2020 신년특집     Ⅱ.  [전문가 토론] 국가·유역 물관리위원회에 바란다

 
“통합 이전의 개별 법령·계획, 치우침 없이 통합해야”

편중됨 없는 세부 법안 나오도록 철저히 감시하고 법률적인 검토 수행해야
환경부, 수량·수질 통합관리 토대로 유역 물관리 중심으로 역량 강화 필요

“물순환 범주서 상하수도 종종 간과”

“노후 상하수도 시설물에 대응 필요”

향후 국가·유역물관리위원회에서 검토해야 할 국내 상하수도 분야의 문제점과 해결방안을 살펴보면 첫째, 노후 상하수도 시설물에 대응할 필요가 있다. 상수도 분야의 경우 지방상수도 현대화사업을 통해 시설물 개량을 추진하고 있으나 하수도 분야에는 이와 유사한국가사업이 없다. 그러나 기후와 인구변화에 대응하기 위해서는 하수도 분야에서도 노후시설 개량사업을 진행함과 동시에이를 지속 추진하기 위한 제도적인 장치를 마련할 필요가 있다.

또한 선진국과 같이 자산관리체계를 제도화하고 자산관리시스템을 도입하기 위한 기반을 마련해야 한다. 자산관리체계는 상하수도 시설물 유지관리의 새로운 패러다임으로 떠오르고있다. 우리나라도 조속히 이를 받아들여 상하수도사업이 스스로 자생력을 갖춤과 동시에 안정적으로 수돗물을 공급하고 물환경을 보전할 수 있도록 해야 한다.

둘째, 상하수도를 지금보다 더 효율적으로 운영하고 유지관리 할 필요가 있다. 4차 산업혁명 시대에 접어든 지금, 상하수도에 대해서도 새로운 신기술들이 활발히 개발되고 있다. 이를 활용해 새로운 기술을 도입하고 부족한 기술을 보완한다면 상하수도는 지금보다 더 효율화 될 것이라 기대된다.

아울러 현재 논의 중에 있는 광역·지방상수도 통합운영이나 수자원·물환경 분야 중복사업 조정 등과 같은 방안들을 적극검토해 상하수도를 보다 효율적으로 운영·관리한다면 재해에도 강건한 시스템을 구축할 수 있을 것이라 판단된다.

셋째, 전문인력 양성과 배치에 꾸준히 힘써야 한다. 상수도 분야의 경우 2008년을 기점으로 총 직원수 뿐 아니라 기술인력의 수도 감소하고 있다. 기술인력이 줄어들면 점점 고도화되는 상하수도 운영 및 유지관리를 소화하지 못하는 상황이 발생할 수 있으며 결국 상하수도 서비스 질의 저하로 이어질 가능성이 크다.

이에 상하수도시스템을 전반적으로 이해하고 실현할 수 있는 전문인력을 확보하는 것이 무엇보다도 중요하다. 인력이 부족하다면 다소 미숙한 종사자도 쉽게 따라할 수 있는 매뉴얼을 개발하고 장기적인 관점에서 산업인력기본교육과정, 산업인력심화교육과정 등과 같은 교육과정을 전국으로 확대해야 한다.

■ 최희철 회장  국가물관리위원회의 출범이 예정보다 다소 늦어지긴 했지만 이제라도출범해 다행이라는 생각이다. 여러 전문가들이 애쓴 만큼 하루빨리 운영체계를 갖추고, 국가 물관리의 대계를 수립·운영하는 실질적인 주체가 되기를 바란다. 이러한 의미에서 국가물관리위원회와 유역물관리위원회의 기능적 역할분담에 대한 의견을 몇 가지 제시하고자 한다.

먼저, 국가물관리위원회의 조직체계와 유역물관리위원회 체계의 유기성이 있어야 한다. 예로서 국가물관리위원회의 3개 분과인 계획, 물분쟁 조정, 정책 분과와 유역물관리위원회의 의결거버넌스(안)인 총괄, 계획,평가, 갈등조정 분과의 매핑(Mapping)이 유지되어야 할 것이다.

