한강수계 선시행 공구, 준공될 수 없는 부실사업 

준공기준 완화는 시공사 봐주기·국책사업 부실 등 정책 실패 사례
사업의 투명성 향상·신뢰회복 위해 민간기관 주도 평가 실시 필요

▲ 이철재 국장(환경운동연합 물하천센터)

이와 같이 하수처리장 증설 중심과 하수관거의 부실은 하수처리장의 운영 효율을 낮게 만드는 원인이 돼, 2000년 기준 전국 157개의 하수처리장 중 통상적인 하수 유입농도인 BOD 143ppm의 절반에도 못 미치는 처리장이 70개소, 30ppm 이하로 유입되는 처리장이 12개소 이르렀다. 당시 BOD 방류수 기준이 20ppm인 것을 생각하면 전형적인 ‘맹물처리장’을 보여주는 것이다.

하수정책, 관거정비 중심 변화

■  추진 배경·목적  맹물처리장에 대한 사회적 비판은 2000년 초반부터 하수관거 정책의 변화를 가져왔다. 당시 상수원 지역은 투자대비 효과가 발생하지 않는다는 점에서 언론, 시민단체, 국회의원들의 단골 지적 메뉴였다. 하수처리장의 효율을 개선하기 위해서는 불명수(오염 하수가 아닌 지하수 및 빗물)의 저감 대책이 필요했으며 이를 위해서는 하수관거 정비가 시행되어야 했다.

이에 따라 환경부에서는 2001년 8월, 하수관거정비 5개년 사업을 발표했으며, 곧이어 2002년을 ‘하수관거 특별정비 원년’으로 선포하고, △하수관거 성과평가제 △팔당 상류 7개 시·군 시범 사업 △중장기투자계획 수립 및 투자 우선 순위 산정 △배수설비 전문시공업제 도입 △시·군 공무원 성과급제 시행 △하수도 국제세미나 개최 △하수관거정비 전담조직 운영 등 하수관거정비 7대 중점 과제를 선정하는 등 기존 하수처리장 증설 정책에서 하수관거 정비 중심으로 전환했다.

▲ 환경부는 하수처리장의 효율 증대를 통한 유역수질 개선을 위해 공사 준공기준을 방류수 수질에서 불명수 저감으로 변경했고, 정화조 및 합류식 관거를 분류식으로 전환, 유입 하수의 농도 증대를 도모했다.

2020년까지 진행되는 하수관거정비 국책사업은 총 33조 원 규모로 2001년부터 2004년까지 전국 166개 자치단체를 대상으로 실시된 ‘전국 하수관거정비 타당성 조사’ 결과를 바탕으로 도출됐다. 지난해 말 기준 하수관거 국책사업은 8개의 주요사업 내용으로 청계천을 19개 만들 수 있는 7조4천억 원이 사용됐다.

하수관정비 임대형 민자사업(BTL)은 ‘건설-이전-임대’ 방식으로 국가 재정부족으로 사업추진이 지연되었던 하수관거 정비사업에 민간 자본을 투입, 조기 완공을 목적으로 진행되는 사업이다. 2005년부터 올해까지 총 4조6천억 원이 투입됐다.

댐 상류 하수관거 정비사업은 소양강댐 등 8개 다목적댐 상류에 하수처리장과 하수관거를 설치하는 사업으로 1조3천억 원이 확정됐다. 댐 상류지역의 경우 하수도 보급률이 2005년 기준 전국 평균이 못 미치는 75%인 상황으로 수질개선을 목적으로 추진되고 있다.

시작부터 부실한 국책사업

■  문제점  2001년부터 2004년까지 전국 166개 지방자치단체를 대상으로 진행된 ‘전국 하수관거정비 타당성 조사’는 전체적인 하수관거 정비의 기본방향과 투자의 우선 순위 및 규모를 결정하는 조사로, 이를 통해 2020년까지 33조 원이라는 예산이 도출됐다. 그러나 이 조사는 기초적인 조사조차 제대로 진행되지 못했음이 드러났다.

 2005년 10월 진행된 감사원 감사 결과, 이 타당성 조사는 ‘발생원별 하수조사와 우기 시 조사가 누락’ 및 ‘하수관거 국책사업의 준공 기준으로 도입한 I/I분석이 공사의 부실 여부를 가릴 수 없다’라는 지적을 받았다. 결국 기초적인 조사도 제대로 진행되지 않았으며 과학적인 데이터 생산을 위한 기법 역시 엉터리였다는 것을 말하는 것이다.

