특집   제32회 2020년 상반기 물종합기술연찬회
 

“유역물관리, 유역참여센터 통한 시민 참여 필요”

물통합 관리체계 비전은 ‘인간과 자연이 함께 누리는 생명의 물’
낙동강유역 사례 본보기 삼아 유역참여센터의 법적 근거 확보해야

[특별강연] 국가물관리위원회 구성·운영 및 물통합 관리체계 구축방안

정부는 지난해 8월, 대통령 직속 ‘국가물관리위원회’를 출범시켰다. 국가물관리위원회는 사회 각계 대표 39명이 위촉되어 향후 국가물관리계획을 수립하고 물분쟁 조정 등의 물 관련 중추적 역할을 수행하기 위해 세워진 기관이다.

「물관리기본법」 제20조 ‘국가물관리위원회의 설치’에 근거해 세워진 국가물관리위원회는 대통령 소속으로 국무총리와 민간위원장이 공동위원장으로 임명되었다. 당연직 위원은 국무총리를 포함한 관계부처 장관 8명, 각 유역별 위원장 4명, 기상청장과 산림청장, 공공기관인 한국수자원공사, 한국환경공단, 한국농어촌공사, 한국수력원자력㈜의 기관장 4명으로 총 19명이다.

이 밖의 위촉직 위원들은 충분한 인사검증을 통해 임명되었다. 지난해 2월부터 4월까지 두 달에 걸쳐 학계, 산하기관, 법조계, 시민단체 등 70개 기관에서 적임자 추천을 받았다. 물 관련 단체·기관, 법관·검사·변호사에 10년 이상 재직하거나 풍부한 물 관련 경험을 위주로 직군·성별이 편중되지 않고 수질·수생태·수자원·농업·방재·갈등관리·물산업 등 다양한 분야를 고려해 후보를 선정했다.

추천 후보들 중 5월에서 7월까지 실시한 인사 검증을 거쳐 19명을 선정했으며, 2019년 7월 31일 마침내 국가물관리위원회 위원 19명 위촉 및 위원장 임명식이 진행되었다. 임기는 3년으로 1회 연장 가능하다.

3개 분과위원회·사무국 형태 갖춰

국가물관리위원회는 유역별로 4개의 물관리위원회를 두고 있으며, 지원 조직으로 물관리위원회 지원단을 설치했다. 이는 기획운영팀, 심의지원소통팀, 4개 유역위원회 지원팀으로 구성되어 있다. 국가물관리위원회 구성은 3개 분과위원회 및 사무국의 형태를 띠고 있다. 그 사이에는 물관리위원회 지원단 소속 간사위원이 속해 있다.

3개 분과는 계획분과, 물분쟁조정 분과, 정책 분과로 분류된다. 분과위원회 구성은 국가물관리위원회 위원 1명이 2개 분과에 소속되어 있는 방식으로 물분쟁조정분과위원장은 국가물관리위원회 위원장이 지명했으며, 그 외 분과위원장은 호선 선출했다. 호선 선출이란 모두가 후보자의 자격을 가지고 각자 임의로 투표하는 것을 말한다.

계획분과는 총 14명의 분과위원이 있으며 위원장은 송미영 경기연구원 생태환경연구실 선임연구위원이 맡았다. 물분쟁조정분과와 정책분과에서는 각각 박서진 법무법인 정률 변호사와 이창희 한국물환경학회 회장이 분과 위원장으로 선임되었다. 두 분과 구성원은 각 12명이다.

주요 기능은 물 관련 사항 심의·의결

국가물관리위원회의 주요 기능은 「물관리기본법」 제22조에 근거해 물 관련 주요 사항에 대한 심의·의결이다. 세부사항으로는 △국가물관리기본계획 수립 및 변경 △국가물관리기본계획과 유역물관리종합계획의 부합 여부 △수계별 유역 범위 지정 △물의 적정 배분을 위한 유역 간 물이동 △각 부처 물 관련 계획과 국가물관리기본계획과의 부합 여부 △물분쟁 조정 △국가물관리기본계획 이행상황 점검 및 물관리 전반에 대한 평가 등이다.

각 분과별 기능도 세분화되어 있다. 계획 분과는 총 4가지로 △물관리기본계획수립(유역물관리종합계획 수립) △물 관련 계획의 국가계획과 부합 심의 △수계별 유역범위 지정 △물 관련 법령 제·개정 등이다. 물분쟁조정 분과는 당사자가 중앙부처, 광역 지자체, 둘 이상 유역에 걸친 분쟁 등을 조정하며, 정책분과는 물 관련 중요 국가정책 결정 및 현안 조정과 국가계획 이행상황 및 물관리 전반에 대한 평가, 위원회 운영 관련 사항 등을 검토한다.