제안된 유역물관리위원회 운영체계(안)을 보면 의결 거버넌스, 협의 거버넌스, 시민사회 거버넌스로 구성되어 협의 조정과정이 다소 복잡해 보인다. 조금 더 간결한 체계로 수정되기를 제안한다. 낙동강유역 시범운영의 예와 같이, 시민사회 거버넌스를 협의 거버넌스와 통합해 의결·협의 거버넌스로 단순화하면 효율성과 효과성을 높일 수 있을 것으로 판단된다.

“물환경계획·수자원계획 통합 필요”

국가물관리위원회는통합물관리 제도 아래 최초로 진행되고 있는 국가물관리기본계획 수립에 대한 역할과 책임을 다 해야 한다. 무엇보다도 물환경계획과 수자원계획의 유기적인 통합을 통해 기본계획의 실행력을 담보할 수 있는 효과성과 연속성을 확보해야 한다. 기본계획에는 통합과 물순환의 철학을 구체적으로 담아야 한다. 자연과 도시를 연계 고려한 물순환, 빗물활용 등이 여기에 포함될 수 있다.

법령 간, 계획 간 연계 수준은 매우 낮아서 기타 법령과 계획의 통합 또는 축소가 하루빨리 진행되지 않으면 국가물관리기본계획과 유역물관리종합계획의 실효성이 불확실할 것으로 예상된다. 특히 하천기본계획(국토부·지자체),댐 및 주변지역 친환경활용계획은 유역물관리를 하는 데 매우 중요한 계획이나 국가·유역물관리위원회의 심의 대상이 아니므로 시행령을 개정할 필요가 있다.

아울러 각종 환경부 계획은 시급히 정비하고, 수력댐 등 타 부처 계획과 사무는 시행령에 포함시켜 정부 계획을 수립 중심에서 이행점검·평가 중심으로 전환해야 한다. 특히, 기후변화, 지역의 물 문제, 유역거버넌스 등과 같은 물관리 기능을 증진하기 위해서는 수량과 수질의 통합관리를 토대로 유역 물관리 중심으로 정부부처의역량을 대폭 강화할 필요가 있다.

■ 전경수 회장   물관리위원회의 가장 중요한 과제는 「물관리기본법」에 명시된 바에 따라 통합물관리를 구현할 수 있는 체계를 구축하고 통합물관리가 올바른 방향으로 조속히 실행될 수 있도록 하는 것이다. 「물관리기본법」 제12, 13 및 14조에는 통합물관리 및 유역통합관리의 기본원칙이 담겨 있다. 관건은 이러한 기본원칙에 충실하게 국가물관리기본계획을 수립하고 실행할 수 있는 여건과 역량을 갖추는 것이다.

그런데 현재 정부의 물관리체계를 보면, 국토(토지)의 계획 및 관리 주체가 여전히 국토부이고, 전체 용수의60%가량을 차지하는 농업용수 관리는 농식품부, 전체 하천연장의 50% 이상을 차지하는 상류 소하천 정비는 행안부, 발전용댐 관리는 산업부, 해수역 관리는 해수부 소관으로 물관리 기능이 여전히 분산되어 있어, 실질적으로 통합관리를 실행하기가 어려운 실정이다. 

물관리위원회의 주된 책무이자 존재 이유는 이와 같이 분산된 물관리 기능을 통합적으로 고려해 물관리계획을 수립하는 것이다. 따라서 물관리위원회에서 수립한 물관리계획을 중앙정부의 물관리 담당 부처들이나 지방정부에서 온전히 실행할 수 있도록 법적·제도적 기반을 마련하는 일이 무엇보다 시급하다. 그렇지 못하면 물관리위원회의 위상은 자문위원회와 크게 다를 바 없다.