▲ 무려 33조 원이 투자되는 하수관거정비 국책사업은 사업의 투명성 향상과 신뢰회복을 위해 민간기관 주도아래 사업평가가 실시되어야 한다.

환경부는 하수관거정비 시범사업에 앞서 경기도 양평군 강상·강하처리장에 I/I 준공지표가 반영된 선 시행사업을 실시, 이후 진행될 하수관거 사업의 모델을 제시하고자 했다. 이전까지 시설 검사와 방류수 수질 기준으로는 처리장의 효율과 맑은 물 개선의 목표를 달성하기 어렵다는 판단 하에 강상·강하처리장의 준공기준은 크게 유입수질과 유입수량으로 나뉘어 졌다.
발주처인 환경관리공단 등에서는 성과보증의 범위를 유입수질의 경우 설계 시 계획 유입수질(152㎎/L)의 80% 이상을 제시했고, 유입유량은 침입수/유입수량이 하수처리장 설계 시 계획 하루 최대 오수량 3천147㎥/일의 10∼20% 이하를 제시했다. 공사는 준공기준을 시공사가 제시하고 이에 대한 책임을 지는 턴키방식으로 진행됐으며, 삼성 엔지니어링 등 시공사가 제시한 준공 조건은 우기 4개월간의 평균 유입수질 121.6㎎/L, 유입량 3천776㎥/일 이다.
지난 2004년 1월부터 지난해 10월까지 강상·강하처리장의 유입수질(BOD)과 유입유량을 분석한 결과, 매년 건기 시 유입수질(BOD)은 높고 유입수량은 낮은 반면, 우기 시에는 반대의 결과를 보였다.

이 지역은 2003년 1월부터 합류식 관거를 분류식 관거로 공사가 시작돼 2004년 10월 시설공사가 완료됐으며, 2005년 11월에는 하자보수까지 끝난 지역이다. 그럼에도 매년 우기 시 많은 양의 불명수가 반복해서 유입되고 있었다. 강상·강하하수처리장의 준공 기준을 우기 4개월 평균이 아닌 하루 단위로 조사, 분석해 보았다. 유입수량의 경우 준공기준 3천776㎥/일을 2005년에는 106일을 초과했고, 지난해에는 7월까지 52일 초과했는데 전년도 7월까지 초과일 50일과 큰 차이가 없는 것으로 나타났다. BOD 기준의 유입수질의 경우도 준공기준 121.6㎎/L 이하로 유입된 일수가 2005년에는 266일이었고, 지난해 7월까지는 143일로 전년도 130일보다 높게 나타났으나 이 역시 전혀 개선되지 않았음을 말해준다.

준공기준 변경은 시공사 봐주기

선 시행사업인 강상·강하처리장의 준공 기준은 우기 4개월간의 유입수질과 유입 I/I량이었다. 2003년 1월부터 공사가 시작된 이곳은 2004년 10월 물리적 공사가 끝나고, 1년 후인 2005년 10월이 준공예정일이었으나 준공심사는 다른 준공기준으로 적용됐다. 이 지역에서는 2005년 10월과 지난해 3월 등 두 차례의 준공검사가 실시되었는데, 준공기준이 우기 4개월 기준이 아닌 1년간의 평균으로 변경된 것이 확인됐다. 더욱이 I/I 중 침입수량만 남겨두고 유입수는 아예 제외됐다.

환경부와 환경관리공단은 준공 예정 한 달 전인 2005년 9월 시공사와 합의를 통해 성과보증조건 I/I량 산정방안에 대한 이견 해소를 위해 연구 용역을 의뢰해 그 결과를 토대로 기준을 변경했다고 밝히고 있다. 선 시행사업인 강상·강하처리장의 준공기준 변경은 몇 가지 문제점과 의문점을 만든다. 첫째, 준공기준 완화에 대한 문제점을 지적할 수 있다. 유입수질과 유입 I/I량을 우기 4개월에서 1년간의 평균으로 전환한 것과 I/I 중 유입수를 제외한 것은 준공 기준을 크게 완화했다고 볼 수 있다. 이는 업체에 대한 특혜 또는 환경부의 정책 실패를 감추려고 서둘러 준공을 내주려는 태도로 해석이 될 수 있기에 더욱 문제가 된다.

