감사원 감사보고서   도시지역 저류시설 안전관리실태


감사원, “도시지역 저류시설 안전관리 곳곳서 부실”

침수 예방용 지역별 방재성능목표, 실제 강우량보다 낮게 산정돼 침수피해 우려
우수저류시설·빗물펌프장 설치 후에도 침수피해 해소되지 않아 추가 대책 마련 시급

감사원 ‘도시지역 저류시설 안전관리실태’ 감사 결과 발표

 
여름철 평균 강우량이 갈수록 늘면서 도시지역 침수피해가 매년 이어지고 있지만 저류시설에 대한 안전관리는 부실하다는 감사원 지적이 나왔다. 특히 행정안전부의 지역별 방재성능목표가 실제 강우량보다 낮게 산정돼 침수피해를 키울 수 있고, 우수저류시설·빗물펌프장 설치 후에도 침수피해가 해소되지 않아 추가 대책 마련이 시급한 것으로 나타났다.

▲ 감사원이 최근 발표한 ‘도시지역 저류시설 안전관리실태’ 감사 결과에 따르면 여름철 평균 강우량이 갈수록 늘면서 도시지역 침수피해가 매년 이어지고 있지만 저류시설에 대한 안전관리는 부실한 것으로 드러났다.
감사원은 올해 1월 25일부터 3월 26일까지 15일간 행정안전부와 환경부, 국토교통부, 지방자치단체 등을 대상으로 ‘도시지역 저류시설 안전관리실태’를 감사한 결과 이 같이 나타나 조치기관에 처분을 요구하거나 통보했다고 밝혔다.

이번 감사는 도시지역 침수 예방을 목적으로 지자체가 설치해 운영 중인 저류시설 총 1천368개(우수저류시설 545개·빗물펌프장 823개)를 대상으로 계획·설치의 적정성과 안전관리 실태 전반을 중점 점검했으며, 감사결과는 감사원 내부 검토를 거쳐 지난 8월 19일 감사위원회 의결로 최종 확정됐다.

‘도시지역 저류시설 안전관리실태’ 감사결과 내용을 정리했다.

지역별 방재성능목표 설정 부실

행안부는 전국을 총 169개 지역으로 구분하고 관측지점별 시간강우량 최댓값을 토대로 지역별 방재성능목표에 해당하는 강우량을 산정하고 있다. 이 과정에서 시간강우량 최댓값 등을 관측하기 위해 기상청의 종관기상관측장비(ASOS) 96개 지점과 방재기상관측장비(AWS) 528개 지점을 활용하고 있다.

그런데 최근 국지성 호우 영향으로 지역 내에서 관측된 시간강우량 최댓값이 관측지점별로 다르고, 많은 지역에서 ASOS지점 강우량이 AWS지점보다 낮게 관측되고 있다. 따라서 일부 지점 또는 ASOS지점의 강우자료만을 토대로 지역별 방재성능목표에 따른 강우량을 산정할 경우 실제 내린 시간강우량 최댓값이 반영되지 못할 수 있다.

따라서 행안부가 지역별 방재성능목표를 산정할 때 ASOS지점과 AWS지점의 강우관측자료를 종합적으로 활용하는 것이 바람직하나, 감사원 감사 결과 행안부는 AWS지점의 확률강우량에 대한 활용 없이 ASOS 69개 지점의 확률강우량만 활용하고 있는 것으로 드러났다.

감사원이 서울시 관내 설치된 28개 지점의 강우관측소 중 방재성능목표 산정에 반영되지 않은 AWS 21개 지점의 확률강우량과 서울시 방재성능목표 산정 시 반영한 종로구 ASOS지점의 확률강우량을 비교한 결과, AWS 14개 지점의 확률강우량이 방재성능목표 기준에 따른 확률강우량을 상회하는 것으로 확인됐다.
  지난해 침수피해를 입은 세종시 등 7개 지역도 AWS지점의 확률강우량과 방재성능목표 기준에 따른 확률강우량 비교 결과, 방재성능목표에 따른 확률 강우량을 초과하는 비가 내릴 것으로 예상됐다.

