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Part 03. [전문가토론] 지속가능한 국가물관리 방안
2019년 12월 04일 (수) 09:42:13 워터저널 webmaster@waterjournal.co.kr

창간 15주년 특집②   Ⅰ.  지속가능한 국가 물관리 방안


“지속가능한 국가 물관리, 핵심은 ‘물순환’”


댐 건설해 물을 만들어내기 어려운데다 지방상수도 광역화 등으로 수원도 제한적
수량·수질·수생태뿐만 아니라 국내 물 사용량의 절반인 농업용수도 통합관리 필요


Part 03. [전문가토론] 지속가능한 국가물관리 방안

한국환경정책·평가연구원(KEI)은 지난 11월 6일 오전 10시 서울 대한상공회의소 의원회의실에서 ‘지속가능한 국가물관리’를 주제로 ‘KEI 환경포럼’을 개최했다.

이날 최승일 한국물학술단체연합회 회장의 사회로 진행된 전문가토론에는 배덕효 세종대학교 총장, 김홍상 농촌경제연구원 원장, 백명수 시민환경연구소 소장, 한삼희 조선일보 논설위원, 김영훈 환경부 물통합정책국 국장 등 5명의 전문가가 패널로 참석해 지속가능한 국가 물관리 방안에 대해 의견을 나눴다. 토론 내용을 요약했다.

   
▲ 최 승 일
한국물학술단체연합회 회장(좌장)

“지속가능 물관리, 실질적 추진 어려워”

■ 최승일 회장(좌장)  지속가능한 물관리가 중요하다고 오랫동안 강조되어 왔음에도 계속해서 이에 대한 중요성이 언급되는 것은 현재의 물관리가 지속가능한 방식으로 행해지지 않고 있다는 것을 의미한다. 지속가능한 물관리는 그것이 포괄하는 범위가 워낙 넓은 데다 개념 자체도 상당히 복잡해 실질적으로 행하기가 어려운 것이 사실이다.

앞선 발제에서 허재영 위원장께서는 통합물관리와 국가물관리기본계획에 대한 큰 틀을 언급하셨고 이병국 선임연구위원께서는 국가의 통합물관리 재정과 정책, 제도가 잘 맞물려 돌아가야 하며, 이를 위해 시민들의 관심과 참여를 어떻게 효과적으로 끌어내는지가 관건이라고 강조하셨다.

오늘 토론회에서는 다양한 분야의 전문가 의견을 들어보고자 한다. 배덕효 세종대학교 총장, 김홍상 농촌경제연구원 원장, 백명수 시민환경연구소 소장, 한삼희 조선일보 논설위원, 김영훈 환경부 물통합정책국 국장 총 다섯 분의 전문가를 패널로 모시고 지속가능한 국가물관리라는 주제로 토론을 하고자 한다. 모쪼록 전문가들께서 주신 고견들이 향후 국가물관리위원회를 통해 국가 정책에 반영될 수 있기를 바란다.

   
▲ 배 덕 효
세종대학교 총장
“통합물관리, 예산 확보가 우선”

■ 배덕효 총장  비록 과정은 순탄치 않았으나 마침내 지난해 우리나라도 통합물관리를 이뤄냈다. 통합물관리의 핵심은 △수질과 수량의 통합관리 △하천 중심이 아닌 유역 단위의 물관리 △공급 중심에서 수요 중심의 물관리 △탑다운(Top-Down)에서 바텀업(Botton-Up) 방식의 거버넌스 형성 등으로 요약할 수 있다.
통합물관리를 이행하기 위한 구체적인 실천전략으로 현재 환경부가 국가물관리기본계획을 수립 중이고, 기존의 수량·수질 관련 시설들을 앞으로 어떻게 통합관리할 것인지가 커다란 숙제가 될 것으로 예상한다. 이 외에도 전국에 구축되어 있는 정보화 시스템을 활용하는 방안이나 물산업 육성을 통해 국내 기업들이 해외시장으로 진출할 수 있는 길을 제시하는 것 등이 국가물관리위원회가 풀어가야 할 과제가 아닐까 생각한다.

