김동욱 박사

김동욱 박사 정책제언


“배출부과금, 철저히 유역단위로 부과·사용되어야”

수질배출부과금, 수질오염행위 예방·오염된 물정화 목적으로 부과 타당
기본배출부과금, 유역별·수역별 총량기준 설정해 부과하는 것이 합리적


▲ 김 동 욱 박사
•한국물정책학회장
•본지 논설위원
•전 강원대 환경공학부 교수
•환경부 기획관리실장·상하수도국장·수질보전국장 역임
수질배출부과금제도의 개선

수질배출부과금제도의 도입

1990년 제정된 「수질환경보전법」 제19조는 배출허용기준을 초과하여 수질오염물질을 배출하는 사업자에 대해 배출부과금을 부과하도록 규정하였다.

제19조 (배출부과금) ①환경처장관은 제8조 또는 제13조제3항의 규정에 의한 배출허용기준을 초과하여 배출되는 오염물질로 인한 수질환경상의 피해를 방지하고 배출허용기준의 준수를 확보하기 위하여 그 배출허용기준을 초과하여 오염물질을 사실상 배출하는 사업자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 오염물질의 종류, 배출기간, 배출량 등을 산정기준으로 하는 배출부과금을 납부할 것을 명하여야 한다. 제10조제1항 또는 제2항의 규정에 의한 허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 배출시설을 설치 또는 변경한 자에 대하여도 또한 같다.
②③④ <생략>

그러나 1995년 개정된 「수질환경보전법」 제19조는 수질배출부과금을 기본배출부과금과 초과배출부과금의 2종류로 구분하였다. 기본배출부과금은 오염물질이 배출허용기준 이하로 배출되나 방류수수질기준을 초과하는 경우에 부과하는 배출부과금이고, 초과배출부과금은 종전과 같이 오염물질이 배출허용기준을 초과하여 배출하는 경우에 부과하는 배출부과금이다. 즉, 종전 규정에 ‘기본배출부과금’을 추가한 것이다.

<「수질환경보전법」>
제19조 (배출부과금) ①환경부장관은 수질오염물질로 인한 수질환경상의 피해를 방지 또는 감소시키기 위하여 오염물질을 배출하는 사업자(第13條의 規定에 의하여 共同防止施設을 設置·운영하는 者 및 第25條의 規定에 의하여 終末處理施設을 운영하는 者를 포함한다) 또는 제10조제1항 내지 제3항의 규정에 의한 허가·변경허가를 받지 아니하거나 신고·변경신고를 하지 아니하고 배출시설을 설치 또는 변경한 자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 배출부과금을 부과한다.  <개정 1995. 12. 29.>
(이하 생략)

<「수질환경보전법」 시행령>
제13조 (배출부과금의 종류 등) ①법 제19조제1항의 규정에 의한 배출부과금(이하 ‘부과금’이라 한다)은 초과배출부과금(이하 ‘초과부과금’이라 한다)과 기본배출부과금(이하 ‘기본부과금’이라 한다)으로 구분하여 부과한다.
②제1항의 규정에 의한 초과부과금은 법 제8조의 규정에 의한 배출허용기준을 초과한 경우에 부과하며, 별표1에 의한 사업장 규모별로 부과하는 종별부과금과 배출허용기준을 초과하여 배출되는 오염물질의 처리비용에 상당하는 금액을 부과하는 처리부과금으로 구분하여 이를 합산한 금액으로 한다.
③제1항의 규정에 의한 기본부과금은 법 제8조의 규정에 의한 배출허용기준을 초과하지 아니하였으나 법 제32조제2항의 규정에 의한 방류수수질기준(폐수종말처리시설의 방류수수질기준을 말한다. 이하 같다)을 초과하는 경우에 오염물질배출량과 배출농도 등에 따라 부과하는 금액으로 한다.