이처럼 ASOS지점의 확률강우량만을 활용하면 방재성능목표가 낮게 설정돼 방재성능목표에 부합하게 방재시설을 설치·운영해도 강우로 인한 침수피해 발생이 우려된다. 이에 따라 감사원은 행안부 장관에게 지역별 확률강우량 산정 시 강우관측자료를 종합적으로 활용하는 방안을 마련할 것을 요구했다.

 
 
침수흔적도 작성·관리업무 부적정

행안부는 침수피해 발생 시 지자체로 하여금 침수흔적도를 작성토록 하고, 제출받은 침수흔적도를 침수가뭄급경사지 정보시스템에 등록하는 등 침수흔적도 작성·관리 업무를 총괄하고 있다.

지자체장은 풍수해 발생 시 피해 내용을 즉시 국가재난관리정보시스템(NDMS)을 통해 행안부에 통보하고 응급조치와 수습현황도 지체 없이 통보해야 한다. 또 침수흔적도 작성 대상에 해당하는 침수 피해가 발생한 경우, 발생일로부터 6개월 이내에 침수흔적도를 작성해 행안부에 제출해야 한다.

침수흔적 조사 및 침수흔적도 작성 전담기관으로 지정된 한국국토정보공사(LX공사) 역시 지자체 의뢰를 받아 침수흔적도를 작성하는 경우 직접 정보시스템에 등록해야 한다. 따라서 행안부는 NDMS에 침수피해가 통보되었음에도 침수흔적도를 작성·제출하지 않은 지자체에 대해 작성·등록이 누락되지 않도록 관리·감독해야 한다.

그러나 감사원이 NDMS에 등록된 자료를 기초로 2015〜2019년 5년간 서울·부산·인천·경기지역을 표본으로 침수흔적도 작성 여부와 함께 LX공사가 2019〜2020년에 작성·제출한 침수흔적도의 정보시스템 누락 여부를 점검한 결과, 침수흔적도가 미작성되거나 작성된 침수흔적도 등록이 누락된 것으로 드러났다.

감사원이 이들 4개 광역단체에 가장 큰 피해를 가져온 집중호우를 조사해 광역단체별로 침수피해가 가장 많이 발생한 지자체 각 6개(총 24개 지자체)를 대상으로 침수흔적도 작성 현황을 확인한 결과, 17개 지자체가 침수흔적도를 작성하지 않았다. 또한 LX공사가 작성·제출한 215개 침수흔적도의 정보시스템 등록 여부를 확인한 결과, 총 18개 침수흔적도가 미등록 또는 중요 데이터 누락 상태로 관리되고 있었다.

그 결과, 침수흔적도가 방재대책에 효과적으로 활용되지 못할 우려가 있어, 감사원은 행안부 장관에 침수흔적도를 작성하지 않은 지자체에 작성을 지시하고, 침수흔적도 관리방안을 마련하라고 요구했다.

 
우수저류시설 설치사업 추진 부적정

행안부는 도시지역 침수피해 예방을 위해 2009년부터 매년 우수저류시설 설치사업을 추진하고 있으며 매년 지자체에서 제출한 사업계획을 검토해 국고보조 대상사업을 선정하고 국비를 지원한다.

한편, 「자연재해대책법」 등에 따르면 우수저류시설 설계 시 최소 50년 빈도의 확률강우량을 적용하도록 규정되어 있다. 또 우수저류시설은 하수관로와 빗물펌프장과 상호 연관되어 있어 특정 시설의 성능이 미흡한 경우에는 다른 시설이 개선되더라도 침수피해가 해소되지 않을 우려가 있다.

따라서 행안부는 지자체가 제출한 설계도서를 승인할 때 설치기준과 다르게 승인하는 일이 없어야 하며, 우수저류시설 계획 시 다른 방재시설까지 종합적으로 검토해야 한다. 우수저류시설 설치만으로 침수가 해소되지 않는 경우에는 지자체가 연계 방재시설 개선대책을 추가적으로 마련토록 지도·감독도 해야 한다.