국가물관리기본계획이 아직 마련되지 않았지만 큰 틀의 기본계획(안)은 이미 잡혀 있다. 중요한 것은 첫째로 이를 실천하는 일인데, 시민들 뿐 아니라 각계 분야 전문가들이 국가물관리위원회가 예산을 확보하는 데에 힘을 실어줘야 한다. 예산을 확보하지 않고서는 결국 어떠한 일도 할 수 없기 때문이다. 관리방안을 도출하는 것도 중요하지만 도출한 방안을 실질적으로 추진할 수 있도록 각계각층이 힘을 모으는 것도 이 못지않게 중요하다는 점을 명심해야 한다.

“후대 위해 물관리 R&D 활성화 시급”

둘째, 연구개발(R&D)을 활성화해야 한다. 연구개발(R&D)을 단순히 국가에서 필요한 연구개발과제를 수행하는 일 뿐으로 생각할 수도 있으나 장기적으로 봤을 때 이것은 통합물관리에 필요한 수질, 수량, 수생태 등 다양한 분야의 전문가를 양성해 확보하는 일과 다름없다. 해가 갈수록 국내 R&D 투자액이 줄어들고 있는데 이러한 상황에서 후대에 깨끗한 물을 넘겨주기 위한 지속가능한 물관리를 논하는 것은 앞뒤가 맞지 않는 일이라고 생각한다.

셋째, 물 분야 전문가들에 대한 처우가 개선될 필요가 있다. 현재 물 관련 전문가들이 IT나 나무, 신소재 분야 등의 전문가들에 비해 사회적으로 대우받지 못하는 실정으로, 국가물관리위원회에서 이에 대한 고민을 해볼 필요가 있다. 이와 같은 맥락에서 또 한 가지 현실적으로 어려운 문제가 교육 문제다.

기존 환경공학과 중심의 교육과정을 토목공학 교육과정과 어떻게 통합하고, 통합한 교과를 후대에 어떠한 방식으로 가르칠 지에 대한 고민이 필요하다. 특히, 최근에 많이 거론되고 있는 인공지능(AI) 등 4차산업혁명 기술을 어떻게 교과에 녹여낼 것인지에 대해서도 국가물관리위원회가 고심해야 한다.

마지막으로 기후변화에 대비한 국가 차원의 물관리 통합 대책을 세워야 한다. 기후변화의 영향을 가장 직접적으로 받는 분야가 곧 물 분야다. 국내 연구진들은 기후변화의 영향을 분야별로 세분화해 연구하려는 경향이 있는데 그렇게 한들 개인 논문은 작성할 수 있을지언정 국가가 진정으로 원하는 기후변화, 물관리 대책은 도출할 수 없다. 기존의 수자원 중심뿐만 아니라 수질, 수생태 분야까지 포함한 대책을 마련해야 한다.

   
▲ 김 홍 상
농촌경제연구원 원장
“농업용수, 정교하고 과학적 관리 필요

■ 김홍상 원장   앞선 발제에서 지적된 대로 농업용수의 경우 우리나라 전체 물이용의 절반 가까이를 차지하고 있음에도 불구하고 양적인 이야기만 다뤄지고 있다. 농업과 농촌이라는 구체적인 영역에서 볼 때 농촌의 물은 또 하나의 심각한 문제다. 도시에서는 먹는물의 안전성을 보장받고 깨끗한 물을 이용할 수 있는 반면, 농촌은 먹는물조차 불안전한 상황이다.

아울러 농업용수는 ‘기초적인 쌀 생산을 위해 4급수라도 공급해주자’던 과거와 달리 이제는 생물에 미치는 영향을 고려해 시설의 경우 스프링쿨러 시스템, 점적 관개 등 물의 적정 온도까지 유지하는 식의 굉장히 정교하고 과학적인 관리가 요구되는 시점에 이르렀다.

