일본, ‘석면 건강피해 구제제도’ 지속 강화  
2005년 ‘구보타 쇼크’ 이후 「석면건강피해구제법」긴급 제정

▲ 타키구치 나오키 부장

일본, 석면 피해제도·규제 강화

석면제품은 일본 산업의 많은 부분에서 사용되고 있다. 전기, 자동차, 건축, 건설, 교통 등 일본 산업 중에서 석면의 혜택을 받지 않은 산업이 없다고 말해도 과언이 아니다. 하지만, 석면은 치명적인 건강피해를 일으키는 물질이다.

첫째로‘악성중피종’이라는 병을 발병하게 하고, 두 번째로‘폐암’을 발생시킨다. 이 병들은 둘 다 잠복기가 매우 길다. 잠복기만 30∼40년 정도이며, 일단 발병하면 생존률이 극히 낮은 것이 특징이다. 악성중피종은 발병 후 2년 생존율이 약 30%이며, 폐암도 5년 생존율이 약 15%로 중병에 속한다.

▲ 일본, 인도, 중국, 인도네시아, 필리핀, 태국, 방글라데시 등 아시아 7개국와 중동의 이란 그리고 북미에서 미국, 캐나다 및 유럽의 영국 등 해외 11개국에서 모인 45명의 국제석면추방운동 관계자들과 국내의 환경단체 및 노동단체 회원 25명 등 모두 70여명은 지난 7월 4일 오전 9시 서울 세종로 세종문화회관 앞에서 석면추방 국제퍼포먼스를 가졌다. [사진제공= 환경운동연합]

2004년 석면제품 제조 금지

일본은 1960년 「진폐법」을 시행, 석면작업을 분진작업으로 지정하면서 규제가 시작됐다. 1975년 「노동안전위생법」에 근거해 방한성이 높아 많이 이뤄지던 석면 뿜칠에 대해 규제가 내려졌다. 특정화학물질 장해예방규칙의 개정에 의해 사용이 전면 금지된 것이다. 또 1986년 IOL(국제노동기구)에서 석면조약이 채택됐고, 이후에도 석면문제가 사회문제로 몇 차례 대두됐다. 1989년 석면제품에 대한 간접피해를 방지하는 차원에서 「대기오염방지법」이 개정됐다. 이에 따라 석면제품을 만드는 공장의 석면 배출이 엄격하게 규제되기 시작했다.

1992년에 접어들어 정부의 피해대책은 강화되어 갔다. 석면 폐기물을 「폐기물처리법」에 근거해 특별관리 산업폐기물로 지정됐으며, 석면제품의 수입이나 제조 금지가 점차 강화돼 2004년에는 거의 모든 석면제품의 제조 등이 금지됐다. 실제로 모든 석면 사용이 금지된 것은 올해부터이다.

하지만, 규제 강화에도 불구하고 이전에 노출된 경우, 잠복기를 거쳐 발병되기 때문에 앞으로 석면에 의한 질병 발생이 점차 늘어날 것으로 예상된다. 현 시점에서는 점차 규제를 강화하고는 있지만, 근본적으로 석면에 대한 노출을 돌이킬 수 없다는 것이 가장 큰 문제점이다.

「석면건강피해구제법」 긴급 제정

2005년 6월 기계제조업체이자 건축자재제조업체인 구보타 공장의 근로자와 주변 주민들에게서 많은 악성중피종과 폐암이 발생했다는 사실이 밝혀졌다. 구보타사는 석면관련 피해자가 대량 발생한 것과 관련해 피해자들에게 보상할 것을 공식적으로 발표한 바 있다.

이 사건이 일본에서‘구보다 쇼크’라고 불리고 있다. 이 사건을 계기로 일본에서는 석면으로 인한 근로자의 피해가 부각되었고, 석면에 대한 문제의식이 커지는 계기가 되었다. 2006년에는「석면건강피해구제법」이 제정됐고, 석면피해구제제도도 발족됐다. 2005년 ‘구보다 쇼크’가 발생한 뒤, 매우 짧은 기간에 구제법이 만들어진 셈이다.

▲ 석면제품은 일본 산업의 많은 부분에서 사용되고 있다. 조사에 따르면 일본의 석면 용도는 주로 건축자재나 수도관 등에 쓰인 것이 68%로 나타났다. 사진은 지은지 50여년이 된 일본 건물 해체장면.

보험 미대상자 위한 구제급부 시행

‘석면 건강피해 구제제도’는 지난해 3월 27일부터 시행됐다. 석면에 의해 건강 피해를 입은 자와 유족에 대해 의료비 등의 보상을 취하는 것이 주목적으로 운용됐다. 아울러 석면에 의한 건강피해의 신속한 구제를 도모하고, 노동재해 보상제도의 대상이 되지 않는 사람을 대상으로 구제급부를 행하고자 했다.

특히 산재보상 대상이 되지 않는 피해자에 대한 구제급부를 주요 목적으로 시행됐다. 현재 지정된 질환에는 악성중피종과 폐암이 있다. 지급 대상은 석면의 흡입에 의해 병에 걸렸다고 인정되는 환자, 본 법의 시행 전에 질병에 기인해 사망한자의 유족에 대한 지급 등이 있다.

국가공공단체·사업자가 부담

급부를 지급 받으려면 인정이 필요하다. 인정은 환자들의 신청에 따라 환경재생보건기구에서 실시토록 돼있다. 그러나 의학적인 판단이 굉장히 중요하기 때문에 중피종에 대해 판단을 내리기 어려운 부분도 있다.

특히 폐암일 경우 석면을 흡입을 통해 발생한 폐암인지 아닌지에 대한 검증이 매우 어렵다. 기구는 인정 등을 행하려고 할 때 의학적인 판정을 요구하는 사항에 관해 환경대신(환경부장관)에게 판정을 신청한다.

