전문가 기고

“현실과 동떨어진 하수도 국고보조율, 현실화 필요”

기후변화 등 물관리 여건 변화로 하수도 부문에서 국가 역할 중요해지고 있어
하수도사업 특성상 고정비 비중 높아 원가절감 통한 경영개선은 현실성 떨어져
하수도사업, 수질개선사업 아닌 일상 속 하수문제 해결사업으로 인식 확장해야

대부분의 지방자치단체는 하수관련 시설을 환경기초시설로 재정적 내지 회계적으로 특별히 관리하라는 의미에서 특별회계로 운영되고 있다. 하수도사업이 특별회계로 운영되면서 사용료, 부담금 등과 같은 세외수입을 확보할 수 있다는 장점을 갖게 된 반면에, 비교적 큰 규모의 재원으로 자유롭게 사용할 수 있는 일반회계의 재원이 투입되지 않는 결과를 낳았다. 현재 대부분의 지방자치단체에서 하수도사용료, 원인자부담금 등이 원가에 훨씬 못 미치는 상황에서 하수도사업특별회계의 세입·세출을 맞추기가 불가능하여 중앙정부로부터 보조금 형태로 지원을 받고 있다.

한편, 하수도 관련 국가의 책무는 하수도의 설치·관리 및 관련 기술개발 등에 관한 기본정책을 수립하고 지방자치단체가 책무를 성실하게 수행할 수 있도록 필요한 기술적·재정적 지원이라고 「하수도법」에 명시하고 있다. 그리고 동법에 의하면 지방자치단체는 공공하수도 설치·관리를 통하여 관할구역 안에서 발생하는 하수와 분뇨를 적정하게 처리하는 것이 책무라고 명시하고 있다.

이때 기초자치단체가 공공하수도 설치 의무자로서 시설을 설치할 경우 광역자치단체의 인가를 받도록 하고 있다. 따라서 지방자치단체의 하수도사업에 관한 권한과 책임은 대부분 광역자치단체에 속한다고 할 수 있다. 그러나 특·광역시 지역에서 하수사무는 광역지자체인 특·광역시가 담당하고 기초지차체인 자치구 및 군의 사무는 미미한 수준인 반면에, 도 지역에서 하수사무는 기초자치단체인 시·군이 담당하고 광역자치단체인 도의 사무는 미미한 수준이다.

이러한 상황에서 하수 관련 국고보조금은 농어촌과 기초지자체를 중심으로 더 많은 지원이 이뤄지고 특·광역시는 도시지역이고 재정력이 좋고 하수도보급률이 높다는 이유로 낮은 보조율을 적용받고 있다. 그러나 인프라 시설은 사용빈도와 노화의 속도가 비례한다고 할 수 있기 때문에 인구가 많고 활발한 활동이 이루어지는 도시의 하수도시설이 인구가 적고 조용한 활동이 이루어지는 농어촌지역의 하수도시설보다 쉽게 노화가 이루어지는 것은 당연한 사실이다.

또한, 불투수층이 많은 도시지역에서 하수관로는 불투수층이 적은 농어촌 지역의 하수관로보다 우수에 의한 사용횟수가 빈번하게 발생한다고 봐야할 것이다. 예를 들어 특·광역시의 자치구나 기초지자체 대도시의 일반행정구는 인구 규모나 도시 구조상 유사성이 많아 하수관련 행정수요가 비슷함에도 불구하고 대도시의 일반행정구는 기초지자체인 대도시이기 때문에 높은 국고보조율이 적용되고, 특·광역시의 자치구는 직접적으로 국고보조금을 받지 못하고 특·광역시를 통해서 낮은 국고보조율을 적용받고 있다.

2. 하수도사업의 국고보조와 권한

하수도사업에 국가의 지원이 필요한 이론적 근거는 외부효과, 국가적 최저수준, 규모의 경제 등에서 찾을 수 있으며 이러한 근거를 바탕으로 국가의 재정적 부담(국고보조율)을 법률로써 명시하고 있다. 국고의 부담을 명시한 「보조금관리법」에 의하면 현재 하수도 관련 국고보조사업은 차등적 기준보조율이 적용되고 있다. 하수처리장 확충 국고보조사업의 기준보조율은 5개[광역시 10%, 광역시(총인처리시설) 50%, 시지역(읍 이상) 50%, 군지역(면 이하) 70%, 주한미군공여구역 및 방폐장 주변지역 80%]로 차등 적용되고 있으며 하수관로 정비 국고보조사업의 기준보조율은 3개(광역시 30%, 도청소재지 50%, 시군 70%)로 차등 적용되고 있다. 

