특 집  Ⅲ.물관리 예산 어떻게 개편할 것인가

“물관리 예산 집행의 객관적 평가체계 마련 필요”

통합물관리 예산개편의 기본원칙은 통합관리·유역관리·수요관리
물순환 건전화율 등 수요관리 기반 통합물관리 평가지표 개발·적용해야

법령의 통합·정비 필요

통합물관리 예산 및 재정지출 방향을 설정하기 위해 국회물포럼 예산정책위원회는 지난 4월 30일부터 5월 10일까지 열흘간 물 분야 학계, 연구계, 산업계, 정부기관 전문가 101명을 대상으로 설문(14문항)을 실시했다.

응답자의 성별은 남성이 89%, 여성이 11%였고 직업군은 학계 41%, 산업계 31%, 연구계 20%, 정부기관 8% 순이었다. 물관리 업무경력은 21∼30년이 40%로 가장 많았고, 11∼20년이 25%, 31년 이상이 22%, 1∼10년이 13%였다. 훗날 유역·지자체 주민 등 시민의 의견도 들을 수 있는 기회가 있기를 기대한다.

조사결과에 따르면 ‘통합물관리를 위한 가장 중요한 과제’로 응답자의 29%가 ‘법령의 통합 및 정비’를 꼽았다. 이어 ‘유역 중심의 거버넌스 체계 구축’ 28%, ‘예산 및 재정관리 체계 마련’ 26%, ‘관리지표 및 평가체계 마련’ 15% 순이었다. 이 밖에 ‘하·폐수의 난분해성 유기물 분해 신공정 개발’, ‘지표수와 지하수를 포괄하는 방향으로 통합물관리 수행’ 등이 기타의견으로 제시됐다.

생태하천 복원사업 가장 문제

정부는 2020년 총 3조5천억 원 규모의 지방이양사업을 확정했다. 이 중 물 분야 사업은 행안부의 소하천정비사업, 국토부의 지방하천정비사업, 농식품부의 농업기반정비사업, 환경부의 생태하천복원사업, 지방산업단지 공업용수도 건설사업, 상수도 시설확충 및 관리사업 등으로 지방하천과 소하천, 생태하천 복원 등 하천사업의 규모가 1조여 원이다. 환경부에서는 약 5천억 원이 이양된다.

명확한 투자 우선순위 선정 필요

‘통합물관리를 위한 재정체계 구축에 있어 가장 중요한 과제’(우선순위 2개)로는 ‘명확한 투자 우선순위 선정’과 ‘환경부 내에 물 관련 재정관리기능 신설’이 각각 21%, 20%로 가장 높게 나타났다. 이어 ‘안정적 재원조달 체계 구축’ 18%, ‘부처 내 재정투자 중복 해소’ 15%, ‘국가물관리위원회에 예산 심의 기능 부여’ 13%, ‘지출구조의 중복해소방안 마련’ 13% 순으로 조사됐다.

이들 답변 중 우선 국가물관리위원회에 예산을 심의하는 기능을 부여하자는 내용에 깊이 동의한다. 이를테면 국가물관리위원회는 지방으로 이양되는 하천사업의 예산이나 기타 통합물관리에 중요하다고 판단되는 예산에 대해 보고를 받거나, 아니면 각 부처에 보고할 의무를 갖는 식의 기능을 가져야 한다.

기재부가 단순히 행정기능 분산이라는 큰 원칙에 의해 지방이양을 추진하고 있는데, 이것이 과연 통합물관리의 관점에서 충분히 검토되고 논의된 것인지 아쉬움이 남는다. 이 또한 곧 출범할 국가물관리위원회에서 더 논의할 수 있도록 제도를 마련할 필요가 있다.

또한 지난 5월 7일 환경부의 조직개편 결과, ‘물투자분석팀’이 신설되어 환경부 내에 재정관리 기능을 신설해야 한다는 과제는 해결됐다. 이 밖에 부처 내 재정투자 중복의 해소는 타 항목에 비해 상대적으로 높지 않게 나타났는데, 이는 정부기관 소속 전문가들이 해당 항목에 응답하지 않았기 때문인 것으로 분석된다.