▲ 부산시 수영구가 광안리해수욕장과 주변 지역의 상습 침수 피해를 방지하기 위해 수영중학교에 설치한 ‘수영지구 우수저류시설’ 조감도. [사진은 특정기사와 관련 없음]

그러나 행안부는 우수저류시설 설치사업으로 선정돼 설계·준공된 우수저류시설 78곳 중 30곳이 설치기준보다 적은 확률강우량을 적용했음에도 이를 승인하고 국비를 지원했다. 또한, 사업계획과 설계도서를 검토하면서 설계에 적용한 확률강우량 수준의 강우가 발생했을 때 타 개선사업과의 연계방안을 마련토록 지시하지 않았고, 향후 개선하겠다는 지자체 의견만 듣고 사업 완료 후 실제 개선 여부를 확인하지도 않았다.

감사원이 행안부 우수저류시설 설계도서를 검토한 결과, 78개 중 31개 우수저류시설은 설치 후에도 침수를 해소할 수 없어 연계 방재시설 대책이 필요한 것으로 확인됐으며, 이 중 21개는 올해 1월까지 별도 개선사업이 추진되지 않았다. 또한 21개 시설 중 부산시 소재 배수구역 3개소에 대한 내수침수 해석을 검토한 결과 우수저류시설 설치 이후에도 우수저류시설 설계가 적용된 강우에 침수피해가 발생하는 것으로 확인됐다.

이에 감사원은 행안부 장관에게 우수저류시설 설계검토 업무를 철저히 할 것과 함께 우수저류시설만으로 침수피해가 해소되지 않을 시 침수 예방 목적을 달성할 수 있는 방안을 마련하라고 통보했다.

 
분류식 우수관로 기술진단 미실시

환경부는 「하수도법」에 따라 하수도 안전관리 업무를 총괄하고 있으며, 동법 시행규칙 등에 따라 ‘공공하수도 기술진단 업무처리규정’을 마련해 하수관로 등 기술진단의 범위 및 방법을 정하고 있다. 공공하수도관리청인 지자체장은 5년마다 소관 공공하수도에 대한 기술진단을 실시하고 필요시 계획을 수립·시행하도록 되어 있다.

한편, 최근 기후변화로 집중호우가 빈번히 발생하고 도시화로 불투수 면적이 증가하면서 집중호우 시 우수배제를 주 기능으로 하는 분류식 우수관로의 중요성이 커지고 있다. 이에 환경부는 침수 예방을 위한 도시침수대응사업을 시행하고 있는 만큼, 분류식 우수관로와 같이 침수 예방 기능을 갖는 시설을 적극 관리할 필요가 있다.

 
환경부는 지난 2014년 7월 「하수도법」 시행규칙 제14조의 제1항 제1호의2를 신설하면서 하수관로를 기술진단 대상에 추가했으며, 시행규칙 제14조의2에 ‘기술진단에 드는 비용’을 고시하도록 규정하면서 기술진단에 드는 비용을 환경부 장관이 고시하도록 하고 있을 뿐, 기술진단 대상 시설 중 일부를 훈령(고시)에서 제외할 수 있는 근거는 명시하지 않고 있다.

따라서 환경부는 분류식 우수관로를 기술진단 대상에 포함시켜 관리해야 하나, 환경부는 오수가 흐르는 관로를 중점 관리한다는 사유로 2021년 1월까지 분류식 우수관로를 기술진단 대상에서 제외하고 있었던 것으로 감사원 감사 결과 밝혀졌다.

그 결과 국내 하수관로의 30.8%를 차지하는 분류식 우수관로가 기술진단 대상으로 지정된 후 2021년 1월까지 기술진단이 이뤄지지 않아 관로 내 불량이 확인·해소되지 않는 등 하수 범람으로 인한 침수피해 예방 효과가 저하될 우려가 있다. 이에 따라 감사원은 분류식 하수관로에 대한 기술진단 실시 방안을 마련하라고 환경부 장관에게 요구했다.