유역물관리위원회, 43명 내로 구성

한편, 유역물관리위원회는 국가물관리위원회 소속으로 유역별 공동위원장 2명을 포함한 37명 이상 43명 이내로 구성되어 있다. 임기는 국가물관리위원회 위원과 마찬가지로 3년이며 1회 연장 가능하다. 각 유역물관리위원회 위원장은 환경부 장관과 대통령이 임명한 민간위원으로 총 2명이다. 유역별 물관리위원회 위원장은 김형수 인하대 교수(한강), 이진애 인제대 교수(낙동강), 이상진 충남연구원 수석연구위원(금강), 정재성 순천대 교수(영산·섬진강)다.

당연직 위원에는 시도지사와 유역(지방)환경청장, 홍수통제소장, 물환경연구소장, 정부기관 추천 공무원 및 공공기관 추천 임직원 등이 속해 있다. 위촉직은 해당 유역의 시도지사 추천을 받은 사람들을 대상으로 국가물관리위원장이 선발해 공동 위촉했다.

유역물관리위원회 회의는 국가물관리위원회와 마찬가지로 3단계에 걸쳐 진행된다. 우선 행정지원팀인 위원회지원단 및 유역지원팀, 분과위원회 전문분야 지원팀인 자문단이 의견을 모아 분과위원회에 건의한다. 각 분과위원회는 필요시 소위원회 활동을 거쳐 민간위원 회의에 안건을 상정한다. 민간위원들은 1차, 2차, 3차 회의를 거친 후 마침내 유역(국가)물관리위원회에 상정한다.

국가물관리기본계획의 수립 주체

물관리위원회의 주요 업무는 크게 3가지인데 첫 번째는 국가물관리기본계획 수립이다. 「물관리기본법」 제27조제1항에 근거해 환경부 장관이 계획을 수립하고 국가물관리위원회 심의·의결을 거친다. 이 때 국가물관리기본계획은 물관리 분야 국가전략계획으로 수질보전·수량확보·재해방지 등 분야별로 물관리 정책을 아우를 수 있는 국가전략계획으로 수립·운영되어야 한다.

또한 물 관련 다수 부처의 법정 계획 기준이 되는 최상위 법정계획이므로 국내 물 관련 법정 계획의 수립·변경 시 사전에 물관리기본계획과의 부합여부에 대해 심의를 거쳐야 한다. 이는 「물관리기본법」 제27조제3항에 기초한다.

국가물관리기본계획에는 △국가 물관리 정책의 기본목표 및 추진방향 △국가 물관리 정책의 성과평가 및 물관리 여건의 변화 및 전망 △물환경 보전 및 관리, 복원에 관한 사항 △물의 공급·이용·배분과 수자원의 개발·보전 및 중장기 수급 전망 △가뭄·홍수 등으로 인하여 발생하는 재해의 경감 및 예방에 관한 사항 △기후변화에 따른 물관리 취약성 대응 방안 △물분쟁 조정 및 수자원 사용의 합리적 비용 분담 원칙·기준 △물관리 예산의 중·장기 투자 방향에 관한 사항 △물산업의 육성과 경쟁력 강화 △유역물관리종합계획의 기본 방침 외에도 지속가능한 물관리를 위하여 대통령령으로 정하는 사항 등이 포함된다.

국가물관리기본계획 검토와 수립 추진상황은 환경부 용역 단계에서 점검한다. 국가물관리위원회 본회의 보고를 통해 분기별로 점검하고, 추가 검토가 필요할 때 수시로 보고하는 시스템이다. 이 밖에 계획 분과에서 과업내용 및 중간보고서 등 세부 검토 및 조정의견을 제시하며, 민간위원 회의 시 분과위원회 활동상황을 보고한다. 국가물관리위원회에 최종적으로 제출하기 전, 계획 분과가 수정·보완을 거쳐 민간위원회의 합의를 이끌어내고, 당연직 위원 소속기관 의견을 청취한 후에야 본회의 심의·의결에 들어간다.

기존 물관리 법정계획 통합·조정 필요

두 번째는 유역물관리종합계획 수립이다. 유역물관리종합계획 수립은 「물관리기본법」 제28조제1항에 의거해 국가물관리위원회가 유역물관리위원회 수립 내용을 국가물관리기본계획과 부합한지 심사한다. 유역물관리종합계획은 국가물관리기본계획 수립 후 2022년 6월 12일까지 1년 이내 수립해야 한다. 유효기간은 계획 수립 년도부터 10년이 지난 2031년까지이며, 5년마다 타당성을 검토하고 변경할 수 있다.

