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[전문가 특별기고] ③ 물 관련 재정체계의 통합화 방안 / 원구환 한남대 교수
2019년 12월 04일 (수) 09:45:48 워터저널 webmaster@waterjournal.co.kr

전문가 특별기고


“하천 중심서 유역 중심의 재정구조로 전환 필요”


환경 분야 프로그램 예산제도와 재정성과관리체계의 연계 필수적
유역 중심으로 일반회계와 특별회계 간 통합 가능성 여부 검토해야

 

   
▲ 원 구 환
한남대 행정학과 교수
(물정책경제포럼) 

 물 관련 재정체계의 통합화 방안

Ⅰ. 서론 : 물분야 재정통합의 필요성

물관리 정책의 일원화에 따라 기능적 통합은 법적 근거를 바탕으로 추진되고 있으나, 물 관련 재정체계는 부처별·회계별로 구분되어 있으며 물 관련 기능과 재정과의 통합은 구체화되어 있지 못한 상태다. 특히 물 관련 프로그램 예산제도와 성과관리가 연계되지 않고, 재정성과 관리체계가 분산되어 있어 정책의 궁극적 목표를 달성하기에는 한계가 있는 상황이다.

따라서 물관리와 관련된 현행 재정구조의 현황과 문제점을 분석하고, 그에 따른 재정통합 일원화를 위한 개선방안을 도출하고자 하였다.

Ⅱ. 물 관련 재정체계의 현황 분석

1. 환경 분야 재정구조
1) 환경 분야 재정체계 현황 및 추이
환경 분야는 일반회계와 4개의 특별회계(환경개선특별회계 등), 6개의 기금(한강수계기금 등)으로 구성되어 있으며, 환경 분야의 재정은 환경부가 주된 소관 부처이다. 환경 분야 재정은 일반회계의 대부분이 특별회계로 전출되는 구조로(전체 3조4천억 원→3조2천억 원), 2019년 본예산 기준으로 일반회계가 2.6%, 특별회계가 84.6%, 기금이 12.9%를 차지하고 있어 일반회계의 비중은 미미하고 특별회계 위주로 운영되고 있음을 알 수 있다. 환경 분야의 연간 재정 추이를 살펴보면 매년 비슷한 비율로 배분되고 있음을 알 수 있다.

2019년 본예산 기준으로 환경 분야의 물환경 부문 예산은 물오염원 관리, 맑은물 이용·공급, 4대강 유역관리, 수생태계 관리까지 총 4개 프로그램으로 구분되는데, 6개 부문의 환경 분야 예산 중 물환경 부문 재원은 해마다 상대적으로 배분 비중이 감소하고 있는 실정이다. 분야별로는 물오염원 관리 예산이 2018년 대비 24.69%, 수생태계 관리 예산이 2018년 대비 64.74% 감소하였다.

2) 환경개선특별회계의 재정구조
2019년 환경개선특별회계의 세입은 대부분 일반회계 전입금으로 구성되며, 자체 수입으로는 법정부담금과 경상이자수입 등이 있다. 환경개선특별회계의 세출은 국가환경개선사업, 지방자치단체의 환경개선사업 지원, 한국환경공단의 사업비 및 운영비 출연, 지방자치단체의 환경기초시설 또는 민간의 환경오염방지시설 설치, 저공해제품 생산시설 설치 및 기술개발에 필요한 자금의 융자, 민간의 환경에 관한 정책연구와 기술개발 등에 활용된다.

2. 부담금과 환경 분야의 기금별 재정구조
1) 부담금의 개념
부담금은 특정 공익사업과 관련해 부과되는 금전적 지급의무로써 특정 공공기관의 수입으로 계상되며 해당 사업과 관계가 있는 자에게 부과되는 등 조세와는 목적적·주체적 개념 차이가 있다.

2) 물이용부담금
한강 및 금강·영산강·섬진강, 낙동강 수계관리위원회는 「한강수계 상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」에 의거하여 효율적인 물이용부담금 관리를 목적으로 설립되었다. 수입으로는 물이용부담금과 매수한 토지 등으로부터 발생하는 수익, 국가 외의 자가 출연하는 현금·물품 등으로 구성되며, 지출은 하천구역 등에서의 수질오염원 관리를 위한 제한으로 경작자가 입은 손실 보상, 상수원보호구역·수변구역 등의 토지 또는 시설 소유자로부터의 매수, 주민지원사업, 수질오염방지시설 및 환경기초시설의 설치·운영 지원 등으로 구성되어 있다.