빗물펌프장에 대한 안전관리 부실

빗물펌프장은 홍수 시 자연배수가 곤란할 경우 하수관로로 유입된 하수를 펌프에 의해 국가·지방·소하천 또는 해안으로 강제배수하기 위한 시설로 「자연재해대책법」에 따라 방재시설로 지정되어 있다.

그리고 환경부는 상습 침수지역을 해소하기 위해 해당 지역을 하수도정비 중점관리지역으로 지정하면서 빗물펌프장 설치를 침수 해소를 위한 중요한 대책으로 보고 있다. 더욱이 빗물펌프장은 펌프설비와 건축물, 토목구조물 등이 복합된 시설물로, 구조상 안전과 집중호우 시 정상가동 등을 위해 관리주체의 자율적 관리뿐 아니라 기계·전기 등 분야별 전문인력과 전문기관 등을 통한 안전관리가 필요한 시설이다.

환경부는 「하수도법」 등에 따라 빗물펌프장을 제외한 공공하수도에 대해 한국환경공단 등 전문기관을 통해 안전관리를 받도록 하는 기술진단 규정을 마련하고 있고, 국토부는 「시설물안전법」 등에 따라 하천의 부속시설인 배수펌프장 등을 제1·2종시설물로 정해 안전진단전문기관을 통해 정기 안전점검을 받도록 하고 있다.

따라서 환경부는 빗물펌프장을 「하수도법」에 따른 기술진단 대상으로 지정하거나 「시설물안전법」상 제1·2종시설물로 지정할 수 있도록 국토부와 협의하는 등 빗물펌프장에 대해 강화된 관리방안을 마련해야 한다.

그런데 전국 823개 빗물펌프장 중 국가하천과 지방하천 등에 방류하는 빗물펌프장 555곳은 「시설물안전법」에 따라 제1·2종시설물로 지정돼 관리가 이뤄지고 있으나, 소하천과 해안 등에 방류하는 268곳은 국가하천 등에 설치된 빗물펌프장과 형태·기능이 같은데도 「하수도법」에 따른 기술진단 대상과 「시설물안전법」의 대상으로 지정되지 않아 지자체 자율에 따라 관리되고 있다.

▲ 빗물펌프장 현장점검 결과 배수펌프 상단개방부 부식·침수(왼쪽), 엔진펌프 스테인리스 배관 용접부 누수·부식(가운데), 유출수문 권양기 미작동(오른쪽) 모습.

이에 감사원이 관리대상에서 제외된 10개 빗물펌프장에 대해 ‘시설물의 안전 및 유지관리 실시 세부지침’을 준용해 현장점검한 결과, 펌프설비가 부식되거나 유출수문이 개방되지 않는 등 보수·보강이 필요한 문제점이 다수 확인됐다. 이에 대해 감사원은 분류식 우수관로에 대해 기술진단을 실시하는 방안을 마련하고, 해안이나 소하천 등에 방류하는 빗물펌프장에 대해 안전관리 강화방안을 마련하라고 환경부에 통보했다.

 
1·2종 시설 빗물펌프장 안전관리 부실

국토부는 시설물통합정보시스템(FMS)을 구축해 시설물의 유지관리계획과 안전점검 및 정밀안전진단 실태를 점검하는 등 시설물의 안전 및 유지관리에 관한 업무를 총괄하고 있다. 한편, 「시설물안전법」 시행령 제4조에서는 전문기관을 통한 주기적인 안전점검·진단 등 별도의 안전관리가 필요하다고 판단되는 중요시설인 제1·2종시설물의 종류를 규정하고 있다.

국토부는 지난 2014년 7월 제내지(堤內地)의 침수피해 예방 등 안전관리를 강화하기 위한 목적으로 특·광역시에 있는 국가하천의 빗물펌프장을 제1종시설물, 제1종시설물에 해당하지 않는 국가하천의 빗물펌프장과 지방하천의 빗물펌프장을 제2종시설물에 포함시키는 내용의 「시설물안전법」 시행령 개정안을 마련했다.

