를 징수주체로 둔 물이용부담금, 수질개선 부담금, 댐건설 수익자 부담금, 수질배출부과금, 통합배출부과금이 되어야 한다. 2순위는 징수주체가 한국수자원공사인 댐사용 납부금 저수 사용료, 물 또는 시설 사용료이고, 지자체에서 징수하는 나머지 부과금이 3순위에 해당된다.

또한 수입 현황 분석을 기반으로 3가지 개선방안 시나리오를 마련했다. 첫 번째 시나리오는 중앙부처 기능을 중심으로 통합하는 환경부 통합관리 모델로, 각 부과금을 환경부에서 직접 징수한다.  두 번째 시나리오는 환경부와 수공의 통합형 모델로, 수공과 지자체를 이원화하면서 기존 체계의 유지와 활용을 지향한다. 세 번째 시나리오는 유역 기반의 재정체계를 구축할 수 있는 유역별 거버넌스로, 이 모델은 다각적인 제도법률의 변화를 수반한다.

부처 간 중복사업의 예산 조정 시급

한편, 지출 분야를 보면 수입보다 지출예산이 압도적으로 높다. 현재 비용체계 안에서 상하수도 요금, 사용료, 부담금 등 물 관련 수입으로 전체 물 관련 지출예산을 충당하지 못하고 있는 실정이다. 2013년 기준 물 관련 지출이 총 18조7천739억 원이었는데, 수입이 9조3천8억 원에 불과해 부족한 재원만 9조4천731억 원에 달했다. 

현재 환경부, 산업통상자원부, 농림축산식품부, 기상청, 행정안전부 등 여러 부처에서 물 관련 사업을 각자 진행하다보니 논란의 소지가 있다. 예를 들어 하천 부문은 행정안전부(재난안전관리본부), 국토교통부, 환경부, 지자체에서 산발적으로 사업을 진행 중이다. 이 경우, 환경부 물환경정책국 유역총량과 산하 4개 수계기금에 해당 기능을 이관하여 통합 운영하는 것이 지역적 특성과 주민 수요를 반영한 유역 중심 통합물관리 측면에서 볼 때 보다 적절하다고 판단된다. 

결국 수질, 수량, 재해예방 관련 사업이 서로 연결되어 있기 때문에 이를 중앙 여러 부처와 지자체가 분절적으로 관리하기 보다 단일 부서 또는 지정된 주관 부서에서 유역별로 통합 및 조정 관리하는 것이 효율적이다. 다만 유역별 통합지출 구조가 형성되어 있지 못해 고민이 필요하다. 이 외에도 통합을 통해 부처 내 또는 부처 간 다양한 중복사업 예산을 조정해야 한다.      

   
 
사업 통·폐합으로 6천억원 감축 가능

부처 간 중복지출 조정이 가능한 사업 분야로는 하천, 도시침수대응, 가축분뇨공공처리시설 설치, 지하수, 노후상수도 정비(IT) 등이 있으며, 이들 사업의 예산규모는 1조8천806억 원이다. 유사중복 사업 중 가장 비중이 큰 하천사업은 환경부와 국토부, 행안부 등 세 부처에 걸쳐 총 1조5천483억 원의 예산을 차지하고 있다. 물관리 일원화로 인한 조직 통합에도 불구하고 여전히 국토부에 하천 관련 예산이 잔존해 있다. 

사업 중복 시 사업비를 삭감하지 않고 기능을 살려둔 채 인건비와 경상비를 삭감하는 단순 통합의 경우, 보통 5%정도 예산 감축이 이뤄진다. 하천사업에 이를 적용하면 단순 통합 시 774억 원을 감축할 수 있을 것으로 예상된다. 환경부로 모든 기능을 이관하고 환경부와 행안부 내 사업을 통폐합하고 사업을 폐지하면 최대 4천772억 원을 절감할 수 있다. 이러한 맥락에서 환경부의 도시침수대응사업과 행안부의 우수저류사업을 단순 통합하면 90억 원을, 중복사업을 통폐합하여 사업을 폐지하면 659억 원을 감축할 수 있을 것으로 산정된다.

또한 가축분뇨공공처리시설의 경우, 환경부의 해당 사업과 농림부 내 축산발전기금 산하 가축분뇨처리지원사업을 통폐합하면 단순 통합 시 53억 원, 사업 폐지 시 525억 원을 감축할 수 있다. 지하수는 조직 개편과정에서 사업 조정이 예정되어 있어 통·폐합이 어렵다. 대신 단순 통합 시 20억 원을 감축할 수 있다.

