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Part 01. 국가물관리기본계획 수립방향
2019년 09월 03일 (화) 09:48:36 워터저널 webmaster@waterjournal.co.kr

Issue & Seminar  국가물관리기본계획 어떻게 만들 것인가
 

“국가물관리기본계획, 물관리 분야 최상위 계획”

국내 물 관련 모든 계획과 정합성 유지 중요…국가물관리위원회가 심의 담당
KEI, 「물관리기본법」 핵심가치 고려 바탕 7가지 핵심원칙 충실 반영토록 최선

 

   
▲ 이 병 국
한국환경정책·평가연구원(KEI) 선임연구위원
Part 01. 국가물관리기본계획 수립방향


우리나라 물관리 정책 전반에 영향

한국환경정책·평가연구원(KEI)은 현재 우리나라 물관리 정책의 기본목표와 추진방향, 통합적 추진전략을 담은 물관리 분야 국가전략계획인 국가물관리기본계획을 수립 중에 있다. 국가물관리기본계획은 「물관리기본법」에 따라 수립되는 우리나라 물관리 분야 최상위 법정계획으로, 지속가능한 물관리 실현을 목표로 한다.

환경부장관이 10년 단위로 수립하고 5년마다 타당성 검토를 바탕으로 변경할 수 있다. 일차적으로 관계 중앙행정기관 장과 유역물관리위원회의 위원장과 협의한 후, 국가물관리위원회에서 심의해 결정하도록 되어 있다. 국가물관리기본계획의 시간적범위는 2021년부터 2030년까지 10년이며, 공간적범위는 환경부가 관리하는 4개 대권역(한강, 금강, 영산·섬진강, 낙동강)이다.

「물관리기본법」 제27조에 따라 국가물관리기본계획은 국가 물관리 정책의 기본목표와 추진방향, 성과평가 및 물관리 여건의 변화와 전망 등과 더불어 △물환경의 보전·관리·복원 △수자원의 개발·보전 및 중장기 수급 전망 △재해의 경감 및 예방 △기후변화에 따른 물관리 취약성 대응 방안 △물분쟁 조정 및 수자원 사용의 합리적 비용 분담 △물관리 예산 △물산업 육성 △유역물관리종합계획의 기본 방침 등에 관한 사항을 명시해야 한다. 또한 시행령 제10조에 따라 △물관리 국제협력에 관한 사항 △남북한 간 물관리 협력에 관한 사항 △물관리 관련 조사연구와 기술개발 지원에 관한 사항 등을 명시해야 한다.

모든 물 관련 계획 내용 아울러야

국가물관리기본계획은 물관리 분야의 최상위 법정계획인 만큼, 수자원장기종합계획, 하천유역수자원관리계획, 전국수도종합계획, 물재이용기본계획, 댐건설장기계획, 지하수관리기본계획 등 우리나라 물 관련 계획을 모두 아우르는 내용을 담고 있어야 하며, 그에 따른 원칙이나 전략도 빠짐없이 포함하고 있어야 한다. 또한 이들 계획과 정합성(整合性)을 유지해야 한다.

정합성 심의는 국가물관리위원회가 맡는다. 국가물관리위원회는 향후 물 관련 계획을 수립하거나 변경할 때 국가물관리기본계획과의 부합여부를 심의해야 한다. 「물관리기본법」 제27조제3항에 따르면 국가(유역)물관리기본(종합)계획과의 부합여부를 심의 받아야 하는 계획으로 수자원장기종합계획, 국가물환경관리기본계획, 지하수관리기본계획 등이 있다.

아울러 국가물관리기본계획은 상위계획이자 전략계획으로 시대적 흐름에 맞는 물관리 패러다임을 반영해야 한다. 그간 주요 물관리 계획으로 기능해 왔던 수자원장기종합계획과 국가물환경관리기본계획을 보면, 수자원장기종합계획의 경우 경제개발이 막 시작된 1966년에 수립되어 저수지·댐 건설, 하구둑 건설 등 수자원 개발을 목표로 해 오다가, 2000년대에 들어서는 지속가능한 물관리, 수자원의 질적 향상, 국민들의 물복지 향상 등을 기본비전으로 하여 시행되고 있다.

