김동욱 박사
김동욱 박사 정책제언
“수질개선부담금 제도, 폐지하는 것이 바람직”
공공 지하수자원 보호 취지는 샘물환경영향조사 통해 실현하는 것이 타당
먹는물 수질개선 위한 수질개선부과금 역할 극히 제한적…부과 현실성 없어
•한국물정책학회장
•본지 논설위원
•전 강원대 환경공학부 교수
•환경부 기획관리실장·상하수도국장·수질보전국장 역임
수질개선부담금제도의 도입
환경용어사전에 따르면 ‘수질개선부담금’은 공공의 지하수 자원을 보호하고 먹는물 수질개선에 기여하기 위하여 먹는샘물 제조업자, 수입판매업자로부터 먹는샘물 판매가격의 20%를 부담하도록 하는 제도로 1995년 5월 우리나라에 도입되었다.
부담금의 10%에 상당하는 금액을 시·도의 징수비용으로 사용하고, 잔여금액의 50%에 상당하는 금액은 당해 먹는샘물을 제조하기 위하여 개발된 취수정에 위치한 시·군 또는 자치구의 세입이 되며 나머지 50%는 환경부에서 관리·집행한다.
수질개선부담금의 부과 현황
수질개선부담금제도가 도입된 다음 해인 1996년의 수질개선부담금 부과액 227억3천700만 원에서 2018년에는 258억5천600만 원으로 14% 증가하였다. 같은 기간 중 먹는샘물 판매액은 1천149억7천만 원에서 8천258억9천900만 원으로 618% 증가하였다([표 1] 참조).
이와 같이 먹는샘물 생산량과 원수취수량이 크게 증가하는데도 불구하고 수질개선부담금의 부과금액이 비례적으로 커지지 않는 것은 수질개선부담금의 부과기준이 크게 달라져 왔기 때문이다.
부과대상과 산정기준의 변화
수질개선부담금의 산정방법은 1995년의 제도 도입 이래 5회에 걸쳐 그 부과대상과 부과율이 변경되었다. 수질개선부담금 도입 당시에는 먹는샘물 판매금액을 기준으로 일정 비율을 곱하여 수질개선부담금 부과액을 산정하였으나, 2008년 이후에는 먹는샘물 원수 취수량을 기준으로 수질개선부담금 부과액수를 산정하였다.
1995년에 제정된 「먹는물관리법」 시행령은 수질개선부담금의 부과금액을 판매가액에 부과율 100분의 20(1만 분의 2천)을 곱하여 산정하도록 하고, 2000년에 개정된 같은법 시행령은 그 부과금액을 판매가액에 1천 분의 75(1만 분의 750)를 곱하여 산정하도록 하였으며, 2007년에 개정된 같은법 시행령은 그 부과금액을 판매가액에 1만 분의 675를 곱하여 산정하도록 하였다.
2008년에 개정된 같은법 시행령은 수질개선부담금 부과대상을 판매가액에서 먹는샘물의 원수인 샘물의 취수량으로 변경하였고, 부과율은 취수한 샘물의 양에 단위량(㎥) 당 일정금액(예 : 4천150원)을 곱하여 산정하도록 하였다.
2010년 개정된 같은법 시행령은 먹는 샘물 제조업자의 경우 2012년부터 취수한 샘물의 양에 단위량 당 2천200원을 곱한 금액을 수질개선부담금 부과액으로 하도록 하였다. 「먹는물관리법」은 수질개선부담금과 관련해 다음의 규정을 두고 있다.