기존의 물관리 논의는 수량과 수질의 통합관리, 국토부와 환경부의 통합 수준에만 머물러 있었다. 하지만 최근에서야 농촌도 국민이 찾을 수 있는 공간이 되어야 한다는 사실과 그러지 못할 경우 농촌이 존재할 이유가 없다는 것을 깨달았다. 따라서 지속가능한 농업·농촌이 무엇인지를 큰 사회적 의제로 삼고 관련 재정을 어떻게 투자해야 할지를 고민해야 한다. 

농업용수 관리에 정부 예산이 투자되면 상당히 많은 시설투자가 이뤄질 것이고 그에 따른 유지관리 문제가 커다란 숙제가 될 것이다.

현재 수리시설 유지관리 및 관련 자본투자에 해당되는 수리시설 개·보수 사업은 그 규모가 신규 농업용수 저수지 관련 투자의 두 배가 넘는다. 기존 시설물에 대한 유지관리 개·보수 사업을 계획하면 50년을 투자해야 하고 그렇게 되면 신규시설 투자는 끝이 나지 않는다.

“물정책·농업정책 결합방안 고민해야”

오늘 토론 주제인 지속가능한 국가물관리의 핵심은 첫째, 허재영 위원장께서도 언급했듯이 유역 중심의 통합물관리 체계를 구축하는 것이다. 이는 곧 물관리 패러다임을 유역 단위로 전환하는 문제이고, 농업용수 등 유역의 물이용 갈등을 유역 단위에서 해결할 수 있도록 불명확하게 정리되어 있는 수리권과 같은 현행 제도를 개정하는 과정이 될 것이다.

둘째, 수생태·수량·수질의 통합적 관리라고 하지만 구체적 공간에서의 농업용수 이용이 축산이나 비점오염원 등과 연관되기 때문에 우리나라 농업 체계를 어떻게 변화시켜나갈 것인지 생각해 봐야 한다. 이 부분에도 엄청난 재정투자가 맞물려 있기 때문에 물정책과 농업정책을 어떻게 결합시킬 것인지가 관건이다.

사실 농업 분야는 굉장히 민감한 분야로, 먹는물, 하천, 홍수 관리보다 훨씬 섬세한 설계가 필요하고 정부의 재정 투·융자가 중장기적으로 이뤄져야 한다. 이에 대한 구체적인 의제들을 국가물관리위원회가 발굴해 풀어갔으면 한다.

셋째, 유역환경청이나 홍수통제소 등의 조직은 있지만 농업이나 농업용수와 관련된 조직은 없다. 이제는 농업이 지역 중심에서 분권화되었으며, 농민 조직과 같은 지자체를 중앙정부 조직의 일환으로 생각해야 한다. 이러한 문제도 정부의 거버넌스 측면에서 다뤄야 할 문제이며, 농어촌공사나 수자원공사와 같은 본사 중심의 조직도 지역 중심으로 바뀌어야 한다.

마지막으로 정부가 할 일이 있고 위원회가 할 일을 구분해야 한다. 이를 위해서는 거버넌스 조직으로서의 위치를 고려해야 하는데 국가물관리위원회보다 유역물관리위원회의 역할을 어떻게 정의내릴 것인가에 대한 심도 있는 고민이 필요하다. 그렇게 된다면 통합물관리는 자동적으로 실행될 것이고 정부의 행정조직 개편 방안도 나올 수 있다. 하지만 국가물관리 개념으로 계속 가다보면 관련 기능들이 국가 행정 중심으로 진행될 수 있기 때문에 전략계획으로서 잘 논의되어야 한다.

   
▲ 백 명 수
시민환경연구소 소장
“의사결정 위해 협의 거버넌스 중요”

■ 백명수 소장  「물관리기본법」 개정과 국가물관리위원회 출범 자체가 물 분야의 혁신이다. 국가물관리위원회가 물관리의 패러다임을 바꿔나가는 주체가 되어야 한다.

국가물관리위원회의 첫 번째 과제는 국가물관리기본계획의 수립이다. 이와 동시에 직면해 있는 과제로 4대강 보 처리방안이 있다.

