우리나라 수도사업, 규모 영세·전문성 부족
채산성 열악 장기투자 못해…지자체간 중복투자·서비스도 불균형

▲ 김길복 소장(한국수도경영연구소/공인회계사)

이 계획에 따르면, 정부는 오는 2015년까지 국내 물산업을 20조 원 규모로 육성하고, 세계 10위 권의 기업을 2개 이상 키운다는 목표로 △상하수도 서비스업의 구조개편 △지속적인 시설투자 및 제도개선 △핵심기술 고도화 및 우수인력 양성 △물산업 수출역량 강화 △물산업 연관 산업 육성 △물산업 육성기반 구축 등 6개 과제가 중점적으로 추진할 계획이다.

특히 현재 160여 개 지방자치단체로 분리되어 있는 상하수도사업이 효율성 및 전문성 제고를 위해 30개 이내의 유역권역으로 광역화되고, 지자체의 판단에 따라 공사 및 민영화, 민간위탁 등이 추진될 전망이다.

그러나 1만5천여 명에 달하는 수도종사 공무원들의 반발이 거세지고 있다. 한국수도경영연구소 김길복 소장이 특별기고한 ‘한국형 수도사업 구조개편 방안’에 대해 2회에 걸쳐 게재한다.    <편집자 주>

 1. 수도사업 구조개편 필요성

현재 우리나라 수도사업은 7대 특·광역시 및 대도시를 제외한 중소도시의 경우 평균 급수인구가 10만 명 내외로 규모의 경제실현이 어려운 사업구조로 되어 있고, 이러한 소규모 수도사업 운영은 톤당 자본비용의 증가와 단위당 인력의 과다에 따른 비효율을 상존시키고 있기 때문에 영세성을 벗어나지 못하는 악순환의 반복을 초래하고 있다.

▲ 대도시 지역의 수돗물 보급률은 97.5% 이상을 달성하고 있으나 저소득 농어촌 지역이 대부분인 면 지역의 경우 37.7%의 보급률을 보이고 있어 지역 규모별로 공급여건의 격차가 극심하다.

지방상수도와 광역상수도의 수도정비기본계획 수립 시 「수도법」 규정에 의해 부처간 협의를 하도록 되어 있으나, 형식에 그치고 있고 개별주체간의 상호조정 미흡과 연계부족으로 광역상수도와 지방상수도 및 지방상수도 상호간의 개발 중복 가능성이 존재하고 있는 실정이다.

또한 광역상수도에 의존하고 있는 지자체의 경우 사용 가능한 수원 및 기존의 지방상수도 시설을 활용하지 않은 채 폐쇄하거나 가동을 중단함으로써 예산을 낭비하고 있는 실정이다. 한편, 과다한 lpcd 승인요구 등 개발위주의 상수도 관리체계 지속은 광역·지방상수도의 과다 건설의 요인이 되고 있다.

■ 낮은 유수율로 예산 낭비   각 지자체는 독립된 회계를 두지 않고 직접 상하수도 서비스를 공급하는 경우는 물론, 「지방공기업법」에 따라 공기업 특별회계를 설치해 지방직영기업 형태로 상하수도 서비스를 공급하는 경우에도 지자체 소속의 일반 공무원이 사업을 경영하게 된다. 따라서 순환보직제도에 의해 정해진 기간 동안만 상하수도 업무를 담당하기 때문에 업무의 전문성을 가지기에는 어려운 상황이다.

더욱이 지방 직영기업 관리자는 지방자치단체장이 대부분이므로 상하수도사업 경영의 기본계획 또는 예·결산 역시 지방의회의 승인을 받는 상황이라 지방직영기업의 독자적인 권한과 전문성을 가지기에는 한계가 있다.

대부분의 지자체 수도사업소의 경우 국고, 도비, 교부세, 일반회계로부터의 보조를 받고 있는 상황이고 장기적인 시설투자 재원을 마련하기에는 불가능한 상황이다. 특히 수도요금의 현실화율이 낮은 상황에서 완전한 수지균형을 맞추기에는 한계가 있다.

일반 특·광역시와 시·군 지역의 서비스 불균형 문제뿐만 아니라, 도시지역과 저소득 농촌지역간의 수도서비스의 차이가 심하게 나타나고 있다. 예로, 도시지역의 급수 보급률은 97.5% 이상을 달성하고 있으나 저소득 농어촌 지역이 대부분인 면 지역의 경우 37.7%의 보급률을 보이고 있어 지역 규모별로 공급여건의 격차가 극심하다는 것을 알 수 있다.

▲ 대부분의 지방수도사업자들은 지자체의 재원부족으로 노후관 개량사업 시행과 같은 유수율 향상 투자자금 조달이 곤란하며, 전문기관의 투자나 중앙정부의 적극적인 재정이 절실한 실정이다.