국가물환경관리기본계획의 경우 ‘물고기가 뛰놀고 아이들이 멱 감을 수 있는 물환경 조성’을 비전으로 한 제1차 물환경관리기본계획’이 단순히 수질 개선에만 초점을 뒀다면, 제2차 물환경관리기본계획은 ‘방방곡곡 건강한 물이 있어 모두가 행복한 세상’을 비전으로 하여 자연과 사람이 상생하는 건전한 물순환의 가치에 무게를 두고 있다.

수량·수질, 물 수요·공급 등 불균형

우리나라는 수량과 수질, 물 수요와 공급이 균형을 이루는 지속가능한 물관리를 목표로 하고 있으나, 그간 너무 오랫동안 수량과 수질을 구분해 물관리를 시행해 온 탓에 아직 이들 간 연계성이 미흡한 실정이다. 이로 인한 몇 가지 문제점들을 살펴보면 우선 수질 부문에서, 그간 지속적인 투자로 생물화학적산소요구량(BOD)은 개선되어 안정 수준에 이르고 있는 반면, 총유기탄소(TOC) 오염도는 증가하고 있다. 2018년 기준 하천의 BOD 목표수질 달성률은 69.6%인 반면 호소의 화학적산소요구량(COD)·TOC 달성률은 32.7%로 저조한 수준이다.

수생태계 부문에서는 보와 댐, 하천 등 여러 수리시설의 구축으로 하천의 연결성이 나빠졌다.  국내에 설치되어 있는 보(洑) 내 어도 설치율은 15.5%에 불과하며, 이 중 상태가 ‘양호’ 등급인 것만 추리면 4.3% 정도다. 수도권의 식수원이라 불리는 팔당댐을 예로 보면, 한강 하구부터 상류에 이르기까지 모든 어도가 막혀 있다.

아울러 지속적인 수자원 개발로 물이용 환경은 나쁘지 않은 상황이나 지속가능성이 낮은 실정이다. 우리나라 연평균 강수량은 1천300㎜로 세계 평균 813㎜에 비해 적지 않은 편이나, 1인당 강수량으로 환산하면 2천546㎥로 세계 평균의 6분의 1에 불과하다.

대체수자원 이용률은 낮아

지하수와 하수재이용수 등 대체수자원 이용률은 낮은 실정이다. 2016년 기준 지하수 개발가능량 대비 이용률은 약 26%로 최근 10년간 이용 감소 추세에 있다. 2017년 하수처리수 재이용률은 15.9%로 나타났다. 기후변화에 따라 가뭄이 더 심해질 경우 이러한 대체수자원을 활용할 수 있는 방안에 대한 충분한 논의가 필요하다.

이 밖에도 가뭄·홍수 등 물재해에 대한 대비가 취약하다. 그간 지속적인 투자로 국가하천은 홍수 대비 상당 수준의 안전도를 확보했으나, 국가하천 외수범람 관리에만 치중한 탓에 지방하천, 소하천, 도시침수 등의 다양한 유형의 홍수관리와 예방투자엔 미흡했다. 2016년 통계청 조사 기준 국가하천 개수율은 97%인 반면 지방하천과 소하천 개수율은 각각 43%, 55.5%에 불과하다.

가뭄의 경우 최근 들어 그 빈도와 강도가 증가하는 추세에 있다. 우리나라는 사실상 평년 강수량의 30% 이하인 상태가 2년 연속 반복되면 대형 댐으로 물수급을 감당하지 못할 정도로 가문 편이어서 이에 대한 우려가 높아지고 있다. 게다가 지자체의 가뭄 대응능력은 국가에 비해 현저히 떨어져 운반급수, 제한급수 등 피해가 늘고 있다.