수질배출부과금의 부과 및 사용 현황

2008∼2017년 동안 수질배출부과금 징수액은 688억1천700만 원으로 연평균 약 69억 원이었다([그림 1] 참조). 수질배출부과금은 대기배출부과금, 환경개선부담금, 폐기물예치금, 재활용부과금, 폐기물부담금, 수질개선부담금 및 생태계보전협력금과 환경개선특별회계의 주요 세입이 된다. 수질배출부과금이 환경개선특별회계에서 차지하는 비중은 0.2% 수준으로 미미하다.

각종 부과금이나 부담금, 예치금, 협력금 등은 환경개선특별회계에 특정 용도를 지정하지 않고 일괄 편입되어 자연, 대기, 수질, 상하수도, 환경일반 등 모든 분야의 환경개선사업에 두루 사용된다. 예를 들어, 수질배출부과금은 수질개선사업만이 아닌 자연, 대기, 환경일반 등의 부문에도 사용된다.

기본배출부과금 부과의 목적 적합성

「물환경보전법」 제41조는 ‘수질오염물질로 인한 수질오염 및 수생태계 훼손을 방지하거나 감소시키기 위하여’ 수질오염물질을 배출하는 사업자 등에게 수질배출부과금을 부과한다고 규정하고 있다. 배출부과금 중 기본배출부과금은 배출시설에서 배출되는 폐수 중 수질오염물질이 배출허용기준 이하로 배출되거나 방류수 수질기준을 초과하는 경우, 공공폐수처리시설 또는 공공하수처리시설에서 배출되는 폐수 중 수질오염물질이 방류수 수질기준을 초과하는 경우에 부과된다. 초과배출부과금은 수질오염물질이 배출허용기준을 초과하여 배출되는 경우에 부과된다.

초과배출부과금은 법정 배출허용기준을 초과하여 위법하게 오염물질을 배출한 경우에 부과하는 것이므로 벌과금 성격의 배출부과금에 적합하다고 할 수 있다. 기본배출부과금은 배출허용기준에 적합하게 오염물질을 배출한 경우에 부과하는 것으로 적법한 행위에 대해 벌을 주는 것과 같다. 그러나 기본배출부과금이 위법에 대한 벌이 아니고 오염수질의 정화를 위한 비용이라면 그 부과의 타당성이 있다고 할 수 있다.

기본배출부과금 부과 및 부과내용 개선

수질배출부과금은 수질오염행위 예방과 오염된 물의 정화라는 2가지 목적으로 부과의 타당성을 확보할 수 있다. 현행 초과배출부과금은 위법한 행위에 대한 제재수단으로 그 타당성이 충분하다고 할 수 있다. 그러나 기본배출부과금은 적법한 행위에 대한 경제적 부담을 부과하는 것으로 그 타당성 입증이 쉽지 않다.

어떤 수역의 수질을 그 용도에 적합하게 유지하기 위해 그 수역에 영향을 미치는 개개의 수질오염원별로 오염물질 수용능력을 고려하여 오염물질 배출허용기준이나 배출량을 설정한다. 그러나 배출허용기준은 그 수역의 수용능력을 초과하는 양의 오염물질을 배출하기 때문에 목표수질을 달성할 수 없는 경우가 일반적이다.

총량기준에 의해 개개의 오염원에 오염물질 배출량을 할당할 경우에만 목표수질을 정확히 달성할 수 있다. 어떤 수역에 있는 모든 개개의 오염원들이 할당된 양의 범위 내에서 오염물질을 배출할 때는 개개의 오염원에게 배출부과금을 부과할 하등의 이유가 없다.

현행 기본배출부과금은 배출허용기준규제로 인해 총량을 초과하여 배출되는 오염물질에 대해 마치 초과배출부과금의 배출허용기준 초과에 대한 부과금과 같은 맥락에서 부과하는 것으로 이해할 수도 있다. 그러나 방류수 수질기준을 그 초과기준으로 한 것은 전혀 근거가 없다.