■ 시장개방 대응력 부족   베올리아, 수에즈, 알베에 등과 같은 수도산업 분야의 거대 다국적 기업은 적극적인 해외시장의 개척을 통해 거대 기업으로 성장하였고, 세계화의 물결 속에서 국내 상하수도 서비스 시장에 대한 개방 압력도 거세해 질 것으로 예상된다.

특히 현재의 우리나라 수도사업자가 가지고 있는 문제점들은 결국 지자체가 상하수도 서비스 공급을 해당 지역 내에서 독점함으로써 사업자간 경쟁이 제한되고, 사업성과에 대한 평가와 인센티브 제공이 충분치 못하기 때문에 발생하는 것이다. 따라서 수도산업의 발전은 결국 적정한 경쟁시스템을 도입하는 것이라 할 수 있으며, 이는 시장개방에 따른 경쟁력 강화의 선결과제라고 할 수 있다.

현재 지방상수도의 경우 이와 같이 수도산업의 영세성 등으로 발생하는 비효율성 문제(낮은 유수율, 열악한 재정상황, 전문성 및 기술력 부족 등)와 비형평성 문제(생산원가 및 요금의 지역간 격차, 급수보급률의 지역간 격차) 등을 내포하고 있다.

우리나라 수도산업이 국내외적 환경 변화 속에서 현 상태를 유지할 경우, 소비자의 불신이 증가해 타 대체재나 산업자로의 선택은 불가피할 것이며 나아가 개방화 시대에 외국의 다국적 기업으로부터 국내 수도시장을 지키기가 어려울 것이다. 따라서 국내 수도사업의 경쟁력을 강화하여 다국적 기업으로부터 국내시장을 보호하고, 나아가 규모가 증가하고 있는 해외 수도시장에 진출할 수 있는 기반을 만들기 위해서는 수도산업의 구조개편이 절실한 시점이다.

2. 수도산업 구조개편 원칙·흐름

■  구조개편 원칙   수도사업의 기본적인 구조개편 구조 및 기본원칙은 한정된 수자원을 합리적이고 효율적으로 이용하기 위해서 물순환 시스템에 의해 수자원을 이용하고 물 관리의 효율성 극대화를 위한 방향으로 수도사업이 재편성되어야 한다.

이러한 일을 위해서는 첫째, 현재 지자체가 담당하고 있는 수도사업에 대해 수도산업의 생산, 공급기능과 규제기능을 분리하여야 한다. 즉, 수돗물 공급기능은 전문사업자(공기업 또는 민간참여)가 담당하도록 하여 시설설치 및 운영관리를 전문화시키는 합리성을 추구해야 할 것이다. 또한 전문사업자의 공공성을 유지하고 공정한 경쟁 등을 위해 지방자치단체와 중앙정부는 적정 규제시스템을 도입하여 규제 및 관리감독을 해야 한다.

둘째, 수도사업자의 서비스에 대한 공정한 평가제도 도입 및 정보공개를 통하여 투명성을 확보해야 한다. 수돗물 생산 및 공급과정에 소비자 및 지역주민을 참여시켜 사업자의 서비스를 평가해 패널티 또는 인센티브를 강화함으로써 사업자간의 자율적 경쟁을 촉진시킬 수 있다. 특히 정보의 왜곡방지를 위한 강력한 제재제도를 법제화함으로써 정보의 투명성을 확보해야 할 것이다.

▲ 지방상수도의 경우 수도산업의 영세성으로 낮은 유수율, 열악한 재정상황, 전문성 및 기술력 부족 등 비효율성 문제와 생산원가 및 요금의 지역간 격차, 급수보급률의 지역간 격차 등 비형평성 문제가 내포하고 있다.

아울러 하수도사업의 경우 상수도사업과 달리 국고의 의존도가 매우 높고, 재정 자립도가 매우 낮기 때문에 상수도사업 구조개편 후 점진적으로 상수도와 통합하는 형태로 구조개편이 이루어져야 한다.

 넷째, 장기적으로는 물순환을 바탕으로 한 유역별 관리체계로 수도사업을 통합해야 한다. 한정된 수자원을 합리적이고 효율적으로 이용하기 위해서는 물순환시스템에 의해 수자원을 이용하고 물 관리의 효율성 극대화를 위한 방향으로 수도사업이 재편성되어야 하는 것이다.

 특히 네트워크 특성을 고려해 규모의 경제를 추구할 수 있어야 하고, 지리적 제약과 기술 수용가능성을 고려해 수자원확보가 용이한 유역단위 또는 수도시설의 효용극대화를 추구할 수 있는 생활권역 단위로 통합이 이루어져야 한다.