3) 기타 물 관련 부담금
그 외 기타 부담금으로는 「수도법」 제71조에 따라 수도시설의 신설 또는 유지를 위해 부과하는 원인자부담금, 「하수도법」 제61조에 따른 원인자부담금, 「댐 건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제23조에 따라 다목적댐의 발전사업자에게 징수하는 댐건설수익자부담금이 있다.

또한 「먹는물관리법」 제31조에 따라 샘물 등 개발허가를 받은 자 또는 제조업자, 수입판매업자에게 징수하는 수질개선부담금, 「지하수법」 제30조의3에 의한 지하수이용부담금, 「물환경보전법」에 따른 오염총량초과과징금, 배출부과금, 공공폐수처리시설 설치 부담금 등이 있다.

3. 물 관련 공급주체 및 재정
물 관련 공급주체별 재정구조는 상·하수, 지하수, 하천, 댐 등 수자원 유형에 따라 인가(감독) 권한 및 기금의 운영주체가 분산되어 있는 형태이다. 예를 들어 광역상수도와 공업용수도(시설용량 1만㎥ 이상), 하수, 먹는물, 지하수, 댐의 경우 환경부가 인가 및 감독권을 행사하고 있으며, 지방상수도와 마을상수도 감독은 해당 지방자치단체가 담당해왔다.

특히 광역상수도와 공업용수도는 수자원공사가 운영하는데, 실제 재정은 원인자부담금, 요금의 형태로 관리되고 있다. 하수의 경우 운영자는 지방자치단체이나, 물관리 일원화 이전까지 한국수자원공사 또는 한국환경공단, 한국토지주택공사, 지방공사 및 지방공단, 한국농어촌공사, 환경부령으로 정하는 기관에서 대행하는 등 다양한 형태로 운영되어 왔다.

   
 
Ⅲ. 물 관련 재정체계의 개선을 위한 합리적 대안 설계

1. 물 관련 재정체계의 문제점 분석
1) 특별회계 위주의 재정구조

예산은 정부가 수행하는 사업의 성질에 따라 일반회계와 특별회계로 구분되며, 일반회계는 조세수입 등을 주요 세입으로 하여 일반적인 세출에 충당하기 위한 것으로, 보다 일시적·사업적 성격이 큰 특별회계와 차이를 나타낸다.

특별회계는 국가에서 특정한 사업을 운영하고자 할 때, 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 회계 처리할 필요가 있을 때 설치하도록 규정되어 있으며, 과도하게 특별회계가 많이 설치된 경우 예산 운영이 방만해져 예산 통제가 어려워지고 능률이 저하될 수 있다.

또한 기금은 「국가재정법」 제15조에 따라 설치 목적을 달성했거나 달성이 불가능하다고 판단되는 경우, 특별회계와 기금 간 유사·중복되게 설치된 경우 등 재정 운용의 효율성 및 투명성을 높이기 위해 일반회계에서 통합 운용하는 것이 바람직하다고 판단되는 경우 폐지하거나 통합할 수 있다.

그런데 환경부 일반회계의 대부분은 특별회계로 전출되고 있으며, 2019년 환경 분야 예산 중 일반회계의 비중은 미미하고 특별회계 위주로 운영되고 있다. 또한 4대강을 중심으로 물이용부담금을 통해 조성된 수계관리기금은 기금 형태로 운영되고 있는데, 특별회계와 기금 간 명확한 구분이 되지 않는 실정이다. 따라서 통합을 통해 특정 사업의 안정적 운영을 도모하는 방안도 필요하다.

2) 프로그램 예산제도와의 연계 미흡
프로그램은 동일한 정책목표를 달성하기 위한 단위사업(activity)의 묶음을 의미하며, 프로그램 예산제는 명확한 책임과 성과관리를 위해 도입된 제도이다. 재정성과관리제도는 예산 집행에 따른 산출물과 성과를 측정해 책임을 묻고 보상을 해주는 결과 중심의 예산체계로, 사업의 타당성 분석과 함께 각 부처의 성과목표를 고려해 예산을 보다 효율적으로 편성·집행할 수 있게 한다.