또한 통합물관리 체계를 구축하는 일에 있어서는 아무래도 환경부를 중심으로 한 행정의 역할이 더 크지만, 통합물관리에 대한 평가 지표는 국민 체감형 지표가 되어야 한다고 생각한다. 다시 말해 시민들이 하천이나 상수원에 가서 이 물이 우리가 마시는 물이라고 자부심을 느낄 때 비로소 통합물관리 체계가 구축이 된 것이고 통합물관리라는 결과가 실현된 것이다.

유역물관리위원회의 운영과 관련해 위원회 출범 후 3년간 그 기반을 마련하는 데 많은 역할과 역량이 필요하다. 실제로 유역물관리위원회 논의에 참가해 보니 유역 상류와 하류 간 의견이 매우 다르다. 따라서 서로 다른 이해관계자가 만나 합리적으로 의사결정을 할 수 있는 체계가 필요하다.

당장 유역물관리종합계획 수립이라는 과제가 있지만 이에 앞서 의사결정체계 기반을 마련하는 일과, 유역 내 어떤 문제를 다룰 것인지 합의를 형성하는 일이 필요하다. 이때 중요한 것이 협의 거버넌스이다. 협의 거버넌스는 현장에 밀착해 지역·유역 문제에 보다 체계적이고 다층적인 접근이 가능해 유역물관리위원회의 성공과 직결돼 있다고 생각한다.

“적절한 수도요금 체계 논의 필요”

수도관 노후 문제와 관련해, 현재 우리나라는 관의 설치 연도만을 기준으로 노후 여부를 판단하고 있다. 그러나 실제 정책연구기관에서 제시하는 통계를 보면 설치지역, 상하원수 수질, 관의 연식, 내구성 등 노후관을 판단하는 기준이 상당히 여러 가지임을 알 수 있다. 따라서 보다 구체적인 현장 연구를 통해 현행 노후관 산정 기준 및 통계를 개선해야 한다.

높은 치수율도 문제다. 치수율이 높다는 것은 곧 하천에 지나치게 의존하고 있다는 말과도 같다. 이를 해결하기 위해서는 물의 재이용률을 높이거나 수자원을 다변화하거나 누수량을 줄여야 하며, 이들 중 어떤 방안에 초점을 두느냐에 따라 정책의 목표가 달라질 수 있다. 따라서 치수율 문제는 지금보다 통합적인 관점에서 접근해야 하고, 정책을 수립한다고 하면 어떤 방향으로 수립할 것인지에 대해서도 고민이 필요하다.

한편 낮은 수도요금에 대한 논의에 앞서, 수도요금 현실화라는 용어가 지닌 의미를 정확히 짚고 싶다. 개인적으로 이 말은 상당히 중립화된 용어라는 생각이 든다. 낮은 요금이 문제라면, 요금을 올려받아야 한다는 의미를 구체적으로 드러내기 위해서라도 ‘요금 현실화’ 대신 ‘요금 인상’이라는 말을 사용하는 것이 맞다.
 
도시에서는 규모의 경제가 가능해 요금 인상에 대한 논의가 활발하게 이뤄질 수 있는 반면에 농어촌 지역은 규모의 경제가 실현되기 어려운 실정이다.

따라서 현실화율 논의나 낮은 수도요금에 대한 논의보다는 사각지대의 물공급 체계나 적절한 요금체계에 대한 연구와 논의가 실질적으로 필요하다고 생각한다. 실제 농어촌의 열악한 시골단위 수도사업자에게 공기업 지원이나 수도요금으로 재정기반을 마련하는 것보다 세금을 지원하는 것이 훨씬 효과적일지 모른다.

마지막으로 물 정책 수요자인 시민과의 소통과 그들의 참여가 무엇보다 중요하며 거버넌스로의 전환이 필요하다. 실질적으로 시민과의 소통이나 시민 참여가 행정에 반영되기 위해 어떻게 해야하는지의 문제가 여전히 숙제로 남아 있다. 국가물관리위원회나 유역물관리위원회가 제도화된 거버넌스로써 효율적으로 작동될 경우 시민과의 소통, 시민 참여가 국가계획에서 실제 행정으로 실현될 수 있다.