제31조(수질개선부담금의 부과ㆍ징수 등) ① 환경부장관은 공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 이바지하도록 제9조에 따라 샘물 등의 개발허가를 받은 자, 먹는샘물 등의 제조업자 및 수입판매업자에게 수질개선부담금(이하 “부담금”이라 한다)을 부과ㆍ징수할 수 있다. <개정 2010. 3. 22.>
② 부담금은 제9조에 따라 샘물 등의 개발허가를 받은 자와 먹는샘물 등의 제조업자에게는 샘물등의 취수량을 기준으로, 먹는샘물 등의 수입판매업자에게는 먹는샘물 등의 수입량을 기준으로 다음 각 호의 금액을 더한 금액의 3배의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 부과ㆍ징수한다. <개정 2010. 3. 22., 2011. 7. 21.>
1. 「지방공기업법」 제21조에 따른 상수도 원가 및 하수도 원가
2. 「수도법」 제71조에 따른 원인자부담금
3. 「하수도법」 제61조에 따른 원인자부담금
4. 다음 각 목의 물이용부담금을 평균한 금액
가. 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」 제19조제1항에 따른 물이용부담금
나. 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제32조제1항에 따른 물이용부담금
다. 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제30조제1항에 따른 물이용부담금
라. 「영산강ㆍ섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」 제30조제1항에 따른 물이용부담금
5. 「환경정책기본법」 제47조제1항제1호에 따른 국가환경개선사업 중 상수도 및 수질보전 부문의 세출
③④⑤⑥⑦⑧⑨⑩⑪ <생략>
수질개선부담금제도의 문제점
수질개선부담금제도는 먼저 제도의 제정 필요성에 문제가 있다. 먹는샘물은 그 원수가 샘물이다. “샘물이란 암반대수층(岩盤帶水層) 안의 지하수 또는 용천수 등 수질의 안전성을 계속 유지할 수 있는 자연 상태의 깨끗한 물을 먹는 용도로 사용할 원수(原水)를 말한다”(「먹는물관리법」 제3조제2호).
이 경우 샘물을 다른 지하수 및 지표수와 비교해볼 필요가 있다. 샘물은 심층지하수이고 기타 지하수는 천층지하수라고 할 수 있다. 심층지하수란 지표에 떨어진 빗물이나 강물이 지하로 침투하여 깊은 여과층을 거쳐 모인 지하수이기 때문에 일반적으로 수질이 좋다. 따라서 간단한 물리적 처리를 거쳐 음용수로 사용할 수 있다.
그러면 천층지하수나 강물, 호수 물과 같은 지표수의 이용과는 달리 샘물에 대해서만 수질개선부담금을 부과하는 합리적·현실적인 이유는 무엇인가? 샘물에 대한 수질개선부담금의 타당성은 이와 같은 합리적·현실적 이유가 있을 때 그 타당성이 인정될 수 있다.
샘물과 다른 물과의 가장 큰 차이점은 샘물이 자연상태에서 다른 물보다 깨끗하고 그 양이 상대적으로 적다는 것이다. 우리나라 지하수 연간 사용량 33억㎥ 중 샘물 사용량은 1천만㎥ 수준으로 전체 지하수 사용량의 0.3%에 해당된다. 그 수량이 상대적으로 매우 적다.
다음은 샘물의 채취·사용으로 인한 환경적인 문제다. 샘물은 곧 먹는샘물이 되어 거의 전량이 사람의 음용수로 사용된다. 먹는샘물은 용기에 넣어 수요자에게 공급되기 때문에 「수도법」 제71조에 따른 원인자부담금이 적용되지 않는다.
사람이 먹는샘물을 음용하였다고 하여 특별히 추가적인 오염물질이 발생하지 않으므로 「하수도법」 제61조에 따른 원인자부담금도 적용될 수 없다. 먹는샘물의 원수인 샘물은 상·하류의 개념이나, 인위적인 수질오염방지 노력과는 관계가 없으므로 물이용부담금의 원리도 적용되지 않는다.
다만, 샘물은 그 희귀성이 문제가 될 수 있다. 우리나라와 같이 심층 대수층의 발달이 빈약한 지형과 지질에서는 심층수인 샘물의 양이 매우 적다. 이와 같은 희귀자원은 수질과 수량의 보존 차원에서 그 샘물의 채취량을 재충전율과 같거나 적게 제한할 필요가 있을 것이다.