프로그램 및 단위사업의 정합성 여부를 평가하고 성과계획서에서 제시된 전략목표가 제대로 달성되었는지에 대한 성과평가가 중요한 데 비해 현행 물환경 관련 프로그램에 대한 재정성과관리는 명확하게 이뤄지고 있지 않다.

3) 중복적 과세 및 사업 재정구조
환경개선특별회계 중 부과대상과 목적이 유사하여 중복적으로 과세하는 경우가 있다. 예를 들어 「수도권 대기환경개선 특별법」에 따른 오염총량초과과징금과 「대기환경보전법」에 따른 배출부과금이 부과대상이 동일하며, 「지하수법」에 의한 지하수이용부담금과 「지방세법」에 의한 지역자원시설세 또한 이중 부과하고 있다.

그 외에 「4대강 관련 수계법」에 따라 오염총량초과과징금과 물이용부담금이 부과되는데, 과징금은 환경부가 징수주체인 데 비해 물이용부담금은 수계위원회가 별도로 관리하고 있는 등 중복 과세하는 데다, 4대강 수질개선을 위한 재원 부담 문제로 상·하류 지자체 간 갈등이 발생하고 있는 실정이다.

4) 재정관리 주체의 분산
물 관련 공급주체와 징수 주체가 분산되어 있으며, 재정관리를 위한 행정위원회 또한 다양하다. 「물관리기본법」 제22조에 따르면 대통령 직속 국가물관리위원회는 국가물관리기본계획 중 물관리 예산의 중·장기 투자방향에 관한 사항을 심의·의결하도록 되어 있다.

또한 「수자원의 조사·계획 및 관리에 관한 법률」 제29조에 따라 환경부 국가수자원관리위원회는 국가 수자원정책에 관한 사항을 심의하도록 되어 있는데, 이는 「물관리기본법」 제정 이전에 부여된 기능이므로 위원회 간의 중복된 기능에 대한 조정이 필요하다.

4대강 수계관리위원회는 물이용부담금의 부과·징수, 기금의 운용·관리에 대한 사항을 협의·조정하도록 되어 있으며, 물이용부담금과 기금의 운용·관리 기능 또한 조정될 필요가 있다.

2. 물 관련 재정사업의 구조와 대안
1) 상하수도 위주의 예산 구조에서 수질개선 예산 확대
2019년 본예산 기준으로 환경 분야, 물환경 부문에서 물오염원 관리가 50.3%(1조9천833억 원)가 배분되어 가장 많은 비중을 차지하고 있으며, 그 다음으로는 맑은물 이용·공급 22.9%(9천26억 원), 4대강 유역관리 22.5%(8천897억 원), 수생태계 관리 4.3%(1천708억 원) 순으로 나타내고 있다. 특히 가장 비중이 낮은 수생태계 관리(수질 보전·관리) 분야 예산은 물환경 부문 중 4.3%로 2018년 대비 64.74% 감소하며 지속해서 하락세를 보이고 있다.

2019년 환경부의 세출예산 구조를 살펴보면 물환경·수자원 부문 중 상하수도 분야가 차지하는 비중이 38.2%로 다른 부문의 예산보다 상대적으로 높은 반면, 수질분야 예산은 6% 수준에 한정되어 있어 수질 개선에 대한 재정 투자가 상대적으로 미흡함을 알 수 있다.

그 외 물환경 부문의 재정 추이를 살펴보면 대부분의 재정이 상하수도를 중심으로 배분되고 있으나, 향후 수질개선 사업에 대한 재정투입을 강화할 필요가 있다. 가축분뇨처리, 산단완충저류, 공단폐수처리, 면 단위 하수도, 도시침수 대응 등 안전한 물환경 조성에 기여하는 사업을 강화하고, 농어촌지역 소규모 하수도사업, 하수관거정비사업은 하수재이용률 향상 및 물순환도시 구축과 연계할 필요가 있다. 동시에 비점오염관리 예산을 확대하여 하천 수질개선과 녹조저감에 기여하고 농어촌지역의 점오염원 및 비점오염원을 연계 처리하여 비용 효율성을 제고할 필요가 있다.