또 동법 시행령 부칙 규정을 통해 빗물펌프장 관리주체에 시행일부터 3개월 이내에 시설물관리대장을 당시 한국시설안전공단(현 국토안전관리원)에 제출하고, 시행일 당시 준공 또는 사용승인 후 10년이 지난 제1종시설물에 대해서는 시행일부터 2년 이내에 최초 정밀안전진단을 실시토록 했다.

따라서 국토부는 대상시설물이 FMS에 등록되지 않거나, 등록되더라도 제1종시설물이 제2종시설물로 잘못 분류될 경우 안전관리가 소홀해질 우려가 있음을 감안해, 새로 지정된 빗물펌프장의 현황을 파악하고, 빗물펌프장의 관리주체가 시설물관리대장을 제출하고 안전점검 등을 실시토록 지도·감독해야 한다.

그러나 국토부는 대상시설물로 신규 지정된 빗물펌프장의 현황을 파악하지 않았고, FMS 입력여부나 관리계획 수립 및 안전점검·정밀안전진단 실시 여부 등 안전관리 실태를 확인하지 않은 것으로 감사원 감사 결과 드러났다.

감사원이 서울, 부산, 강원 소재 빗물펌프장 212개(제1종 99개, 제2종 113개)의 안전관리 실태를 점검한 결과, 20개 지자체 52개 빗물펌프장이 FMS에 등록돼 있지 않거나 잘못 등록되어 관리되고 있었다. 게다가 관리계획을 수립하지 않은 채 안전점검·정밀안전진단을 받지 않는 경우도 있었다.

특히, 이 중 2곳은 압력계 고장과 기계실 침하 등 문제점이 확인돼 집중호우 시 내구성 및 방재성능 저하로 인한 침수피해가 가중될 우려가 있었다. 이에 따라 감사원은 국토교통부에 제1·2종시설물 대상 빗물펌프장 관리주체가 실태 점검을 제대로 지도·감독하고 주기적인 안전점검·진단 방안을 마련하라고 통보했다.

피뢰 설비 관리 및 점검 부실

우리나라는 강우량이 많은 여름철에 집중적으로 발생하는 낙뢰(落雷) 때문에 빗물펌프장의 주요 전기·통신설비(이하 보호대상 설비)에 뇌전류(腦電流)가 침입해 빗물펌프장 작동이 멈추는 경우가 많다. 이에 빗물펌프장에는 뇌전류로부터 보호대상 설비를 보호할 수 있는 피뢰 설비가 설치되어 있다.

그런데 빗물펌프장 피뢰 설비는 평소 습기, 염분, 산업적 오염물질 등 환경적 요인 때문에 부식이 발생할 수 있고, 직격뢰 발생 시 피뢰 시스템이 물리적으로 파괴될 수 있다. 이에 따라 한국산업표준(KS) 등을 통해 피뢰 설비에 대한 주기적 점검과 낙뢰 등 특이사항 발생 시 추가 점검을 받을 것을 권고하고 있다. 따라서 환경부는 지자체가 피뢰 설비에 대한 주기적인 점검을 통해 낙뢰 등 발생 시 피해를 최소화할 수 있는 방안을 마련해야 한다.

그러나 환경부는 빗물펌프장 피뢰 설비 설치 후 유지 관리방안에 대한 별도 규정을 마련하지 않은 것으로 감사원 감사 결과 밝혀졌다. 감사원이 2016년 이전에 준공된 인천시·경기도 소재 빗물펌프장 166개를 대상으로 피뢰 설비 설치위치·종류·피뢰보호범위 등 자료가 포함된 피뢰 설비 도면 보유 여부와 2017년 1월부터 2020년 9월까지의 점검여부를 조사한 결과, 127개(76.5%)의 경우 피뢰 설비 도면을 보유하고 있지 않았고, 137개(82.5%)의 경우 피뢰 설비 관련 점검을 하지 않았다.