다만, 유역별 통합이 너무 방대한 작업이어서 추진이 쉽지 않으며, 우선 생활권역이나 광역행정단위의 통합이 바람직할 수도 있을 것이다. 이를 통해 규모의 경제에 따른 효율성과 경영합리화를 도모할 수 있다.

■  구조개편 유형   우리나라 수도사업의 경우 지방상수도는 지방자치단체가 소유권과 운영권을 가지고 있으며, 광역상수도는 소유권은 국가가, 운영권은 한국수자원공사가 갖고 있다. 따라서 165개 수도사업자(지방상수도 164개, 광역상수도 1개)를 합리적인 규모로 통합하고, 운영의 효율성을 추구할 수 있는 구조로 변경하기 위해서는 사업자인 지방자치단체와 수자원공사의 의사결정을 존중해야 한다.

특히 사업자 스스로 경영형태를 선택할 수 있고 규모의 경제를 실현하기 위한 통합을 추진할 수 있도록 해야 한다. 현재 국내 수도사업의 비효율성을 극복하기 위해 수도사업자가 선택할 수 있는 가능한 대안들을 제시하면 다음과 같다.

▲ 현재 상황에서 지방공사화가 이루어질 경우 요금현실화율이 낮아 투자금액 및 운영비용에 대한 적정 원가수준요구에 따른 요금인상이 불가피하며, 종사자 신분 및 공무원 연금문제 등의 해결이 필요하다. 사진은 지난 2월 2일 한국수자원공사 수도권통합센터에서 열린 ‘물산업육성 정책토론회’에서 수도종사 공무원들의 수도사업 민영화 반대 시위장면.

「지방공기업법」에 의한 지방공사·공단 또는 상법상 주식회사를 고려할 수 있으며, 상법상의 주식회사 체계를 도입할 경우 규정이나 절차보다는 서비스, 품질, 고객만족 등에 초점을 둔 기업적 경영이 확립될 수 있다. 이 형태는 개별, 생활권역별, 광역별, 유역별 등 지자체 선택에 따라 다양하게 추진할 수 있다.

지방공기업의 자본금은 지방자치단체가 전액을 현금 또는 현물로 출자(「지방공기업법」 또는 「수도법」 개정)할 수 있으며, 완전 민간소유를 막기 위해서 민간지분의 출자제한이 필요하다.

이러한 지방공기업의 장점은 지자체가 현금 또는 현물로 출자해 운영하기 때문에 공익성이 보다 강조될 수 있으며, 일정액의 민간지분참여가 가능하기 때문에 투자재원조달이 용이하다.

또한 지방자치단체의 직영에서 벗어나 별도의 법인이 설립되어 지방자치단체 행정으로부터 독립되기 때문에 기업적 경영으로 인한 경영자율성 제고 및 서비스 향상, 전문인력 확보·양성이 용이하다.

그러나 현재의 상황에서 지방공사화가 이루어질 때 요금현실화율이 낮아 투자금액 및 운영비용에 대한 적정 원가수준요구에 따른 요금인상이 불가피하며, 공유자산처리에 대한 법적문제, 종사자 신분 및 공무원연금문제 등의 해결이 필요하다.

● 지자체 조합형태   지방자치단체조합 형태는 특정한 사무의 공동처리를 위한 자치단체 상호간의 협력으로 정의할 수 있다. 일반적으로 2개 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 필요가 있을 때 규약을 정하여 당해 지방의회의 의결을 거쳐 설립(「지방자치법」 제 149조)이 된다.

수도사업의 경우 지자체조합의 설립요인은 수원의 개발 및 규모의 경제 확보를 위해 지리적으로 인접한 지방자치단체끼리 조합을 형성하거나 법인을 설립하게 되며, 조합의 투자 및 운용비용은 가입 지자체별 분담금으로 충당하게 된다.

지방자치단체 조합의 장점은 자치단체간 수도시설 공유는 물론, 수원이 부족한 자치단체간의 공동이용으로 수자원 이용의 효율성을 향상시킬 수 있고, 공무원 신분조정 등 체계상의 큰 변화 없이 광역화를 통한 개선이 가능하다는 것이다.

그러나 지역의 크기, 인구 규모, 재정여건에 따라 합리적인 분담금 산정이 어려우며 조합의 설립 및 운영과 관련해 지자체의 자율성이 제약되어 있다. 뿐만 아니라 구성원인 지자체간의 책임 소재가 불분명할 수 있으며 현재 관련법상 설립, 조직, 운영에 관한 법적 규정이 매우 모호하다는 단점이 있다.

● 상하수도청 형태   상하수도청 형태는 상하수도 시스템의 운영과 관리가 상하수도청 내에 환경관리국(가칭), 재정국(가칭), 물위원회(가칭)등 각 기구별로 분리하되 서로 유기적인 협력하에 이루어지는 형태를 뜻한다.