2) 하천 중심에서 유역 중심의 물 관련 정책
물관리 일원화에 따라 물 관련 정책이 유역 중심으로 전환되고 있음에도 불구하고 현재 물 관련 산업은 기존 취·정수장 및 하수관거 개선 등에 치중해온 경향이 있다. 또한 국내 수원별 공급능력은 하천수:지하수:댐 별로 4:1:5의 구조를 지니고 있어, 유역별로 수자원을 종합적으로 연계할 수 있는 사업체계를 구축하는 것이 자원의 효율적 이용 측면에서 필요하다. 유역 중심의 정책 패러다임 전환을 위해 물순환, 물 재이용, 지하수 활용 등 정책을 중점적으로 추진하되, 장기적으로는 상·하수 통합관리시스템을 모색할 필요가 있다.

3) 민자사업에 대한 재정부담 고려
수익형 및 임대형 민자사업은 사업 초기에 민간의 자본을 통해 사업을 실시하므로 정부의 재정 부담 없이 공공사업을 추진할 수 있는 제도로 인식되었다. 그러나 시설이 완공된 이후부터 임대료를 지급해야 하므로 정부의 재정이 지속적으로 투입되는 부분이므로 하수관거 사업 등 민자사업의 추진범위와 재정 범위를 명확하게 설정하고, 재정사업과 민자사업 간 합리적 재원 배분을 고려할 필요가 있다.

Ⅳ. 물 관련 재정체계와 행·재정 시스템 개선방안

1. 재정체계의 통합에 따른 행·재정시스템 개선방안
1) 물 관련 재정체계 통합을 위한 전제조건
현재 환경부 중심의 물관리 일원화로 조직구조를 형성하고 있으나, 하천과 관련된 국토교통부의 재정사업이 통합되어 있지 않으며, 기획재정부가 관리하는 국가균형발전특별회계와 농림축산식품부가 관리하는 농어촌구조개선특별회계의 일부에 물 관련 재정이 산재되어 있다. 따라서 분야별로 물 관련 사업의 통합 가능성을 고려할 필요가 있다.

   
 
2) 일반회계, 특별회계, 기금 간의 조정
① 유역중심의 일반회계 물 관련 사업 규정
일반회계의 경우는 공공적 사업을 지속적으로 추진하기 위해 필요하다. 이를 위해서는 물 관련 프로그램 중에서 이에 해당하는 사업을 추진해야 한다. 현행 물 관련 재정은 상하수도 위주의 사업에 편중되어 있으므로 수질개선에 대한 사업이 지속적으로 요구되고 있다. 따라서 환경 분야, 물환경 부문, 수생태계 관리 프로그램을 중심으로 일반회계를 적용하는 방안을 고려할 필요가 있다.

일반회계로의 추진은 국민의 일상생활에 기본적인 사항이고 지속적으로 추진해야 한다. 즉 유역중심으로 수생태계 관리 등 일반회계에서 추진해야 할 사업을 명확하게 규정하여 지속적으로 추진하는 방안을 검토할 필요가 있다.

② 유역중심의 특별회계와 기금의 조정
특별회계와 기금 간의 명확한 구분이 다소 모호하며 유역별 물관리 일원화에 따른 통합 재정 구축을 위해서는 환경개선특별회계와 기금 간의 통합 여부를 고려할 필요가 있다. 우선 환경개선특별회계 중에서 4대강 관련 환경개선사업과 수계기금의 대상 사업을 환경개선특별회계로 통합하고, 환경개선특별회계 내 4대강 수계 개선사업 계정을 구축하여 운영하는 방안을 고려할 수 있다. 4대강별 수계 기금의 규모가 특별회계 규모에 비해 상대적으로 작고, 특별회계와 기금으로 분리됨에 따른 운영비 증가, 사업 중복의 개연성 등을 통제할 수 있기 때문이다.