둘째, 준공 예정일을 바로 코앞에 두고 시공사와 감독기관인 환경관리공단이 합의해 기준을 변경하는 것에 대한 문제점이다. 국가와 계약을 체결해 수행한 공사의 준공기준을 준공 예정일 한 달 전에 양측이 합의 아래 계약을 변경했다는 것은 선뜻 이해하기 어려울 뿐만 아니라 의혹만 증폭시킬 수 있다. 앞에서 언급했듯이 환경관리공단과 삼성엔지니어링은 성과보증조건인 I/I량 산정방안에 대한 이견을 해소하기 위해 연구 용역을 의뢰했다. 그러나 공사 진척률 매 20%마다 삼성엔지니어링이 감독기관인 환경관리공단으로 제출한 I/I 분석 보고서에는 I/I에 대한 문제점을 지적한 내용을 확인하기 어렵다.

오히려 공사가 진척됨에 따라 다소 유량 및 침입수량이 증가되는 경우도 있지만 전체적으로 사업의 효과가 나타나고 있으며, 유량 및 침입수량이 보다 저감될 것으로 예측하고 있다. I/I 분석 보고서는 시공사가 감독기관으로 제출해야 하는 검증보고서로서 공식적인 자료이다. 공식자료에는 I/I가 공정률에 따라 저감된다고 기술하면서 준공 예정일 1개월 전에 준공 조건을 변경해야 하는 근거가 무엇인지 의문이 아닐 수 없다.

셋째, 준공 기준 변경에 따른 재계약 등 절차적 의문점이다. 선 시행사업인 강상·강하처리장은 지난 4월 준공기준을 QA/QC(품질관리: 보증/검사)로 변경해 재계약을 체결했다. 환경부와 환경관리공단은 I/I에 대한 감사원 감사결과와 재정경제부의 유권해석을 근거로 재계약을 했다고 밝히고 있다. 이러한 사례를 통해 최초 우기 4개월 평균에서 1년간의 평균으로 준공 기준을 변경했을 때도 재계약을 체결해야 함을 유추할 수 있다. 절차적으로 명확한 근거에 따라 재계약을 체결하는 것이 합당하나 현재까지 확인된 것은 재계약은 없었다고 한다. 선 시행사업은 공사 금액 조정으로 한 차례 재계약이 있었다. 상식적으로 공사 금액, 공사 일정, 준공기준 등은 모든 공사에 있어 가장 중요한 요소라 할 수 있다.

결론적으로 선 시행사업의 준공기준 변경은 그 근거가 빈약하며 절차적으로 문제가 될 수 있다. 이는 곧 하수관거 국책사업의 부실을 단적으로 보여주는 것으로 시공사 봐주기와 정책 실패 은폐 의혹을 더욱 강하게 만드는 것이다. 특히 선 시행사업은 우기 4개월간의 유입수질 및 유입 I/I량이 준공 조건이었다. 그러나 바로 이어서 시행된 ‘한강수계 하수관거 정비 1단계사업’은 1년간의 유입수질 및 유입 I/I량으로 준공조건이 완화됐다.

게다가 2005년 BTL 사업은 유입수질은 빼고 유입 I/I량만은 준공 기준으로 선정해 기준을 더욱 완화했다. 준공 기준은 하수관거 국책사업 추진의 정책 의지를 반영한 것이다. 곧 정책이 계속 후퇴하고 있음을 알 수 있다. 준공기준으로서 QA/QC와 I/I 기준의 차이점은 명확하다. QA/QC는 CCTV 조사, 수밀조사, 연막조사를 통해 부실 여부 평가하는 방법이며, I/I는 유입수와 침입수 등 불명수의 증감으로 부실 여부를 평가하는 방법이다.

환경관리공단 관계자는 “QA/QC는 시공 상태 확인만 가능한 검증방법으로 사업의 효과를 기대하기 어렵다”라고 밝힌바 있다. 즉, QA/QC는 결코 불명수를 저감할 수 있는 기법이 아니다. 결국 하수관거 국책사업의 준공 기준이 QA/QC로 변경 된 것은 이전 국책사업 추진 정책부터 잘못되었다는 것과 불명수 저감이라는 국책사업의 목표를 상실한 것이다. 모두 국책 사업의 부실을 의미한다. 부실한 국책사업에 대한 책임은 어떻게, 누가 질 것인가?