이에 비해 국민들의 물 절약 의식은 매우 부족한 실정이다. 우리나라 국민 한 사람이 가정에서 하루에 쓰는 물의 양은 185L로 영국(149L), 스위스(140L), 독일(111L) 등 선진국보다 높다.

유역공동체의 물가치 반영 중요

우리나라 물관리 현황 및 문제점과 「물관리기본법」의 기본원칙에 대한 종합적인 고려를 바탕으로 한국환경정책·평가연구원은 국가물관리기본계획의 기본원칙으로 △유역 통합물관리 △지속가능한 물순환 △공동체 가치실현 △기후변화 대응 △호혜적 물공유 △수생태 건강성 회복 △합리적 비용분담 등 7가지를 설정했다. 이 기본원칙들은 곧 유역물관리위원회가 발족되면 보다 심도 있는 논의를 통해 조정될 것이다.

먼저 ‘유역 통합물관리’는 물을 유역체계에서 통합적으로 관리하자는 것이다. 유역관리란 행정구역이 아닌 유역을 기본단위로 하여 물관리 정책을 수립·시행하는 것이고, 통합물관리는 물순환 과정의 전 주기를 고려해 물을 지속가능하게 관리하는 과정이다. 따라서 유역의 통합물관리는 유역의 모든 물을 종합적이면서 지속가능하게 관리하는 체계를 의미한다.

‘지속가능한 물순환 체계의 구축’은 통합물관리의 가장 핵심적이면서 궁극적인 목표다. 하늘에서 떨어지는 빗물부터 지하수, 증발에 이르는 물순환의 모든 주기를 고려하는 통합물관리의 개념을 고려하여, 그동안 등한시했던 자연을 물관리 대상에 포함시켰다. 아울러 물을 이용한 생명유지 및 부가가치 생산, 기후변화 등에 의한 가뭄·홍수 피해 최소화, 수혜자와 원인자에 대한 합리적인 비용부담 등을 추구해야 한다.

이러한 목표는 ‘공동체가 요구하는 수준’에 맞게 만들어져야 하며, 공동체에 의해 실현될 때 의미가 있다. 이전에는 대개 시기를 정해놓고 수질관리를 해 왔다면, 이제는 시공간에 따라 변화하는 유역공동체의 물가치를 반영해 목표를 수립하고 실현해야 한다. 가령 공간적으로는 산지(생태계서비스), 농지(농업용수), 도시(생활용수, 공업용수) 등으로, 시간적으로는 홍수기, 풍수기, 갈수기 등으로 구분해 관리방식을 달리 하는 전략이 필요하다.

수재해로부터 국민 생명·재산 보호

날이 갈수록 심화되는 기후변화의 위험으로부터 국민의 생명과 재산을 보호해야 한다. 어떻게 불투수면을 해결하고 인구 집중문제를 해소할 것인지, 커져가는 기후변화성을 어떻게 수용할지, 그리고 한 번 기준을 강화하면 막대한 투자가 필요하기 때문에 어떤 기준을 어느 수준으로 설정하여 관리할지 이해당사자가 국민의 이해를 구하는 프로세스(절차)가 필요하다.

아울러 물을 사람과 생태계가 지속가능한 수준으로 공유하며 사용할 수 있도록 관리하는 ‘호혜적 물 공유’가 필요하다. 수생태계의 건강성은 종적·횡적 연결성과 수질·유량 등에 대한 종합적인 접근을 통해 회복시켜야 한다. 한 예로 하천은 물길인 동시에 생태계이다. 현재 우리나라 하천에는 크기가 다양한 많은 횡구조물이 건설돼 있는데 횡구조물은 하천환경을 변화시키고 어류의 이동을 방해한다. 바람직한 수생태계 복원을 위해서는 체계적인 하천 복원 개념을 설정하고 복원 후 지속적인 관리·모니터링을 해 나가는 등 원칙을 준수해야 한다.