안정적인 재원 조달이 가장 중요

‘통합물관리를 위한 물 관련 기관 예산배분 시 우선적으로 고려해야 할 사항’으로는 ‘안정적인 재원 조달’이 24%로 가장 많았고, ‘중복사업 조정’과 ‘정책의 연계성’이 각각 20%, ‘조직체계 개편’ 19%, ‘산업 육성’ 17% 순으로 나타났다. 특히 정책 연계성과 산업 육성에 예산 배분을 고려해야 한다는 응답이 예상보다 높았는데 정부기관 전문가들이 정책의 연계성(31%)에, 산업계 종사자들은 산업 육성(23%)에 상대적으로 높은 응답을 보였기 때문이다.

또한 조직체계 개편에 대한 비교적 높은 요구는 현재 환경부 산하기관 간 조정작업이 원활하게 진행되지 않고 있음을 보여주는 결과라고 판단된다. 산하기관은 국민과의 접점에 있는 정책을 실행하는 기관이다. 따라서 이들이 곧 서비스 증진을 나타내기 때문에 수자원공사, 환경공단 등은 조직의 설립목적을 되새기고 물 전문기관 본연의 역할에 최선을 다해야 한다.

선 진단·후 시설투자 바람직

‘예산 집행 시 효율성이 낮아 개선이 필요한 단위사업 분야’의 경우 ‘하수도 관리’ 18%, ‘산업폐수 및 기타 오염원 관리’ 15% 등 하·폐수 분야가 33%로 개선이 가장 시급한 분야로 꼽혔다. ‘국토부에서 이관된 분야’(15%)와 함께 ‘수생태계 관리’(14%), ‘수질개선 기반 구축’(12%) 분야도 비교적 높은 응답을 얻었다.

이어 ‘상수도 관리 분야’ 11%, ‘토양·지하수 관리 분야’ 9%, ‘맑은물 공급이용 분야’ 6%으로 나타났고, ‘LPCD를 낮추기 위한 수요관리 분야 적극 추진’, ‘물순환율을 높이기 위한 빗물관리분야 투자 필요’, ‘비점오염원 관리 및 처리 분야 연계 필요’ 등이 기타 의견으로 제시됐다.

특히 단위사업 중 개선이 필요한 사업명과 그 문제점에 대한 주관식 문항의 47개 답변 분류 결과, 하수도 분야에 투자가 지속적으로 이뤄졌음에도 불구하고 개선이 미흡하다는 지적과 함께 종합적인 진단 후에 시설 투자가 필요하다는 의견이 많았다. 하수도 사업체계를 유역하수도 체계를 통합 단순화하는 방향으로 개편해야 한다는 의견도 나왔다.

부처 간 및 부처 내 협업 부재

‘물 관련 재정지출의 문제점’으로는 ‘부처 간 및 부처 내 협업 부재’가 40%로 가장 높게 나타났다. 이어 ‘유사 및 중복 재정지출’ 26%, ‘중점 투자 및 지출 우선순위 미흡’ 17%, ‘수계기금의 사용목적 확대 필요’ 9%, ‘재정지출을 위한 수입부족’ 8% 순으로 조사됐으며 ‘투자에 대한 성과 불분명’, ‘국민들께 사업성과에 대한 설명의 책임 부족’, ‘환경변화를 고려하지 않는 재정계획’ 등이 기타 의견으로 제시됐다.

‘통합물관리 대상기관인 농식품부, 국토부 등과 예산 및 사업의 통합성을 높이기 위한 방안’에 대한 주관식 문항에서는 「정부조직법」 개정, 환경감시권 강화, 물 관련 예산조정 권한부여 등 ‘환경부 권한을 강화’해야 한다는 의견과 유역의 수량·수질·수생태를 통합적으로 관리하는 ‘유역통합관리가 필요하다’는 의견이 각각 27%로 가장 많았다. 이어 ‘부처 간 협력사업 확대’ 20%, ‘기관별 사업목표 구체화’ 9%, ‘컨트롤타워 확보’ 7%, ‘물 전문기관 육성’ 7%로 조사됐다. 이 중 통합물관리 대상기관의 통합성 제고 방법의 하나로 환경부의 권한을 강화하자는 것은 다소 의외의 결과이다.