부실공사 검증시스템 유명무실

총 사업비 33조 원의 하수관거 국책사업에 대해 총괄책임을 지고 있는 환경부는 하수관거 사업이 땅속에서 벌어지는 것이라 부실 우려가 높음을 지적하고, 부실 공사를 검증하기 위해 전문 인력(박사 급 공무원 및 외부전문가) 및 조직을 구성하고 제도를 만들었다. 2001년부터 2004년까지 하수도정비특별지원단, 상하수도지원본부, 민간 명예감독관제, 하수관거사업 성과평가제 등 총 10건의 검증 시스템을 구축한 것만 봐도 하수관거 정비 공사에 대한 부실 우려가 높았음을 보여주고 있다.

특히 집중적인 검증시스템이 발표된 2001년부터 2004년까지는 하수관거 국책사업이 기획 단계부터 선시행사업, 시범사업이 진행되던 시기이다. 결론적으로 선 시행사업은 물리적 공사가 끝난 2004년 10월부터 현재까지 여전히 준공조차 나지 않는 상황이다. 그렇다면 연 2건씩 발표한 부실공사 검증 시스템은 무엇을 한 것인가? 효과는 있었는가? 의문이 아닐 수 없다.

그러나 2005년 7월 환경부는 보도 자료를 통해 ‘하수관거정비 국책사업이 예정대로 잘 진행돼 성과를 보이고 있다’고 발표했다. 민간 명예감독관제 도입과 턴키방식 사업추진 및 성과보증제 도입으로 책임시공 의식 고취돼 성과가 나고 있다는 것이다. 한 달도 안 된 8월 초, 언론을 통해 부실 공사가 밝혀졌다. 환경부와 환경관리공단은 국회의원 답변 자료를 통해 경기도 양평군 강상·강하하수처리장과 가평군 청평하수처리장 등 선 시행사업의 문제점을 2005년 8월 언론보도를 통해 인지했다고 밝히고 있다.

만약 환경부 주장처럼 언론보도를 통해 선 시행사업의 문제점 및 I/I 준공 기준의 문제점을 인지했다고 하면 이전까지 제시되었던 검증 시스템은 유명무실한 것이 된다. 또한 직무유기에 해당된다. 시작단계부터 검증하는 조직과 제도가 있음에도 불구하고 부실을 찾아내 개선하지 못했다면 당연히 직무유기에 해당하는 것이다.

정책 감시·현장조사 강화 필요

■  개선방안  하수관거정비 국책사업이 올바른 방향으로 정립하기 위해 몇 가지 변화가 필요하다. 첫 번째, 민간 연구기관에 의한 현 상황 점검이다. 환경부는 국내실정에 맞는 불명수(침입수/유입수) 산정방법, 유량계 설치 및 정도 관리의 기준 마련을 위한 연구 용역 등을 실시하고 있다고 밝히고 있다.

▲ 하수관거 정비 국책사업은 지속적인 논의와 검증의 공간이 필요하다.

두 번째, 시민사회의 적극적인 참여가 중요하다. 하수도 분야는 그간 민간단체 및 전문가의 정책 감시의 사각지대였다. 돈이 있는 곳에 감시가 있고 오염이 있는 곳에 대책이 있어야 한다. 하수관거 국책사업에 대한 정책 감시 및 현장조사 등의 활동이 필요한 시기이다.

세 번째, 환경부와 환경관리공단은 스스로 잃었던 신뢰를 회복하기 위한 적극적인 방안을 마련해야 한다. 상수도 분야에서 가장 비판적인 단체와 상수도 관계 당국이 모여 관련 협의체를 구성하듯이 하수도 분야 역시 지속적인 논의와 검증의 공간이 필요하다. 하수관거 국책사업은 연꽃과 같은 사업이다. 진흙 속에서 아름다운 꽃을 피우듯 하수관거 사업 역시 오염된 물을 깨끗이 만드는 사업이기 때문이다. 그러나 올해 현재 아직 연꽃은 아니다. 불행히도 연을 피우기 위해 씨를 심었는데 그 씨가 썩었는지조차 제대로 가늠하기 힘든 것이 작금의 현실이다. 맑은 물의 시작은 제대로 된 하수처리부터라는 것과 하수관거 정비사업이 정말로 연꽃과 같은 사업이 되어야 함을 다시 한 번 강조하고 싶다.