다음으로 4대강별 수계 기금에 환경개선특별회계의 관련 사업을 통합하는 방안인데, 이는 유역별 물관리 일원화에 따라 4대강 중심의 물 관련 재정사업을 추진할 수 있는 이점이 있다. 그러나 4대강 유역별 수계 중심의 구조로 인해 국가 전체적인 통합 조정이 어려울 수 있는 단점이 있다.

③ 특별회계의 통합 여부
환경부의 환경개선특별회계, 기획재정부의 국가균형발전특별회계 일부, 농림축산식품부의 농어촌 구조개선특별회계의 일부를 물환경과 관련하여 통합하는 것은 부처 간의 역할로 인해 조정이 쉽지 않지만, 특별회계의 목적에 부합하는 방향으로 기능별 분류에 따라 분야·부문의 통합 여부를 지속적으로 검토할 필요가 있다. 특히 환경개선특별회계에서 국가균형발전 특별회계로의 전출이 이뤄지고 있는 상황이므로 특별회계 간의 역할 조정이 필요하다.

물환경 관련 3개 특별회계 간의 통합 조정이 어려울 경우, 각 특별회계 사업에 대한 재정사업 심층평가를 통해 중복적이고 이중적인 사업은 통합 조정될 필요가 있다. 또한 국가균형발전특별회계 내의 지역자율계정에서 배분되는 상수도 시설 확충 및 관리, 노후상수도정비 등은 환경부의 환경개선특별회계, 지방자치단체의 상하수도정비계획과 연계되어 평가되어야 한다.

3) 프로그램별 재정통합구조 방안
재정성과 관리제도의 핵심은 프로그램의 합리적 설정을 통해 전략목표를 달성하는 데 있으므로 물환경 부문의 4개 프로그램에 따라 통합을 고려할 수 있다.

① 일반회계, 특별회계, 기금 구조를 그대로 유지할 경우 일반회계는 주로 수생태계 관리와 연계하고, 특별회계는 맑은물 이용 공급계정과 물오염원 관리 계정으로 구분하여 특별사업을 추진한다. 또한 수계기금은 환경 분야, 물환경 부문의 4대강 유역관리 프로그램과 매칭하여 운영할 수 있다.

② 물환경 부문의 4개 프로그램을 일반회계와 특별회계 또는 일반회계와 기금으로 통합하고, 유역별로 재원을 배분하는 방안을 고려할 필요가 있다. 일반회계의 경우는 수생태계 관리와 같은 고유하고 일반적이며 지속적인 기능을 담당하고, 특별회계와 기금의 통합 재정은 4대강 유역을 중심으로 맑은물 이용·공급, 물오염원 관리, 4대강 유역관리 사업을 담당하도록 조정할 수 있다.

4) 지방자치단체와의 재정 조정
지방자치단체는 상하수도 요금 및 원인자부담금과 지하수이용부담금 등을 부과 징수하고 있어 관련 재정은 지방정부를 중심으로 운영되고 있다. 그러나 지방정부는 계층별로 재정상태가 상이하며 행정서비스가 행정구역에 따라 운영되므로 유역별 통합관리체계를 모색하는 데는 한계가 있다.

지방자치 실시에 따른 물환경 행·재정체계의 수평적·수직적 분절 구조를 해결하기 위해서는 유역별 국가와 지방정부 간 재정협력이 필수적이며, 보편적 물복지 제공을 위한 중앙정부의 재정지원과 보조가 필요하다.

5) 물 환경 재정평가체계 강화
물관리 분야의 행정적 통합을 구체적으로 실현하기 위해서는 재정적 성과평가 및 관리체계의 정립이 선제조건이다. 특히 특별회계와 기금 간 중복적 예산 배분을 지양하고 성과계획서 작성 단계부터 프로그램 중심의 예산 구조로 재편하거나 전략목표 및 국정과제에 대한 기여도 평가를 통해 합리적으로 예산을 배분할 필요가 있다. 나아가 핵심역량 위주로의 조직 재편과 성과에 대한 객관적 평가를 통해 조직적·정책적 환류를 도모할 수 있다.