노후상수도 정비(IT) 역시 통폐합은 어렵지만 사업 조정과정을 거쳐 2억8천만 원을 감축할 수 있다. 따라서 이들 5개 부문에서 사업 조정 시 939억8천만 원, 사업 통폐합 시 5천992억 원의 예산을 절감할 수 있을 것으로 기대된다.    

지출 타당성 낮은 6개 사업 조정 필요

아울러 국정과제와의 관련성, 사업의 중요도를 판단하여 지출 타당성이 낮다고 판단되는 사업은 폐지하거나 감축해야 한다. 가령 재정보조사업인 하천·하구쓰레기정화사업, 고도정수처리시설 설치, 비점오염 저감사업(영산강·섬진강), 산업단지 완충저류시설 설치, 정수비용 지원(낙동강), 환경기초시설 운영(낙동강) 등 6개 사업을 조정해야 한다. 

이 중 하천·하구쓰레기정화사업의 경우 광역시는 40%, 시·군은 70%의 보조금을 지급하고 있다. 국고보조금 방식이 하천·하구쓰레기 감소를 위한 일종의 유인책으로 작용할 수 있지만 매년 발생하는 하천쓰레기를 근절하기 위한 근원적인 해결책이 될 수 없고, 모든 지자체가 아닌 신청하는 지자체에만 예산을 지급하는 것은 형평성에 어긋난다. 

또 지속적인 보조금 공급은 해당 사업에 대한 과잉 공급을 유발할 수 있고, 사업이 필요하지 않더라도 공공일자리 예산 유치 및 소모를 위해 사업유치 경쟁이 일어나 최적자원배분목표를 달성할 수 없게 될 수 있다. 따라서 지자체에서 해당 정화수요를 파악해 적시에 대응하는 것이 효율적이라고 사료된다. 지자체에서 예산을 부담하면 84억3천400만 원을 절감할 수 있다. 이러한 지출 타당성 관점에서 6개 사업을 조정한다면 총 447억100만 원의 예산을 감축할 수 있을 것으로 예상된다.   

   
 
지출 분야서 7천642억원 절감 가능

지출 효과성의 경우 양적·질적인 사업목표 달성 여부를 주로 평가하며, 예산이 목표보다 초과 지급되거나 사업 진행이 부진해 사업 자체를 전반적으로 조정해야 하는 경우를 주요 분석 단위로 삼았다. 지출 효과성은 물관리 일원화에 따른 예산 조정이나 조직 통합으로 조직 기능과 예산 체계에 간접적으로 영향을 주게 된다. 지출 효과성을 통해 적극적인 예산 조정 및 감축이 이루어져야 수도요금 현실화의 근거를 마련할 수 있다.

우선 보조사업의 지출 효과성부터 살펴보면 사업비의 대부분을 하수관거 정비사업, 하수처리장 확충사업, 농어촌마을 하수도정비사업이 차지하고 있다. 이 중 하수관거 정비사업의 경우 2016∼2025년 하수도계획에서 10년간 1조5천억 원의 예산이 과대계상된 것으로 파악됐다. 즉, 연단위로 1천542억 원의 예산이 과대계상되어 지난 3년간 지속적인 예산 삭감을 통해 조정되고 있다. 매년 1천524억 원의 과대계상 예산을 감안하면 추가적으로 155억 원을 더 삭감할 수 있을 것으로 기대된다. 이런 식으로 보조사업 부문에서 634억6천만 원을 절감할 수 있을 것으로 추정된다.

재정사업자율평가 부문은 관리등급이 미흡 수준인 사업을 기준으로 지출 효과성을 분석했다. 여기에 주로 포진된 사업들은 완전치 못한 사업계획으로 인한 예산집행 미비, 평가보고서나 자료 제출 미흡 등을 이유로 사업의 질적 타당성에 문제가 있었다. 특히 식수원 개발 관리사업, 산업폐수관리사업, 환경기초시설(영산강) 사업은 사업 미집행률이 높아 예산 삭감의 근거가 되고 있다. 이처럼 재정사업자율평가 부문서 예산 조정이 이루어지면 569억 원의 예산을 절감할 수 있을 것으로 기대된다. 즉, 지출 효율성과 지출 타당성, 지출 효과성이라는 세 가지 축을 종합 적용하면 유사사업 조정 시 최소 2천590억 원에서 최대 7천642억 원까지의 예산 절감이 가능하다.

[『워터저널』 2019년 7월호에 게재

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