또 감사원이 한국전기안전공사와 합동으로 낙뢰발생이 우려되는 3개 현장을 표본 점검한 결과, 피뢰 설비 관리상태가 부실하거나 잘못 설치된 사례가 있는 등 집중호우를 동반한 낙뢰 시 빗물펌프장 가동에 지장을 초래할 우려가 있는 것으로 나타났다. 이에 대해 감사원은 환경부에 지자체가 빗물펌프장에 설치돼 있는 피뢰 설비를 주기적으로 점검하도록 하는 등 낙뢰 피해 최소화 방안을 마련하라고 요구했다.

집중강우 중점관리구역 선정 부적정

환경부는 하수도 운영·관리 등에 관한 기본 정책을 수립하고 집중강우 시 침수피해 예방을 위해 지자체의 하수관로 유지관리 업무를 지도·점검하는 등 공공하수도에 관한 사항을 총괄하고 있다.

‘공공하수도시설 운영·관리 업무지침’에 따르면 지자체는 관할구역 내 하수관로의 점검과 청소·준설을 원칙적으로 연 1회 이상 실시하되, 우수가 집중되는 지역이나 지표 흐름 불량 지역, 관로 우수배제 불량 지역, 과거 침수피해 지역은 ‘집중강우 중점관리구역’으로 지정해 상시 유지관리를 해야한다. 또 매년 장마 전까지 중점관리구역에 있는 하수관로의 청소·준설을 완료하고, 국가하수도정보시스템(이하 하수도시스템)에 전년도 침수피해 현황과 중점관리구역 지정현황을 입력해야 한다.

따라서 환경부는 과거 침수피해 지역을 정확히 파악하고, 침수이력이 있거나 내수재해 위험지구 등으로 지정된 지역이 중점관리구역으로 지정되지 않은 경우 지정 제외 사유가 있는지 확인하는 등 지자체가 침수우려지역을 중점관리지역으로 지정해 관리하도록 했어야 하나, 환경부는 하수도시스템에 입력된 침수피해 지역의 중점관리구역 지정 여부만 확인하고 있을 뿐, 미입력된 침수피해 지역이 있는지, 또 내수재해 위험지구 등으로 지정된 지역이 중점관리구역으로 지정됐는지를 확인하지 않았다.

감사원에 따르면 2017〜2019년 4개 특·광역시 소속 12개 지자체가 작성한 침수피해 관련 초동조사보고서와 언론보도 등을 통해 파악한 39건의 침수현황이 하수도시스템에 입력됐는지를 확인한 결과, 39건의 침수피해 모두 하수도시스템에 입력되지 않았고, 침수피해가 발생한 지역을 2021년 1월까지 중점관리구역으로 지정하지 않았다.

그리고 4개 특·광역시에 있는 131개 내수재해 위험지구와 해당 지구를 관할하는 46개 지자체가 지정한 중점관리구역을 비교한 결과, 33개 지자체에서 관할구역에 있는 120개 내수재해 위험지구를 2021년 1월까지 중점관리구역으로 지정하지 않았다.

▲ ‘공공하수도시설 운영·관리 업무지침’에는 매년 장마 전까지 중점관리구역에 있는 하수관로의 청소·준설을 완료하고, 국가하수도정보시스템에 전년도 침수피해 현황과 중점관리구역 지정현황을 입력하도록 규정되어 있지만 이를 준수하지 않은 지자체가 많은 것으로 나타났다.

그 결과 침수 발생이 큰 지역에 있는 하수관로가 적정한 유지관리를 받지 못할 우려가 있는 것으로 나타났다. 이에 대해 감사원은 환경부 장관에 집중강우 중점관리구역 선정 시 침수위험이 큰 지역이 검토대상에서 제외되는 일이 없도록 방안을 마련할 것을 통보했다.

[『워터저널』 2021년 10월호에 게재]

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