“참여와 협의의 거버넌스가 특히 중요”

거버넌스 부문에서 누가 결정하는지보다어떤 과정을 거쳐 결정하는지가 훨씬 중요하다. 이러한 의미에서 실행의 거버넌스도 중요하지만 참여와 협의의 거버넌스가더욱 중요하다고 생각한다. 그런데 유역 거버넌스에서 어떤 사안에 대한 상의를 통해 결정된 안을 물관리위원회에 올릴 때,그 결정이 매번 60대 40, 70대 30의 찬반의견으로 의결된다면 잘 된 거버넌스라고 할 수 없다. 만장일치로 의결할 수 있을때까지 계속해서 토의하는 과정이 필요하다. 

 「물관리기본법」 제19조에는 이해당사자의 폭넓은 참여와 다양한 의견 수렴을 통해 물관리 정책을 수립해야 한다고 나와 있다. 특정 위원회 등 소수의 사람들이 정책을 결정한 후 공청회 등을 통해이해당사자들을 설득하는 것과 같은 방식을 지양하고 정책의 구상 단계부터 이해당사자의 의견을 듣는 협의의 거버넌스를운영할 필요가 있다. 또 다양한 의견을 구하기 위해 적극적으로 노력해야 한다.

이 밖에도 지방정부의 물관리 역량 강화,물 관련 법령 및 법정계획의 체계 구축, 물산업 육성, 국제협력, 조사 및 연구개발 등 많은 과제를 안고 있으나 물관리위원회의 노력과 산·학·연 수자원 관련 종사자들의 지원으로 통합물관리를 이룰 수 있을 것이라고 기대한다.

■ 윤성택 회장   통합물관리는 하천 뿐 아니라 지하수, 호소, 연안, 강우 등 다양한 수체를총체적으로 연계 관리함으로써 건전한 물순환을 지향하는 것을 목표로 한다. 특히 유역 단위로 수량(수자원)과 수질(수생태)을 연계 관리하는 것이 핵심사항이다. 이에 따라 물관리의 공간도 기존의 선(하천) 관리 중심에서 면(유역, 토지·토양 포함) 관리로 확장해야 한다.

유역 단위 물관리를 위해서는 무엇보다도 ‘지표수와 지하수는 단일(single) 수자원, 즉 하나의 연결된 수체로서 수량과 수질 모두에 있어 서로 영향을 주고받는다’는 기초 개념을 고려해 합리적인 수량·수질 관리방향을 수립하는 것이 중요하다. 또한 습지나 호소(저수지) 등 주요 생태계가 지하수의 기저유출에 크게 의존하는, 소위 ‘지하수 의존 생태계’라는 기본 개념도 확립해야 한다.

지하수의 하천유출, 즉 기저유출에 관한 과학적 관리 없이 안전하고안정적인 물공급, 녹조 등 수질 현안 관리 등은 이뤄지기 어렵다. 특히 최근 수십 년 동안 유역 내 토양의 질적 저하에 따라 다양한 오염물질의 지하 침투가 증가하고 있다. 기저유출의 질적 저하는 결국 지표수의 질적 저하를 초래한다. 이에 선진국처럼 우리나라도 지하수의 수량과 수질을 비중 있게 고려한 물관리 제도를 수립해 운영해야 한다.

“지하수, 국가의실질적 이용·관리 미흡”

다행히 통합물관리를 맞이해 현재 지표수·지하수의 통합에 대한 검토가 이뤄지고 있는데 이를위해서는 지하수·지표수의 통합 수위·수질 관측망을 운영하고 지하수를 고려한 유역 통합모델링 체계를 구축해 활용해야한다. 또한 분산형 급수체계에 지하수의 효율적인 이용을 비중 있게 포함해야 하며, 재난·재해에 대비한 지하수 상시활용체계 구축을 제도적으로 정교하게 마련해야 할 것으로 판단된다.

국내에서 지하수는 취수하는 수자원의 16%를 웃도는 비교적 중요한 역할을 하고 있음에도 국가의 실질적인 이용·관리가 미흡한 실정이다. 지하수는 대부분 사적인 개념에서 개발·이용·관리되고 있다. 국내 지하수 이용률은 11%로 다른 나라에 비해 현저히 낮은 수준이며, 특히 상수원수보다 농업용수 등 저급 용도로 활용되고 있어, 이러한 물이용 관행을 환경변화를 고려한 지속가능한 물관리 차원에서 재고해야 한다.