다시 말하면, 방류수 수질기준과 총량기준은 모든 수역에 대해 우연히는 몰라도 반드시 그리고 항상 일치하지는 않는다. 따라서 기본배출부과금은 총량기준에 의해 부과하는 것이 합리적이다. 기본배출부과금을 부과하기 위해서는 먼저 해당 수역에 대한 총량기준이 설정되어야 한다.

기본배출부과금, 타 유역 수질개선 사용 불가

기본배출부과금은 해당 수역의 오염된 수질을 정화하기 위한 목적으로만 부과되어야 한다. A유역의 a₁이라는 오염물질배출자에게 부과한 배출부과금은 A유역의 수질개선에만 사용되어야 한다. A유역의 배출부과금을 B유역의 수질개선 목적으로 사용해서는 안 된다. 그 이유는 간단하다. A유역의 a₁은 B유역의 물을 오염시키지 않기 때문이다.

기본배출부과금을 유역별, 수역별로 부과 및 사용하기 위해서는 유역별, 수역별로 총량기준이 마련되어야 하며, 추가로 배출되는 오염물질에 대한 대책도 마련되어야 한다. 예를 들어, A유역의 총량기준이 X일 경우, 배출허용기준에 의한 배출총량이 X+a라면 A유역의 비점오염원에서 발생하는 오염물질 중 a를 감축할 수 있는 비점오염물질 처리시설인 저류지를 설치할 수 있다. 그 저류지의 설치 및 운영에 필요한 비용을 충당할 수 있을 만큼 그 유역 내에 있는 오염물질배출자들에게 기본배출부과금을 부과하는 것이다.

배출허용기준을 관리하고 있는 해당 유역에서 추가로 감축할 점오염원이나 비점오염원이 없을 경우 기본배출부과금을 부과하는 것은 타당성이 없다. 그러한 경우에는 총량기준으로 관리체제를 바꾸는 수밖에 없다.

배출부과금의 철저한 유역주의

배출부과금은 철저하게 유역단위로 부과되고 사용되어야 한다. 그렇게 하기 위해서는 유역별 총량기준이 설정되어야 한다. 다시 말하면, 총량기준 설정이 배출부과금 부과의 근거가 되어야 하기 때문에 총량관리계획이 수립되어 있지 아니한 유역에 있는 오염원에 대해서는 배출부과금을 부과해서는 안 된다.

배출부과금의 부과근거는 배출허용기준과 총량기준의 차이다. 그 차이를 없앨 수 있는 수질오염물질 저감 대책에 소요되는 비용만큼 배출부과금을 부과해야 한다. 그리고 배출부과금의 사용은 유역을 넘어설 수 없다. 배출부과금은 현재의 예산편성 체제 상 A유역의 배출부과금을 B유역의 수질개선에 사용할 수 있도록 되어 있다.

배출부과금은 부자가 가난한 사람을 도와주는 데 사용하는 것이 아니다. 유역을 달리하는 배출부과금의 사용은 장기적으로 전국의 모든 수역의 수질을 악화시킬 수 있다. 재원을 낭비하는 정도가 아니라, 상황을 악화시키는 데 돈을 사용하는 형국이 될 수 있다.

배출부과금제도는 1981년 말에 도입되어 1983년 후반부터 시행되었다. 제도가 시행된 지 거의 40년이 가까워지고 있다. 도입 당시에는 환경개선을 위한 재원조달의 중요한 역할을 충분히 했다고 할 수 있다. 그러나 지금은 상황이 많이 변했다. 우리나라 전체 환경예산에 대한 배출부과금의 비중도 제도 도입 당시와는 비교할 수 없을 정도로 줄어들었다. 있어도 없어도 그만인 액수다. 이제 배출부과금의 합리적 사용과 존폐여부에 대해 진지하게 생각해볼 때다.

[『워터저널』 2020년 7월호에 게재]

저작권자 © 워터저널 무단전재 및 재배포 금지