   
▲ 한 삼 희
조선일보 논설위원
“축산, 오염원으로써 한계효용 볼 수 있어”

■ 한삼희 논설위원  환경 분야를 관통하는 경제학적 법칙이 있다. 바로 한계효용 체감의 법칙이다. 한계효용은 어떤 재화 1단위당 추가적으로 얻는 효용의 증가분으로, 한계효용 체감의 법칙은 소비의 단위가 커지면 재화로부터 얻게 되는 만족이 점점 감소하게 되는 것을 의미한다. 예를 들어 100억 원을 투자할 때 초기에는 500억 원, 1천억 원가량의 높은 효용을 얻을 수 있으나 같은 투자가 반복되면 효용이 300억 원, 200억 원, 100억 원 등으로 줄어든다는 것이다. 따라서 같은 비용으로 최대의 효용을 얻기 위해서는 한계효용이 0이 되어야 한다.

우리나라는 지금까지 물을 공급하고 맑게 만드는 투자에 있어 굉장한 성과를 내 왔으나, 한계효용이 0이 되는 식의 면밀한 계획을 갖고 투자를 하여 얻은 것은 아니다. 초기투자의 경우 어느 부문에 투자를 하든 굉장한 효과를 얻을 수 있는 확률이 높기 때문이다. 이러한 예로 하수처리장을 설치하거나 댐을 건설하는 식의 투자는 막대한 국가 예산을 들여 굉장한 이익을 얻을 수 있다. 초기 발전 단계에는 어느 부문에 투자를 하는 것이 효용을 얻는 데 크게 중요하지 않다.

문제는 현재 대부분의 물 분야에 투자가 이미 상당 수준에 이르고 있어 한계효용을 최대로 얻을 수 있는 투자 분야가 과거에 비해 많이 줄었다는 것이다. 그렇다고 아예 고갈된 것은 아니다. 그 중 하나가 축산 분야다.

“국내 농지 양분축적량 OECD 중 1위”

잘 알려져 있듯이 우리나라 인구밀도는 510명/㎢으로 세계에서 가장 높다. 더군다나 국내 산림면적은 전체 국토의 63%를 차지하고 있다. 따라서 실제 이용 가능한 땅은 얼마 되지 않으며 이 때문에 우리나라에서는 토지자원이 다른 어떤 자원보다도 부족하고 동시에 귀중하다.

경제협력개발기구(OECD) 통계를 보면 우리나라 농지의 양분 축적량은 OECD 국가 중 1위에 해당한다. 이는 화학비료의 기여도도 높지만 축산분뇨가 상당량을 차지하고 있음을 시사한다. 따라서 축산 분야는 한계효용이 투자비용의 몇 배에 달하는 훌륭한 투자 분야다.

다만 축산 부하를 줄이는 방법에 대해서는 논의가 더 필요할 것으로 사료된다. 과거에 양분총량제라는 것을 검토하기는 했으나 결국 축산폐수를 줄이려고 하니 정치적 저항에 부딪히고 말았다. 그런데 농업은 안보적인 가치가 있어 경제적인 효용만 가지고 판단해서는 안 되는 분야다. 5년 내지 10년 뒤 기후변화로 인한 일종의 기후충격이 나타날 경우 가장 심각하게 고민하게 될 문제가 식량문제일 것이다.

이에 쌀 생산량을 점차 줄여가고 있지만 기본적인 식량에 해당하는 쌀을 생산할 수 있는 논의 규모를 보조금을 통해서라도 최대한 확보하거나, 급한 경우 언제든 논으로 돌릴 수 있는 유보농지를 갖고 있어야 한다고 생각한다. 그러나 축산은 경우가 다르다. 절체절명의 위기에도 우리는 고기 없이 버틸 수 있다. 축산 부문에 하루빨리 눈을 돌려 투자를 단행할 때다. 

   
▲ 김 영 훈
환경부 물통합정책국 국장
“물 수요관리 의무화해야 할 시기”

■ 김영훈 국장  지속가능한 물관리를 한 마디로 정의하기는 어려우나 핵심은 ‘물순환’에 있다. 과거와 달리 지금은 댐을 새로 지어 물을 만들어내기가 상당히 어려운 구조인 데다 지방상수도가 광역화 등으로 없어지고 있는 추세로 수원 자체도 제한적이다.