학계서 물 관련 R&D 수요 높아

‘통합물관리를 위해 정부가 우선적으로 추진해야 할 예산배분 분야’에 대해서는 ‘유역중심의 물관리’가 20%로 가장 높았고 ‘물 관련 연구개발(R&D) 지원규모 확대’ 17%, ‘안정적인 수자원관리’ 16%, ‘효율적인 수질관리’ 15%, ‘물 관련 산업구조 개편과 혁신’ 14%, ‘유역 간 및 유역 내 물분쟁 해소방안 개선’ 11%, ‘물수요관리를 위한 수도체계 개선’ 7% 등이 뒤를 이었다. 특히 R&D에 대한 상대적으로 높은 수요는 학계에 종사하는 전문가들의 의견을 반영한 결과로 정부는 이러한 경향을 간과해서는 안 된다.

이어 주관식 문항에서 ‘유역 중심의 물관리’라고 답한 응답자에게 그 이유를 물은 결과 ‘유역 고유의 물 문제를 해결하기 위해 자율적인 물관리 방안을 모색할 필요가 있다’, ‘대규모 개발이 어려운 현재, 유역 중심의 안정적인 수자원 관리가 중요하다’ 등의 의견이 나왔다.

‘물 관련 R&D 지원 규모를 확대’를 꼽은 응답자들은 ‘환경부의 물 분야 R&D가 적어 기술 전반이 낙후되어 있어 기술을 개발할 필요가 있다’, ‘R&D 투자가 있어야만 효율적인 개선안을 도출할 수 있다’ 등을 응답의 주요 이유로 꼽았다.

유역단위 물관리사업 투자 필요

아울러 ‘물 관련 재원조달에 있어 가장 중요한 원칙’으로는 ‘원인자 부담원칙’이 26%로 가장 높게 나타났다. 원인자 부담은 물이용에 따른 부담금을 원칙으로 하며, 「물관리기본법」 제14조에서 자세히 다루고 있다. 다만 학계에서는 원인자 부담(31%), 정부기관은 조세부과 및 유사통합 부과(각 22%), 연구계는 원인자 부담(28%), 산업계는 유사통합 부과(33%) 등에 높은 답변을 보였다. 

지방이양사업에 대한 신중 검토 필요

이번 설문조사 결과와 제안서(주관식 답변 등)를 토대로 정리한 결과 향후 통합물관리 예산개편의 기본원칙은 통합관리, 유역관리, 그리고 수요관리이다. 예산개편의 기본방향은 물관리 일원화(통합물관리) 효과 창출, 물순환 회복, 기후변화 대응 강화 등이며, 이에 따른 주요 과제는 유역단위 물관리나 상하수도 효율화, 오염원의 통합관리, 물수요관리, 도시물순환 건강성 회복, 지하수 및 지표수 연계관리, 가뭄·도시홍수 대응, 물관리 시설·자산관리, 재난관리 강화 등이다.

또한 지방으로 이양되는 사업에 대한 신중한 검토가 필요하다. 지난해 하천 업무의 일원화를 놓고 국회가 상당한 진통을 겪었는데 이번 지방이양 정책은 너무 소리 소문 없이 진행됐다. 이에 행정단위별 하천관리가 통합물관리와 상치되지 않는지, 이양이 불가피하다면 어떻게 할 것인지 근본적인 논의가 필요하다. 유역물관리위원회 차원의 하천관리가 가능하도록 하는 것도 하나의 방법이다.

나아가 앞으로 국회물포럼에서 통합물관리 평가지표를 개발·적용함으로써 예산 집행단계를 평가하고 피드백을 제공하는 노력을 지속적으로 해야 한다고 판단된다. 신규 물관리 예산 투자 주요 과제에 대해서는 6개 분야 30개 과제로 일차적으로 방향을 잡았다. 앞의 발제를 해주신 두 교수님의 발제내용과 전문가들의 제안내용을 종합적으로 정리해 환경부에 제안할 생각이다. 얼마 전에 환경부 내에 예산투자분석팀이 신설됐다. 각계 전문가들과 협업을 통해 내년도, 내후년 예산 편성을 차질 없이 준비하여 국민이 진정으로 체감하는 물관리를 해나가는 데 힘쓰겠다.

[『워터저널』 2019년 7월호에 게재]