한편 환경부는 △국가하수도종합계획 수립 △방류수수질기준 설정 △하수도정비 중점관리지역 지정 △공공하수도 설치기준 설정 △공공하수도 운영관리 실태점검 등을 하수도 관련 주요 업무로 추진하고 있으며, 산하기관인 지방환경청을 통해 지자체 하수도정비기본계획의 승인, 국고보조사업의 재원조달 및 사용 협의, 국고보조금 교부·정산 및 집행관리, 공공하수처리시설 개선명령, 과징금· 과태료 부과·징수 등의 업무를 수행한다.

한편 행정안전부는 「지방공기업법」에 규정된 정책수단을 이용하여 하수도사업을 수행하는 지방공기업의 경영건전성을 관리하고 있다. 행정안전부 장관은 지방공기업의 경영진단 결과에 따라 관련 지자체장이나 지방공기업 책임자에게 경영개선을 명령하고, 부실지방공기업에 대해 해산을 요구할 수 있는 강력한 권한을 갖고 있다.

3. 특·광역시 하수도 요금 및 원가 현황

2019년말 기준 특·광역시 하수도 요금과 원가를 살펴보면, 단위당 원가에 비해 낮은 요금을 부과하고 있어 요금적정화가 이뤄지지 않고 있는 상황이다. 단위(㎥)당 요금은 광주가 481.58원으로 가장 싸고 울산이 681.40원으로 가장 비싸며 요금 현실화율은 광주가 64.72%로 가장 낮고 대구가 95.94%로 가장 높다. 또한 요금인상요인은 광주가 54.51%로 가장 높고 대구가 4.23%로 가장 낮다.

따라서 특·광역시 하수도사업에서 소요되는 투자비와 운영비 등에 비해서 회수하는 요금으로 원가가 충분히 보상되지 못하고 있으며 하수도사업 경영개선을 위해서는 요금인상을 통한 수익증대 또는 비용의 감소를 통해 원가를 절감해야 하는 유인을 제공하고 있다. 그러나 하수도사업의 특성상 고정비가 차지하는 비중이 높기 때문에 원가절감을 통한 경영개선은 실현가능성이 낮다고 볼 수 있다.

특·광역시의 면적은 국토면적 대비 약 5.4%에 불과하지만 인구는 43.4%(2020년 기준), 환경기초시설의 일일하수처리량은 47.3%나 차지하고 있다. 더욱이 향후 시급한 재정투입이 요구되는 20년 이상의 노후관로 비율은 65.5%에 이른다. 반면에 특·광역시 하수처리장 확충사업의 기준보조율은 전체 기준보조율 중에서 가장 낮은 보조율(10%)을 적용받고 있다.

일반적으로 상하수도사업은 모두 관로를 통해 이루어진다는 측면에서 유사한 성격을 지니지만 상수관로는 물만 정수장에서 소비자에게 전달하는 기능을 하는 반면, 하수관로는 물과 함께 다양한 물질(분뇨, 오물 등)을 소비자에서 하수처리장으로 전달하는 기능을 수행한다는 점에서 차이가 있다.

더욱이 하수관로에는 소비자가 사용하지 않은 빗물 등이 혼합되어 전달되기 때문에 상수관로보다 하수관로가 더 복잡하고 더 많은 비용을 유발한다. 시설 측면에서도 하수도시설은 상수도시설에 비해 더 많은 국가적 기능을 수행하고 있음에도 더 낮은 국고 기준보조율을 적용받고 있다.

상수도시설은 맑은물 공급이라는 하나의 기능을 수행하고 있지만, 하수도시설이 수행하는 하수처리는 하나의 기능으로 볼 수 없다. 즉 하수시설은 일반 가정용 오수처리, 산업용 폐수처리, 축산분뇨처리, 우수처리 등 매우 다양한 기능을 수행하고 있다. 특히 하수사업은 침수피해 예방 및 감소의 기능을 수행하고 있다.

최근 기후변화와 지구온난화로 집중호우 발생 빈도가 증가하고 인구밀집지역의 침수피해 또한 늘고 있어 하수관로의 피해 예방 및 감소 기능은 매우 중요하다고 할 수 있다. 불투수층이 많은 도시지역에서 하수관로는 기본적인 오·폐수처리 관로로써의 기능뿐만 아니라 집중호우 시기 우수처리 기능도 수행하고 있다.