2. 재정체계의 통합과 관리 주체의 개선방안
1) 물관리위원회, 수계위원회, 환경부 등 역할 조정
국가물관리위원회, 유역물관리위원회, 수계위원회 등 다양한 물 관련 재정체계는 유역 중심의 구조로 통합 조정될 필요가 있다. 또한 환경부뿐만 아니라 기획재정부의 국가균형발전특별회계 또는 농림축산식품부의 농어촌구조개선특별회계에 포함된 생태하천복원사업, 농촌용수 관리·개발사업 예산에 대해서는 부처를 통·폐합하기는 현실적 어려움이 있고 특별회계 내에는 용처가 상이한 사업이 포함되어 있으므로 사업 간 조정이나 핵심사업 심층평가를 통해 평가 결과에 따른 예산 배분의 실효성을 제고할 필요가 있다.

2) 한국수자원공사와 한국환경공단의 협력 구조
물환경 부문 예산의 프로그램별로 한국수자원공사는 맑은물 이용·공급 프로그램과, 한국환경공단은 물오염원관리 프로그램과 연계성이 높다. 특히 한국수자원공사는 광역상수도 및 댐용수 공급과 관련된 사업 수입과 위탁수입(수자원개발, 댐관리, 4대강 관리수익 등)을 통해 운영되고 있으나 한국환경공단은 환경부의 환경개선특별회계로부터 사업비와 운영비를 출연받고 있는 실정이다.

물관리 일원화에 따라 각자의 업무영역에서 전문적 기능을 수행하되, 유역 단위의 수질·수량 통합을 위한 상호 협력을 모색할 필요가 있다. 특히 상·하수도, 하천의 상·하류, 지표·지하수, 도시개발·물관리 등 다양한 차원에서 통합물관리가 고려될 필요가 있으며, 상수도 기술진단 및 지원, 수질사고 예방과 재해대책, 유역단위의 수질·수량 통합지도 작성 등 분야에서 지속적인 협력이 필요하다.

Ⅴ. 결론 : 물 관련 재정체계의 통합화를 위한 과제

지난 2018년에 제정된 「물관리기본법」을 시작으로 물관리 일원화를 위한 법적 근거가 마련되며 기능적 통합은 어느 정도 이뤄지고 있으나, 물 관련 재정체계는 현재까지도 부처별·회계별로 구분되어 있으며 기능과 재정과의 통합은 구체화되지 못한 상태이다.

물 관련 재정체계의 통합을 위해서는 우선적으로 재정사업과 민자사업의 규모를 중장기적 관점에서 접근할 필요가 있다. 이어 하천 중심의 재정구조에서 유역 중심의 재정구조로 전환하고, △환경 분야 △물환경 부문 △프로그램 △단위사업으로 이뤄지는 프로그램 예산제도와 재정성과관리체계의 연계가 필수적이다.

특히 효과적인 재정통합을 위해서는 유역 중심의 일반회계 추진 사업을 발굴하고, 유역중심으로 일반회계 기금과 특별회계 간의 통합 가능성 여부를 검토할 필요가 있다. 또한 재정사업에 대한 심층평가를 통해 중복적·이중적 사업을 지양하고, 특별회계 및 기금 간의 비효율적 예산 배분을 합리적으로 조정할 필요가 있다. 아울러 4개 프로그램 간 성과목표에 부합하는 회계와 기금 등 재정구조를 재조정하는 방안에 대한 검토가 필요하다.

나아가 장기적으로 물관리 재정 통합과 관련하여 물 관련 행정주체의 통합 여부를 신중하게 고려할 필요가 있으며, 한국수자원공사와 한국환경공단의 전문성을 강화하되 유역단위 통합을 강화하기 위해 지속적인 협력 사업을 모색해가야 할 것이다. 

본지는 ‘국민이 원하는 통합물관리’를 주제로 K-water 물정책연구소와 6개 분야 전문가포럼*이 수행한 정책과제를 게재하였으며, 유역 거버넌스의 역할과 물 갈등의 해결, 통합화 방안 등을 논의한 정책제안서는 12월 출간될 예정이다.
* 물정책경제포럼, 물산업공동발전포럼, 수법연구포럼, 지방상하수도선진화포럼, 미래경영포럼, 물과에너지포럼

 [『워터저널』 2019년 12월호에 게재]

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