한 예로 서해안 일부 지역의 경우 물을 공급하는 데 계속해서 차질이 발생해 해수담수화가 이를 타개할 실질적인 대안으로 제시되고 있다. 지속가능한 국가물관리를 위해선 물이 어떻게 순환하도록 할 것인지 고민하는 것이 가장 중요하다.

이를 위해 물 수요관리를 의무화해야 하는 시기가 됐다. 예를 들어 물기업이 산업단지를 만들어 수자원이 10만큼 필요하다고 가정할 때 주변의 하수처리수를 재이용하거나 빗물을 활용하는 등으로 5 정도를 스스로 해결하지 않으면 안 된다는 것이다. 이에 대한 제도적 뒷받침이 필요한 상황으로 국가물관리기본계획을 수립할 때 물 수요관리에 관한 내용을 담을 계획이다.

농업용수 역시 물순환 측면에서 바라봐야 한다고 생각한다. 자원이 없기 때문에 농업용수를 별도로 구분해 놓고선 해결이 불가능하다.

한삼희 논설위원께서 언급한 축산 부분은 해결하기가 굉장히 어렵다. 양분총량제라는 용어가 총량을 제한한다는 의미가 과하게 어필되다 보니 양분을 관리하겠다는 취지에서 양분관리제로 표현하겠다고 한 지가 상당히 오래됐는데 아직도 현장에 적용하는 데 제약이 많다.

“수돗물, 구축 아닌 유지관리의 시대”

물순환이라는 측면에서 보면 수질관리도 굉장히 중요한 부분이다. 수질관리지표 중에서도 생물화학적 산소요구량(BOD)을 관리한다는 측면에서 재이용을 하려고 하면 한계가 생긴다. 따라서 수요에 맞는 공급 방법을 단순히 수자원을 확보해서 공급하는 게 아니라 있는 자원을 활용해 공급하는 방법을 수질관리와 연계해 검토해야 한다.

수돗물 부문은 이제 구축이 아닌 유지관리의 시대로 접어들었다. 그동안 지자체에서는 정수장 중심의 관리를 했을 뿐, 수도관이 지하에 매설되어 있다 보니 관거 관리를 거의 못한 것이 사실이다. 투자규모 측면에서 볼 때 관거 부문에는 100년 이상의 장기간 투자가 필요하나, 현재 투자규모는 어림도 없는 수준이며 수도요금으로 해결하는 것은 불가능하다.

수도관(거)의 노후화와 관련해, 매설 후 20∼30년이 지났다는 기준만으로 노후도를 판단한 것은 아니며, 지금까지의 노후관(거) 조사는 정밀조사를 하지 않은 상태에서 진행했다. 이에 환경부는 올해 말부터 노후관(거) 정밀조사 작업에 착수해 최소 3년 이상 정밀조사를 진행한 후 그에 따른 결과를 토대로 개선작업에 들어갈 계획이다.

또한 스마트 상수도 시스템이 도입되면 이를 통해서도 유지관리가 이뤄지기 때문에 관거를 유지할 수 있는 기간이 늘어날 것으로 기대된다. 이 외에도 사각지대에 있는 소규모 수도시설에 대한 관리를 강화해야 한다.

환경부는 국가와 유역 물관리위원회를 중심으로 국민들과 접점을 높여 국민들이 실질적으로 참여해 물 문제를 해결할 수 있는 구도를 만들고자 한다. 한 예로 수돗물 평가위원회(가칭)를 수도사업자별로 운영하도록 하고 있는데 여기에 시민들의 참여율을 높이는 내용을 제도적으로 반영할 계획이다. 

[『워터저널』 2019년 12월호에 게재]

     관련기사
· Part 01. 국가물관리위원회 출범과 통합물관리체계 구축 방안· Part 02. 지속가능한 물관리를 위한 물관리 패러다임 전환과 과제
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