유역물관리종합계획에 포함하는 내용은 △유역의 물 관련 여건 변화 및 전망 △유역 수자원의 개발·보전·다변화와 물의 공급·이용·배분 △유역의 가뭄·홍수 등으로 인하여 발생하는 재해의 경감 및 예방에 관한 사항 △유역의 물환경 보전 및 관리, 복원에 관한 사항 △기후변화에 따른 유역 물관리 취약성 대응 방안 △유역 물관리 비용의 추계와 재원조달 방안 △지역주민을 포함한 이해당사자의 참여 및 물문화 창달 △그밖에 유역의 지속가능한 물관리를 위하여 대통령령으로 정하는 사항 등이다.

세 번째는 물관리 관련 법령 및 계획 정비방안 심의·의결이다. 물관리위원회는 국가물관리기본계획 및 유역물관리종합계획 수립에 맞춰 기존 물관리 관련 법정계획을 통합·조정하여 유기적인 법정계획 체계를 구축해야 한다.

현재 물관리 관련 법령은 84개, 법정계획은 66개로 분산되어 있다. 그 중 환경부 소관 물관리 법정계획은 국가계획 25개, 유역계획 10개다. 이를 국가·유역단위로 ‘계층화·체계화’하는 작업이 필요하다. 예를 들자면, 분야별 최상위 계획을 「물관리기본법」에 따른 최상위 전략계획인 ‘수자원장기종합계획(量) 물환경관리기본계획(質)’으로 통폐합하는 방안이다.

통합물관리 협의체 구성해 현안 공유

이 밖에도 물관리위원회는 최근까지 △금강·영산강 보 처리방안 검토 △국가물관리기본계획 수립내용 검토 △물관리 관련 법정계획 효율화 방안 검토 △유역별 우리 강 자연성회복 구상 마련 추진 △물 관련 공공기관 및 국책연구기관과 협의체 구성 △물 관련 학회 및 시민단체와 간담회 개최 등을 추진했다.

그 중 제일 주목할 만한 것은 공공·연구기관과 협력해 통합물관리 협의체를 구성한 것이다. 국가물관리위원회는 지난 5월 공공기관의 기관장과 간담회를 실시해 물관련 정책, 현안 등을 공유하고 협업하는 소통채널이 필요하다는 것에 공감했다.

이에 6월 1일, 물관리 선진국 도약을 목표로 국가물관리위원회와 7개 주요 공공기관·국책연구기관이 대규모로 참여하는 국가차원의 범협력 통합물관리 협의체를 발족했다. 향후 농어촌공사, 수자원공사, 환경공단에서 각 2명씩 6명으로 구성·운영하는 실무협력팀을 꾸려 위원회 중심의 속도감 있는 협력사업을 추진할 계획이다.

이 팀은 물관련 연구를 큰 주제로 국가물관리위원회 과제, 합동과제, 자체 과제로 구분하여 연구를 추진할 예정이다. 실무협의체의 원활한 행정지원을 위해 물관리위원회 지원단이 간사 역할을 한다.

아울러 6월 2일에는 국가물관리위원회를 필두로 물환경학회, 한국수자원학회, 한국지하수토양환경학회 등 물 관련 10개 학회와 간담회를 개최했으며, 6월 9일에는 한국환경회의를 비롯한 5대강 유역협의회, 환경운동연합, 녹색연합 등 7개 시민단체와 간담회를 가졌다.

통합물관리 정책과제 로드맵 마련

물관리위원회는 통합물관리체계 구축에도 꾸준히 노력하고 있다. 2017년 7월, 환경부는 일관된 수질·수생태·수량·재해예방 체계에서 지속가능한 관리와 균형적인 유역 민주주의 실현으로 변화시키기 위해 통합물관리 비전포럼을 출범시켰다. 이는 국가 통합물관리 비전 및 핵심전략 도출을 위한 범국민 포럼으로서 물 관련 민(民)·관(官)·학(學) 종사자 200여 명이 참여해 물 문제를 심도있게 나누는 논의의 장이다.

총 6개의 운영위원회와 분과위원회로 구성된 비전포럼은 운영위원회 16회, 분과회의 73회, 전체회의 4회, 정책토론회 1회, 간담회 3회를 실시해 국가비전, 핵심가치, 5대 정책 목표, 25개의 핵심전략, 58개 정책과제(안)을 발굴했다.