마지막으로 비용 부과에 있어 합리성을 높여야 한다. 물 사용자와 장애원인자에게 합당한 비용을 부과하고 그 비용으로 받은 재원을 물관리에 사용해야 한다. 우리나라 물값은 너무 저렴한 편이다. 이에 국가는 그동안 부족한 부분을 충당하기 위해 보조일반회계 등을 통해 물과 관련된 공공비용을 지원해 왔다. 재해와 관련한 경우라면 국가가 비용을 감당하는 것이 가능하나, 수용자가 명확히 있는 부문에 대해서는 비용을 정확히 부과해 직접 부담하도록 해야 한다.

계획수립 작업반 3개 부문 15개 구성

앞서 언급했듯이 국가물관리기본계획 수립은 현재 한국환경정책·평가연구원(KEI)이 총괄하고 있으며, 한국건설기술연구원과 한국수자원공사, 한국농어촌공사, 한국환경공단 등이 참여기관으로 참여하고 있다. 국민들의 의견을 반영하기 위해 한국갤럽(Gallup)이 설문조사 업무를 수행하며, 수질예측과 자료분석 등은 ㈜지오시스템리서치가 담당한다.

계획 수립 작업반은 크게 세 개 부문에서 총 15개로 구성했다. ‘1단계 : 국가물관리 체계 및 방향성 설정’ 부문에서 △국가물관리기본계획 체계 수립 △기후변화·물순환 △비용분담 및 재정조달 등 3개, ‘2단계 : 주요 부문별 전략 및 과제발굴’ 부문에서 △수질 △수생태&하천환경 △물이용 △홍수 △가뭄 △지하수 등 6개, ‘3단계 : 통합물관리 실행을 위한 기반환경 및 역량조성’ 부문에서 △거버넌스 △물산업 및 기술개발 △물관리 정보 △이행평가 및 유역관리종합계획 △국제협력 및 남북협력 △물분쟁 등 6개다.

각 부문별 전략과 정책은 부문(sector)별 접근법과 교차부문(cross-sectors)의 의제(agenda)별 접근법을 함께 활용해 발굴할 방침이다. 작업반이 발굴하는 정책이나 계획들은 홈페이지를 통해 공개해 누구나 볼 수 있도록 할 것이며, 학회 회원들을 비롯해 여러 분야 전문가들과 협력해 지속적으로 보완 과정을 거칠 것이다.

오는 8월까지 국가물관리체계 수립

앞으로 작업반은 해외 국가들의 물관리계획 사례를 조사하고 유엔(UN)에서 추진 중인 지속가능개발목표(SDGs)의 여섯 번째 목표인 ‘물과 위생(Water and Sanitation)’과의 연계성을 고려해, 세계 수준의 국가물관리기본계획을 수립하는 데 최선을 다할 방침이다.

이 과정에 대국민 설문조사와 공청회, 다양한 소셜미디어를 적극 활용하여 국민들의 의견을 충분히 듣고 그들과 공감대를 형성하는 것을 목표로 할 것이다. 또한 작업반을 한국환경정책·평가연구원 연구진뿐만 아니라 객원전문가, 관련 공무원 등을 포함시켜 공동 운영하고 중간결과물을 전문가포럼과 각종 학회발표를 통해 공개할 계획이다.

향후 국가물관리기본계획 수립연구 용역 일정을 보면, 오는 8월까지 국가물관리체계를 수립하는 것을 일차적 목표로 한다. 아울러 지난 7월 착수한 세부목표 및 전략 수립을 내년 2월까지 완료할 예정이다. 수정 및 보완 보고회는 오는 11∼12월경 한 차례 갖고, 내년 5∼6월경 국가물관리기본계획 수립이 거의 마무리될 때쯤 최종 보고회를 갖고자 한다.

[『워터저널』 2019년 9월호에 게재]

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