그리고 먹는샘물의 수입판매업자에게 수질개선부담금을 부과하는 것은 어디에서도 그 이유를 찾기가 쉽지 않다. 수입 먹는샘물의 원수는 물론 외국의 원수다. 따라서 수입 먹는샘물은 우리나라의 수질이나 수량과는 전혀 관계가 없다. 그런 점에서 수입 먹는샘물은 다른 수입 상품과 다를 바가 없다.
그것은 다른 수입상품에 수질개선부담금을 부과하지 않듯이 수입 먹는샘물에도 수질개선부담금을 부과하지 않은 것이 타당하다. 단지 국내 먹는샘물과 균형을 맞추기 위한 것이라면 그것은 충분한 이유가 될 수 없다.
다만, 먹는샘물에 대해 수질개선부담금의 부과 유래를 보면 그 부과 타당성의 일면을 볼 수 있다. 1995년 수질개선부담금 제도를 도입한 배경은 당시 음용수로서 수돗물에 대한 불신이 높은 때였기 때문에 그 전까지는 먹는샘물의 제조·판매가 법적으로 허용되지 않았던 것이다.
그러나 먹는샘물 제조·판매를 주장하는 사람들의 ‘국민행복추구권’의 보장이라는 차원에서 먹는샘물의 제조·수입·판매가 합법화되었던 것이다. 수질개선부담금 제도는 먹는샘물과 수돗물과의 경쟁관계를 고려하여 도입하였던 것이다.
수질개선부담금제도의 개선방안
수질개선부담금제도의 도입 당초 취지는 ‘공공의 지하수 자원을 보호하고 먹는물 수질개선에 기여하기 위하여’이다. 그러나 ‘공공의 지하수 자원 보호’는 수질개선부담금이 아닌 ‘샘물환경영향조사’의 방법에 의하는 것이 타당하다. 샘물의 개발·이용으로 다른 지하수의 수질과 수량이나 지표수의 수질과 수량에 영향을 미친다면 그러한 환경영향조사에 의해 그 개발과 이용을 금지 또는 제한하면 되는 것이다.
‘먹는물 수질개선에 기여’하기 위해 수질개선부담금을 부과하는 것도 현실성이 떨어진다. 먹는물 중 대표적인 수돗물의 수질개선을 위해 수질개선부과금이 할 수 있는 것은 극히 제한적일 수밖에 없다. 현재 전국의 수돗물 수질의 유지·개선을 위해 연간 수십조 원의 예산이 지출되고 있다. 연간 200억 원 안팎의 수질개선부담금으로 수돗물 수질개선에 기여하는 부분은 극히 작을 수밖에 없다.
그리고 먹는샘물의 개발·이용이 수돗물의 수질이나 수량에 미치는 영향이 거의 없고, 다른 지하수의 수질이나 수량에도 거의 영향이 없는데 수질개선부담금으로 ‘공공의 지하수 자원을 보호하고 먹는물 수질개선에 기여’하기 위해 먹는샘물에 수질개선부담금을 부과하는 것은 이치에 맞지 않고 현실성도 없다.
수질개선부담금 제도는 역사적인 산물의 하나다. ‘수돗물을 그대로 음용하는 인구가 1%에 불과’했던, 즉 수돗물에 대한 불신이 극에 달했던 1990년대 중반에 그 하나의 대안으로 먹는샘물이 등장하게 되었다. 현재 수돗물에 대한 불신의 정도가 1990년대에 비해 크게 낮아진 것은 수돗물의 생산·분배 등 수돗물 관리의 향상으로 인한 것이지 수질개선부담금 때문이 아니라는 것은 말할 필요도 없다.
이와 같이 수질개선부담금은 그 부과의 이론적인 타당성도 없고 현실적인 필요성도 없다. 수질개선부담금 부과의 타당성이 인정되려면 샘물의 개발·이용으로 인한 직접적이고 특별한 비용이나 환경문제 등의 발생이 있어야 한다. 일반적으로 거의 모든 개발·이용행위에 따른 비용이나 환경문제 등은 사용료, 세금 등으로 지불하면 된다. 수질개선부담금제도는 폐지하는 것이 타당할 것이다.
[『워터저널』 2020년 1월호에 게재]