또한, 작업반을 구성·운영해 핵심전략과 정책과제를 보완하고 구체화시켰다. 이 작업에는 환경부, 국토부, 수자원공사, 한국환경공단, 한국환경정책평가연구원, 농식품부, 농어촌공사, 행안부, 재난안전연구원, 기상청, 국립환경과학원 등 유관 부처 및 기관이 참여했다. 아울러 2018년 12월에는 ‘통합물관리를 위한 핵심가치 및 기본원칙’을 마련하고, 통합물관리 정책과제 로드맵 마련 및 포럼 상정을 확정했다.

핵심가치는 ‘공공성’과 ‘지속가능성’

국가 통합물관리 핵심가치와 기본원칙은 통합물관리비전포럼에서 밝힌 바와 같다. 물통합관리체계 구축방안은 ‘인간과 자연이 함께 누리는 생명의 물’을 비전으로 내세웠으며, 공공성과 지속가능성을 필두로 안정성, 책임성, 효율성, 형평성, 민주성을 핵심가치로 선정했다.

안정성에는 건강한 물순환, 기후변화 적응이 포함되어 있으며, 효율성에는 통합적 물관리와 재정 최적화, 민주성은 이해당사자 참여, 거버넌스(협치)가 속해있다. 이 밖에 형평성에는 물의 가치 공유와 균등 배분의 원칙, 책임성에는 유역별 물관리와 비용부담의 원칙이 포함되어있다.

비전 목표는 핵심가치와 기본원칙에 근거해 △물순환 건강성 확보 △수요와 공급의 조화로운 통합 △유역 기반의 통합적인 물관리 △거버넌스 체계 확립 △지속가능 행정·재정체계 구축으로 총 5개 항목이다.

국가물관리기본계획 원칙(안)에 따르면 물순환은 빗물·산림부터 하구·해양까지 유역단위 물순환 관리체계를 확립해야 한다. 물이용은 모든 국민들에게 깨끗한 물의 안정적 이용을 보장해야 하며, 물환경 부문은 인간과 자연이 조화롭게 공존할 수 있는 물환경을 조성하는 것이다.

또한 기후변화에 따른 극한 홍수, 가뭄 등으로부터 국민 안전을 확보하고, 물에 의한 새로운 물가치를 창출해야 한다. 관련 거버넌스로는 유역과 시민 기반의 물거버넌스를 확립해야 하며, 물행정 부문에서는 재정체계의 공정성·형평성·합리성을 강화해야 한다.

실질적이고 상생 가능한 대안 도출해야

끝으로 시민환경연구소가 2018년 9월부터 2019년 8월까지 수행한 ‘유역 통합물관리 체계와 거버넌스 운영방안 연구’ 결과를 바탕으로 유역물관리체계를 제안하고자 한다. 유역물관리체계는 법적 위상(의결권)을 가진 유역물관리위원회와 비제도적 위상(협의)의 유역참여센터(연구 제안의 유역정책협의회), 시민사회가 함께 관리해야 한다.

의결 거버넌스인 유역물관리위원회는 「물관리기본법」에 근거한 국가기구로서 유역계획 수립, 유역계획 심의, 유역 내 갈등 조정 등의 행정위원회 성격을 띠어야 하며, 구성안은 유역을 총괄하는 통합성, 중유역별 대표성, 결정의 책임성을 고려해야 한다. 국가물관리위원회 유역지원인력 3∼5명과 유역청 1인, 광역별 1인, 시민사회 1인을 파견해 약 10명 규모의 업무지원을 위한 사무국 또는 업무지원단을 만드는 것도 하나의 방법이다.

협의 거버넌스인 유역참여센터는 유역 내 공통의견을 모으고 소통하기 위한 비제도적 공론의 장이다. 유역 구성원 소통 조직, 의제의 발굴과 제안, 교육과 민원 대응 등의 역할과 중소 유역별 참여센터들의 구성 지원 및 협력을 수행한다. 이는 유역 내 모든 단위가 참여할 수 있다. 유역물관리위원회와 유역참여센터의 원활한 교류를 위해 기존 총괄분과에 별도의 소통 기능을 두거나 분과를 신설하는 것이 도움이 될 것이다.

낙동강 유역은 이미 유역 거버넌스를 구성해 시범운영한 적이 있다. 정부와 지자체, 시민단체, 전문가 등 유역 구성원이 모두 참여하는 거버넌스인 ‘낙동강통합물관리위원회’를 구성해 관계된 모든 지역 사람들이 소통할 수 있는 창구를 운영하고 있다.

낙동강 유역 사례를 본보기로 유역참여센터의 법적 근거 확보 및 현장에서 올라오는 안건에 대한 유역물관리위원회의 실질적 의견내용을 협의해 서로 상생 가능한 대안이 도출될 수 있도록 노력해야 한다.

[『워터저널』 2020년 7월호에 게재]