환경관리국은 상하수도 시스템의 실제적인 운영과 관리를 담당하게도 되고, 재정국은 수도요금의 징수, 시설투자를 위한 재원확보 기구로 채권발행 등을 통해 재원조달을 담당하게 된다.

물위원회는 수도요금의 결정 및 서비스를 감시하는 기구로 상하수도사업의 수입금을 관리하며 수익을 중요도에 따라 배분하는 역할을 담당하게 된다. 이때 상하수도청의 CEO는 공채 혹은 CEO추천위원회에서 외부전문가를 임명하며 운영 및 재정상의 자율성을 부여해 철저하게 운영성과에 대한 책임을 지도록 한다.

이러한 상하수도청 형태는 현재와 같은 지자체 직영체제를 유지하면서 상하수도사업의 통합에 따른 체계개선으로 효율성을 추구할 수 있다. 그러나 재정권을 독자적으로 행사하게 되므로 이에 대한 법적 근거가 요구된다.

특히 이러한 상하수도청 형태는 1999년 도입된 ‘책임운영기관’제도와 유사한 운영방식으로 공무원조직이지만 민간기업처럼 많은 재량을 부여하고, CEO를 계약직으로 공개 채용해 철저히 성과를 관리하는 제도를 말한다.

상하수도청의 장점으로는 기존의 운영체계 골격을 유지하기 때문에 현실적으로 개편이 용이하고 절차가 신속하며, 물순환 체계를 고려한 상하수도 통합으로 효율성이 향상될 수 있다. 그러나 하수도 분야의 경우 상수도사업과 달리 국고의존도가 매우 높고 재정자립도가 매우 낮기 때문에 상하수도청 통합시 하수도에 대한 일반회계자금투입에 많은 애로가 발생할 수 있고, 공무원조직을 유지하기 때문에 근본적인 체질 개선에 한계가 있다. 아울러 효율적인 운영이 되지 못할 경우 공공과 민간의 비효율적인 문제점이 동시에 나타날 가능성도 있다.

● 국가공사 형태   국가공사의 형태는 광역상수도와 지방상하수도 사업을 권역 및 유역별로 통합하고 그 운영체계는 국가가 전액 또는 일부 출자한 정부출자기관으로 지자체들로부터 수도사업에 대한 책무를 분리해 상하수도 서비스 공급을 위한 별도의 행정구역을 형성하고 공급주체를 공사화하는 형태이다.

이러한 형태는 지방자치단체의 요구가 있을 경우 중앙정부가 특별법 등을 제정하여 지방상하수도 사업구역을 권역 또는 유역별로 통합해 이들 지역 내 단일 수도사업자를 출현시킬 수 있다.

국가 공사화하는 방법으로는 지방자치단체 수도시설 재산을 국가로 양여하거나, 수자원공사의 광역상수도 출자지분을 국가가 환수해 국가공사에 재출자하는 방법이 있다. 또는 수자원공사 소유의 수도시설 재산을 기부채납하거나 국가가 유상매입하여 신설되는 공사에 현물출자하는 방법이 있으며, 광역상수도와 지방상하수도 시설재산을 용도폐지 후 신설공사에 출자하는 방법도 있다.

국가공사의 장점으로는 수평·수직적으로 분할되어 있는 수도사업을 통합함으로써 규모의 경제를 확보해 영세성에서 오는 재정적 손실과 비전문성을 극복할 수 있으며, 사업자통합에 따른 단일요금체제 등이 도입되면 공급서비스의 지역적 불균형으로 인한 요금격차를 해소할 수 있다. 또한 광역상수도와 지방상하수도의 통합으로 유역별 관리체계 기반이 마련될 수 있다.

그러나 국가공사화가 되면, 수도요금은 「물가안정에 관한 법률」에 의해 공공요금으로 규정되어 정부의 가격규제 대상이 되기 때문에 사업경영을 위한 요금인상에 제약을 받을 수 있다. 또 정부투자기관으로 자금조달 및 운영측면에 있어 중앙정부의 제약을 받게 된다. 아울러 현재의 지방자치단체의 사무인 수도사업을 국가사무로 이관하게 되면 지방분권화시대를 역행한다는 비난을 받을 가능성이 있다.

무엇보다도 수자원공사의 광역상수도 처리 및 지방자치단체 소유의 수도시설의 처리 등에 대한 법적인 문제 및 관련법(「지방자치법」, 「수도법」, 「수자원공사법」 등)의 대대적인 손실 등 많은 문제해결이 요구되며, 어느 정도 중앙정부의 강제력을 수반하게 되므로 현실적으로 많은 난관이 예상된다.   [문의= 031-705-5522]