향후 지하수 이용 부문에서 고려해야 할 현안을 꼽자면, 지하수의 공공성 강화를 위한 재원 마련, 지하수 관리체계의 일원화,분석에 기반한 지하수 이용실태 진단, 유역 물순환 시스템에서의 지하수 부존 및 흐름에 관한 이해 제고, 대용량 지하수 이용체계 마련, 도시지역 유출지하수 관리 및 재이용 확대, 지하수(수열) 에너지 활용 제도화 등이다.

■ 김경민 부회장   한국수자원학회에서 화두를 던진 통합수자원관리(IWRM, Integrated Water ResourcesMana-gement)라고 하는 것은 물관리를 통합적으로 하자는 것인데 이것과 비슷한 통합물관리(IWM, Integrated WaterManagement)와 비교했을 때 ‘자원(Resource)’이라는 단어가 있고 없고의 단순한 차이밖에 느끼지 못 하겠다. 논점을 보다명확히 해줬으면 좋겠다.

우리가 지금까지 알고 있는 것은 IWRM의 개념인데, 지금 국가물관리위원회가 추구하는 방향이 수자원 관리만은 아닌 것 같다. IWRM가 수자원 말고 물환경 측면에서 어떠한 개념을 의미하고 IWM과 달리 어떠한 체계를 필요로하는지 개념 정립이 필요하다.

앞선 허재영 위원장의 발제에서 가장 희망을 품은 대목은 “물값을 제대로 받겠다”는 것이다. 물환경 부문에 있어, 물의 전반적인 가치를 높이려고 한다면 이 가치가 어떤 형태의 가치로든 인정받아야 한다. 꼭돈이 아니어도 된다. 다만 제대로 된 대가를 지불해야 제대로 된 가치평가를 받는다는 것은 자명한 사실이다. 그 대가를 어떻게 받으면 좋을지 구체적인 안을 제시해 주시면 좋겠다.

“환경부·지자체 일 명확히 구별해야”

환경적인 측면에서환경부가 해야 할 일과, 지자체에 맡겨야 하는 일을 명확히 구분해줬으면 한다. 한 예로 물환경관리종합계획을 보면 실제환경부가 너무나 많은 규제를 대고 있다. 환경부가 개발의 양을 다루는(handling) 것은 당연하지만 개발의 방향까지도 제재하려 하고 있다. 이렇게 되면 국회가 지방자치단체에 일임한 내용에 반한다. 

물 분쟁의 경우도 마찬가지다. 국가물관리위원회가 가장 하기 힘든 일이 물 분쟁 조정이지만 사실상 가장 해야 하는 일이기도 하다. 이와 관련해서 지자체가 해도 되는, 아니 해야 할 일을 환경부가 하고 있는 부분에 대해 국가물관리위원회가 어떤 식으로 배리어(barrier)를 둘 지도 생각해봐야 한다.

마지막으로 국가물관리위원회 위원의 정보를 공개했으면 한다. 국가물관리위원회는 물관리 관련 학계·시민사회 등 사회 각계를 대표하는 당연직 위원 20명, 민간위원 19명 등 총 39명으로 구성돼 있다. 이 중 당연직 위원 20명은 소위 공무원으로 위원직을 통해 월급을 받는 반면, 나머지 19명은 그렇지 않다. 다시 말해, 전자는 책임감을 갖지만 후자는자문단의 형태로 와 있는 것이다.

현재 거버넌스 구축을 최고의 가치로 생각하고 있다. 국가물관리위원회가 출범한 지 100일이 채 되지 않았지만 관련 정보가 적다. 지금 진행되고 있는 부분에 대해 언제 발족이 됐는지조차도 환경부 측에 물어보니 전부 다 비밀이다. 자료도 비밀이며 심지어 7월 31일에 오픈한 사실도 비공개였다. 민간위원이 총 인원의 과반수를 차지하니 위원회 차원에서도 어느 정도 거버넌스를 구현해줬으면 한다.