환경대신은 의학자가 모인 중앙환경시민회에 판정을 내리게 명하게 되고, 중앙환경시민회는 석면흡연에 의한 중피종인지 폐암인지 등을 판정을 한 후에 기구에 통지해 기구에서 지정질환 인정을 받도록 하고 있다.

구제급부의 재원은 기본적으로 국가와 지방 공공단체 그리고 사업자가 비용을 분담한다는 원칙으로 운용된다. 기구 안의 석면건강피해구제기금에 국가, 지방 공공단체가 구제급부의 비용을 충당하기 위한 자금을 지불하고 있는 것이다. 그리고 사업주에 대해 모든 산재보험에 참가하고 있는 기업으로부터 일반거출금을 징수하고 있다.

발병 60%가 직장에서 노출    

제도가 2006년 2월에 발족된 2년이 지난 지금, 올해까지의 운영형태를 보았다. 요양을 신청한 사람은 총 2천817명으로 조사됐다. 그 중 △중피종은 1천926명 △폐암 788명 △기타질환이 103명인 것으로 나타났다.

제도 시행 전 사망으로 유족이 일시금 지급을 신청한 인원은 총 2천533명으로 △중피종은 2천49명 △폐암은 445명 △기타질환이 39명인 것으로 나타났다. 급부는 산재보험과 병행해서 신청할 수도 있지만 중복해서 지급 받을 수는 없다. 제도가 시행되기 전에 사망한 유족들의 신청현황을 보면, 인정된 경우는 1천910건이고 인정받지 못한 경우가 252건, 취하가 242건인 것으로 나타났다.

또한 중피종의 경우에는 인정률이 높지만, 폐암인 경우에는 인정률이 높지 않았다. 폐암의 경우 석면을 흡입해서 발병된 건지, 혹은 흡연에 의한 것인지 증명이 어렵기 때문이다. 또 다른 환경성으로 인해 인정을 받지 못한 사례가 굉장히 많은 상태다.
석면으로 인한 악성중피종과 폐암환자의 경우 여성에 비해 남성이 압도적으로 많은 것으로 나타났다. 연령분포를 보면 60∼70대가 가장 많다. 이는 잠복기가 30∼40년인 것을 미뤄볼 때 20∼30대 때 노출된 후 잠복기간을 거쳐 발병된 것으로 짐작할 수 있다.

필자는 급부 신청 접수 시 피해자 625명을 대상으로 △거주한 지역 △직업 △경력 △석면에 노출된 장소 등을 설문 조사해 석면에 노출된 경로를 분석해보았다. 전체의 60%인 355명이 “직장에서 노출됐다”고 답변했으며, 환경경유가 불명한 사람이 185명으로 전체의 30%를 차지했다. 석면공장에서 일하고 있는 남성의 부인이나 가족이 석면에 노출된 경우는 총 30명으로 6%를 차지했으며, 시설이나 옥내 환경 등 주변 환경으로 인해 발병한 경로로 22명인 4%를 차지했다.

석면폐·흉막질환 등도 지원 필요

이 제도가 시작된 지 아직 2년 밖에 지나지 않았다. 그래서 객관적인 자료가 충분히 마련되지는 못했다. 앞으로 △노동재해보상제도에 가입되지 않은 자영업자나 중소기업자의 사업장에서 일했던 사람 △산재보험에 가입돼 있는 회사에 근무하고는 있었지만 시효가 지난 사람 △30∼40년 사업장에 근무했다는 증명을 할 수가 없어 급부를 받을 수 없는 사람 등이 법적인 보상을 받을 수 있도록 해야할 것이다. 이런 피해자들을 위해 마지막으로 신청할 수 있는 사회적인 안전망(세이프티넷)으로서의 역할이 필요하다.

각 제도의 성격으로 보았을 때, 산재보험의 경우, 노동으로 인한 재해 내에서 보상을 한다는 취지이기 때문에 연금이나 일시금의 형태로 많은 금액이 지불되는 경우가 있지만, 석면피해구제제도는 발병한 사람들의 의료비 부담을 줄이고자 최저한도의 일시금을 지급하더라도 신속한 구제를 하는 것이 목적이기 때문에 금액 수준은 제도의 성격 차이 때문이라고 볼 수 있다. 

또한 대상질병이 너무 적다는 지적을 받고 있다. 석면피해구제제도는 악성중피종과 폐암만을 지정질환으로 삼고 있는데, 이외에 석면폐나 흉막질환 등의 질병도 지정질환으로 추가해야한다는 의견이 많다.

이 또한 제도의 목적이 악성중피종, 폐암과 같이 생존율이 낮고 진행이 빠른 심각한 병에 대한 구제제도의 성격으로 만들어졌기 때문에 비교적 만성질환에 대해서는 다른 시스템이 추가적으로 도입돼야 한다고 생각한다.

대상질병의 추가에 대해서는 계속 검토를 하는 상황이다. 또 추가한다면 어떤 시스템으로 할 것인지는 좀 더 고민해볼 필요가 있다고 생각한다. 향후 석면에 의한 건강피해자가 장기간에 걸쳐 증가할 것으로 예상되고 있다.

이점이 가장 크게 염려되고 있는 점이다. 석면에 의한 피해는 일단 노출이 되면 발병하는 것을 막을 수 없기 때문에 피해는 확대될 것이고, 그에 따른 적절한 구제제도의 운용이 필요할 것이다.

앞으로 피해자들에게 폭넓고 세세한 정보를 제공하고, 석면피해구제제도에 의한 의료비 혜택이나 요양비 수당을 받는 사람들이 안심하고 의료서비스를 받을 수 있도록 운영해 나갈 계획이다.