하수도가 다양한 기능을 수행하고 있음에도 특·광역시 하수관로 사업은 동일한 지역 상수관로 사업과 농촌지역 하수관로 사업에 비해 낮은 국고 기준보조율을 적용받고 있다. 현재 「보조금관리법」에 의하면 국고보조금의 159개 차등적 기준보조율 중에서 특·광역시 하수처리장 확충사업만 유일하게 10%가 적용되고 있으며, 이는 시 지역(읍 이상) 하수처리장 확충사업 기준보조율(50%)과 군 지역(면 이하) 하수처리장 확충사업 기준보조율(70%)보다 현저히 낮은 수준이다.

1) 하수도사업 국가역할 강화의 필요성
하수도의 설치·운영은 지자체의 고유사무지만 하수도 서비스의 외부효과 때문에 국가의 역할이 필요하며 기후변화 등 물관리 여건 변화로 하수도 부문에서 국가의 역할은 더욱 중요해지고 있다.

첫째, 기후변화에 따른 도시침수로부터 국민의 안전을 확보하기 위한 국가의 역할이 필요하다. 과거에는 수질오염사고나 녹조문제 때문에 하수도의 오수처리 기능이 중요했다면, 최근에는 집중호우와 그로 인한 침수사고가 빈발하면서 하수도의 우수배제 기능이 주목받고 있다. 우수배제 기능은 국민의 안전과 직결되는 중요한 문제이지만, 우수배제 기능을 높이기 위해서는 관로, 펌프장 등 시설개선에 막대한 예산이 소요되므로 국가적 관점에서 정책을 수립하고 자원을 배분하는 것이 중요하다.

둘째, 특·광역시 하수도시설의 노후화 및 재투자에 대비하기 위해 국가의 역할이 필요하다. 특·광역시는 하수도보급률이 높은 반면 시설 노후화가 급속히 진행되고 있어 시설 재정비가 필요하다. 따라서 향후 막대한 재정투자가 필요한 특·광역시 하수도사업에 관한 국가적 차원의 정책이 발굴되어야 할 것이다.

셋째, 내부적으로 하수도 경영 효율화를 위한 국가적 차원의 제도적·재정적 지원이 필요하다. 현재 우리나라 하수도사업은 행정구역을 기준으로 분할되어 있어 규모의 경제를 기대하기 어렵고 하수도요금이 공급원가의 절반에도 미치지 못하는 조건에서 방류수 수질기준 등 규제 강화에 따라 대규모 시설투자가 진행되고 있다. 그 결과 하수도사업의 경영구조는 지속적으로 악화되고 있다. 따라서 특·광역시 하수도 공기업은 일본이나 영국의 사례처럼 통합운영·관리를 촉진하는 것이 필요하고 이를 위한 중앙정부 차원의 제도개혁과 재정지원이 필요하다.

2) 특·광역시 하수도사업 융자제도 검토
특·광역시 노후 하수도 재투자와 관련된 사업비용은 개정이 쉽지 않은 국고보조사업보다 융자지원제도를 활용하는 방안을 검토할 필요가 있다. 일반적으로 공공성이 강한 사업 중에서도 지자체의 재정자립도가 높은 경우 국고보조보다 융자지원을 하는 것이 바람직하다고 인정되고 있다. 이미 1990년대 서울시 하수관로 정비사업에 환경개선특별회계 융자지원을 시행한 사례도 있다. 당시 특별시에는 지방양여금을 지원할 수 없었으나 서울시의 하수관로 정비가 시급한 상황이어서 환경개선특별회계에서 서울시에 융자를 지원한 것이다.

특히, 노후시설 재구축 시기가 도래한 특·광역시에 융자제도는 안정적인 재원확보 수단으로 기능할 수 있다. 일반 시·군이 융자금 상환 부담 때문에 융자신청에 소극적이지만 특·광역시는 상환능력을 보유하고 있어 저리의 융자지원에 관심을 보일 수 있다. 예를 들어 미국의 주정부회전기금처럼 대도시의 노후시설 개선에 지원된 융자금을 회수하여 이후 중·소도시의 노후 시설 개선에 투자하는 순환 구조도 기대할 수 있다.