■ 독고석 위원장   국가·유역 물관리위원회가 중점적으로 수행해야 할 내용이 아직 결정되지 않은 데다 당장 올해 국가예산이 집행됐다. 실행예산을 검토해보니 기존 지속과제에 대한 예산 편성이 대부분이다. 올해는 통합물관리가 본격 실행에 들어가는 해로기존과는 달리 통합적인 일들을 해나가야 함에도 불구하고 실행예산이 기존 부처들의 지속사업으로 대부분 채워져 있다는것에 많은 우려감이 들었다. 이에 국가·유역 물관리위원회에 몇 가지 당부의 말을 하고자 한다.

첫째, 물 관련 부처의 통합적인 이해를 잘 도출해 편중됨이 없는 세부 법안이 구축되도록 철저히 감시하고 법률적인 검토를 해주길 바란다. 물관리위원회는 기존 자문위원회와 달리 그 결정에 행정력이 수반되는 대통령 직속 위원회로 「물관리기본법」에선 이를 위해 독립적 성격을 지닌 사무국을 두도록 하고 있다. 그러나 2019년 6월 13일 법이 발효되고 나서 5개월이 지난 지금까지도 사무국 설치는 불투명하므로, 현재 운영되고 있는 위원회는 대통령 직속 위원회가 아닌 환경부 산하 위원회라고 판단된다.

국가물관리위원회의 핵심 업무는 통합 이전의 수많은 개별 법률들을 치우침 없이 통합화하는 작업이다. 그러나 「물관리기본법」에 따라 이해당사자들이 논의하면서 개정해야 할 세부 법률들이 현재 환경부 산하 특정연구기관에서 단독으로 작성되고있어 과연 통합적이고 실효성 있는 법이 될 수 있을지에 대한 깊은 우려를 낳고 있다. 이에 국가물관리위원회가 이를 철저히 감시하고 깊이 있게 검토하는 업무를 수행해야 한다.

“문화적 통합물관리에도 노력을”

둘째, 통합물관리 예산이 수량과 수질 분야에 통합적으로 집행·운용되도록 감시자 역할을 해야 한다. 환경부는 지난 8월 30일 2020년도 예산으로 9조3천561억 원을 편성해 국회에 제출했다. 그러나 이 중 대부분이 과거 환경부와 국토부에서 수행해오던 지속사업에 대한 예산배정이며, 통합물관리를 위한 새로운 예산은 거의 배정되지 않았다. 국가물관리기본계획이 아직 작성 중에 있어 어느 정도이해는 되나, 기존 국토부 시절 부처 사업을 환경부로 그대로 옮겨놓고 시행만 환경부에서 같이 하는 형태라는 느낌을 지울수 없다.

셋째, 4대강 보 해체에 대한 논의만을 위한 위원회가 되지 않았으면 한다. 4대강 보 해체는 전 국민이 관심을 갖는 물 문제이긴 하나, 국가물관리위원회가 위원회의 주된 역할인 통합물관리에 대한 논의보다 이 논의에 더 몰두해 자칫 국민적 분열의 장소로 전락하지 않을까 하는 우려감이 든다. 4대강 보 해체는 역사적으로 중요한 의미를 갖지만, 위원회에는통합물관리의 토대를 마련해야 한다는 더 중요한 사명이 있음을 잊어서는 안 된다.

마지막으로 통합물관리 분야 전문가 혹은 시민 간 통합이라는 ‘문화적인 통합물관리’에도 노력을 경주해 주길 기대한다. 통합물관리는 여러 이해당사자 간 많은진통을 거듭하며 얻어낸 결실이나, 진통의 여파로 이해당사자 간의 완전한 통합을 이뤄냈다고는 볼 수 없다. 즉, 오랫동안다른 분야에 몸담아 온 전문가집단 혹은 시민단체들의 정서라는 것이 법이 바뀌고 부처가 통합됐다고 해서 일순간에 한 마음이 되지 않는다.

이에 현실에 만족하지 말고 서로가 서로의 전문성과 역할을 잘 알 수 있는 기회를 만들어야 한다. 예를들면 물 관련 전문가가 물통합관리라는 주제를 갖고 같이 논의할 수 있는 통합학회를 구성하거나 혹은 물통합 시민축제 등을 통해 학술적·문화적으로 통합하려는 노력이 있어야 한다. 현재로선 불안전한 통합이며, 다양한 집단과 조직이 서로 통합하려는 의지를 갖지 않는다면 언제든지 원래대로 돌아갈 여지가 다분하다는 사실을 명심해야 한다.

■ 허재영 위원장   5개 물 관련 학회 및 국회물포럼의 의견을 잘 들었다. 거두절미하고 한 가지만 말씀드리겠다. 국가물관리위원회는 국가통합물관리를 위한 ‘국가물관리기본계획’ 수립이 최우선 과제다.그런데 ‘국가물관리기본계획’에 구체적으로 어떤 내용이 들어가는지 아직 알 길이 없다. 이 부분에 있어서 국가물관리위원회가 심장과 머리 역할을 맡아 적어도 국가물관리기본계획의 방향이나 지침 등과 같은 가이드라인을 세워 KEI에 전달해야하지 않나 생각한다.

또한 무엇을 어떻게 한다는 이야기가 나오고 있지만 누가 언제까지 한다는 시간 개념은 없다. 국가물관리기본계획을 수립할 때는 무엇을, 어떻게 할 것인가와 함께 누가, 언제까지 할 것인가 하는 시간 개념이 담긴 내용도 포함되어야 한다. 그 안에는 물 관련 정부기관, 조직·구조 개편 및 기능도 들어가야 하며, 타임라인으로 만든 물 관련 법령체계와 로드맵도 담겨야 한다. 이 밖에도 △물관리 계획의 통합과 조정 △물관리 예산의 통합과 조정 △물관리 정보 통합관리 등이 담겨있어야 한다.

■ 주승용 국회부의장   국가물관리위원회가 절대적인 권한을 가졌으면 좋겠다. 「물관리기본법」을 제정할 당시, 중앙정부 측에서는 대통령 직속이 아닌 총리 직속으로 만들고자 했다. 그 의견을 무릅쓰고 결국 대통령 직속으로 출범하게 되었는데, 이는 국가물관리위원회가 조금 더 절대적인 권한을 가졌으면 하는 바람에서 나온 것이다.

「물관리기본법」이 제정된 후에 국가물관리위원회와 유역물관리위원회가 차례로 출범했다. 이 중 유역물관리위원회는 법적 근거가 없어 사무국이 만들어지지 않고 있다. 어떻게 보면 유역물관리위원회가 국가물관리위원회보다 더 중요한 역할을 할 수도 있음에도 불구하고, 법적 근거가 없다는 이유만으로 사무국 설치가 이뤄지지 않고 있다. 이것은 말도 안 되는 일이다. 사무국은 위원회가 만들어질 경우, 법의 근거에 상관없이 당연히 만들어져야 한다.

이 추세로 볼 때, 국가물관리위원회가 자칫 환경부 산하 위원회로 가는 것이 아닐까하는 우려도 있다. 또 국가물관리기본계획을 관련 사무국이 아닌 환경부 측에서 작성하고 있다는 것 자체가 굉장히 걱정된다. 현재 물과 관련한 물값,물분쟁, 4대강 보 해체 뿐 아니라 국토부에 남아있는 하천 관련 사항 등 굵직한 문제를 다루고 관련 예산을 확보하기 위해서는 국가물관리위원회가 절대적인 권한을 가지고 있어야 한다. 이에 대통령 직속기관인 국가물관리위원회가 본연의 역할을제대로 해줬으면 하는 바람이 있다.

[『워터저널』 2020년 1월호에 게재]