3) 빗물의 하수관로 이용에 따른 비용 부과
현재 빗물은 하수관로에 영향을 주는 중요한 요인 중 하나다. 그러나 정부는 인센티브 제도를 활용해서 빗물의 재사용을 권장하고 있지만 정작 그 물이 결국 하수관로를 통해 하수처리장으로 유입된다는 것은 고려하지 않고 있다. 하수도요금을 상수도요금과 연계시킨 것은 해당 비용을 원인자에게 부담시키는 것이라고 할 수 있다. 이러한 논리를 빗물에 적용하면 빗물의 하수관로 이용에 대한 비용은 누락되고 있는 것이다. 최근 분리관로로 인하여 우수와 오수가 나누어져 있지만 하늘에서 내리는 빗물의 일정부문은 하수관로를 통해 하수처리장으로 유입된다. 즉 빗물은 우수관이든 오수관이든 모두 하수관로를 통해 이동하며, 그렇지 않은 경우 침수 피해가 발생하게 될 것이다.

따라서 하수관로에 필요한 전체 비용 중에서 빗물이 차지하는 비율만큼은 누군가 부담해야할 것이고 빗물의 공공성을 고려한다면 국가 또는 해당지자체가 부담하는 것이 적절하다고 할 수 있다. 예를 들어 일본의 경우 지자체가 빗물의 공공성을 인정하여 일반회계 재정의 일정부분을 하수도특별회계로 전출하고 있다. 즉 우리나라도 국가 또는 지자체가 최소한 빗물로 인해 하수관로 및 하수처리시설에서 직접적으로 발생하는 비용만큼을 부담해야 할 것이다.

4) 국가적 정책변화에 따른 국고 비율 조정
국가적 목표에 따라 다양한 사업이 추진되고 있다. 특히 물관리 정책 통합화에 따라 정책 내지 사업 간 긴밀한 연계가 필수적 요소로 작용하고 있으며, 각 관련 부처 간 긴밀한 협조가 이뤄지고 있다. 그러나 특·광역시 입장에서는 이러한 정부부처 간 협력이 반드시 긍정적으로만 작용하지는 않고 있다.

국가적 수질기준을 높이겠다는 환경부의 정책이 수립되면 그에 따른 후속조치는 대부분 지방정부 몫이고 국책사업이 추진된다. 그러나 수질관련 국책사업에서 국고보조금의 비율은 대부분 지방비의 매칭방식을 채택하여 지자체의 하수재정에 영향을 미치고 있다. 그리고 홍수나 집중호우에 관한 행정안전부의 정책은 특·광역시의 하수도사업과 직결되어 있지만 환경부와의 긴밀도는 높지 않다고 할 수 있다.

또한 대규모 도시건설과 토목건축사업은 국토교통부의 정책으로서 광역지자체와 매우 밀접한 관계를 맺고 있지만, 해당 사업에서 환경부가 차지하는 비중은 그리 크지 않는 것이 사실이다. 예를 들어 4대강의 수질개선을 위해 환경기초시설에 총인(T-P)처리를 한다면, 그에 대한 비용유발요인은 국가적 정책변화라고 할 수 있으며 국가적 생활안전 정책에 따라 기초 인프라로서 대규모 침수대응시설을 건설한다면 그에 대한 비용유발요인도 국가적 정책변화라고 할 수 있다.

또한 정부의 주택정책에 따라 건설되는 신도시와 대규모 주거단지를 건설한다면 지자체의 의견보다 정부의 정책적 의지에 따라 추진되는 국책사업이기 때문에 그에 대한 비용유발요인도 국가적 정책변화라고 할 수 있다. 이러한 논리적 근거를 바탕으로 향후 국가적 정책추진에 따라 발생하는 비용을 사업원가에 반영하고 국비지원 비율을 상향조정할 수 있도록 정책적 근거를 마련할 필요가 있다.

5) 하수도사업의 새로운 접근
앞으로 하수도사업은 단순히 수질개선만을 목적으로 하는 사업보다 일상생활에서 하수 관련 문제를 해결하는 사업으로 확장하여 인식할 필요가 있다. 즉 하수문제는 수질문제와 더불어 침수를 예방하고 감소하는 재난문제이고 악취를 제거하는 공기질 문제라고 할 수 있으며 더 나아가 삶의 질에 관한 환경복지문제로 접근할 필요가 있다.

[문의 = (031) 705-5522  / 이메일 :  kgb5522@hanmail.net]

[『워터저널』 2021년 3월호에 게재]