상수도 사업에 민간기업 직접 참여 필요
강원·경북·전남지역 영세 정수장은 206개로 전체의 67% 차지
민간위탁 시 이윤 동기 유발 추가되어 경영효율 한 층 높아질 것

상수도 사업 통합 여지 많지 않아 

또 정수량 5천㎥/일 미만의 영세한 정수장은 307개소이고, 하루평균 정수량은 전체 정수량의 2.6%인 39만5천840㎥이며, 이러한 정수량 규모는 전라북도 전주, 완주, 익산, 군산, 충남 서천 등지에 광역상수도를 공급하는 한국수자원공사의 고산정수장의 하루평균 정수량 39만5천746㎥와 거의 동일하다.

정수량 5천㎥/일 미만 정수장들의 평균 정수량은 하루 1천300㎥로 매우 영세하다. 특히 강원도, 전라남도 및 경상북도의 농촌 및 산간 지역에 있는 영세 정수장은 각각 67개소, 77개소, 62개소 등 206개소로 전체 영세 정수장의 67%를 차지하고 있다.

이와 같이 영세 정수장의 하루 평균 총 생산량이 미미하고, 그 정수장의 대부분이 농촌이나 산간 지역에 산재해 있기에, 이러한 상수도 사업의 통합은 경제성이 없을 뿐만 아니라 농촌이나 산간 지역에 긴 송수관로를 건설해야 하는 등 기술적인 어려움도 많다는 것을 의미한다.

더욱이 현재 농어촌 인구가 계속 감소하는 추세이고 이러한 추세가 장래에도 계속된다고 가정하면 농어촌 지역의 영세 정수장의 통합을 주요 내용으로 하는 상수도 사업 통합은 사업의 경제성과 현실성이 없는 정책이 될 가능성이 높다.
 
농어촌 지역의 영세한 상수도 사업을 통합하는 경우에도 시·군 협의체가 사업 주체 및 추가되는 비용의 부담 주체가 되어야 할 것이다. 상수도는 주민에 대한 지방자치단체의 기본 서비스의 하나이기 때문이다.

정부, 2020년까지 39개 권역 통합

정부는 현재 164개 시·군의 지방상수도를 2020년까지 39개 권역으로 통합해 공기업이나 민간기업에 위탁한다는 계획을 추진하고 있다. 여기서 공기업은 현재 대형 상수도 사업자인 특별·광역시와 한국수자원공사 및 한국환경공단 등을 말하고, 민간기업은 공기업과 컨소시엄을 구성해 상수도 사업을 수탁, 경영하는 것을 말한다.

정부는 이와 같은 상수도 사업 민영화(민간위탁)를 포함해 세계적인 물 기업의 육성, 핵심기술 개발, 친환경 대체용수 산업 등의 사업에 2020년까지 3조4천억 원을 투자할 계획이다. 또한, 녹색환경산업복합단지를 인천환경연구단지에 건설해 기업, 연구기관 및 인력 양성기관이 함께 기술의 실용화와 상업화, 해외진출 등을 지원하는 물 산업 단지를 조성할 계획이다.
 
상수도 사업에 대한 이러한 정부의 계획은 일부 시민·사회단체의 반발을 사고 있다. ‘정부가 상수도 사업의 민영화를 추진하는 것은 공공재(公共財) 성격을 띤 수도에 대한 정부 책임을 회피하는 것이며, 수도요금의 급격한 인상으로 이어질 것’이라는 것이 시민·사회단체의 상수도사업 민간위탁을 반대하는 주된 이유다.

정부는 물 산업 육성 전략 추진 계획에서 이러한 시민·사회단체의 반발을 고려하여 민간기업의 ‘직접 참여’ 대신 공기업과의 컨소시엄을 통한 간접 참여 방식을 택하고 있다.

전국의 수도 사업자는 한국수자원공사를 제외하면 모두 지방자치단체인 시·군이다. 현재 시·군의 상수도 사업은 모두 직접 경영 방식이다. 지방자치단체의 규모에 따라 특·광역시는 상수도 사업을 경영하기 위해 ‘상수도사업본부’를 설치·운영하고 있으며, 기타 지방자치단체는 ‘상수도사업소’를 설치·운영하고 있다.

상수도는 하수도 및 도시 쓰레기와 함께 지방자치단체가 시민들에게 제공하는 3대 기본 서비스 중의 하나이기 때문에 우리나라에서는 전통적으로 지방자치단체가 직접 경영해 왔으며, 현재에도 거의 모든 상수도 사업을 지방자치단체가 직접 경영하고 있다.

축적된 자본이 없고 기술력이 없었던 때에는 국가 또는 공기업이 상수도 사업을 직접 경영할 수밖에 없다. 그러나 지금은 국가의 경제 규모가 커지고 민간 부문의 자본과 기술력이 축적되어 정부 부문을 능가할 정도가 되었고, 상수도 사업의 경제적·기술적 효율성과 효과성이 경영의 주요 주제가 된 만큼 지방자치단체의 상수도 사업 경영의 상당 부분을 민간 위탁경영 등 민간 참여 요소를 도입할 때가 됐다.

상수도 사업은 크게 상수도 시설의 건설과 그 유지·관리로 구분할 수 있다. 상수도 시설의 건설은 상수도 사업의 하드웨어적인 측면으로 도수관, 송수관, 배수관, 급수관 등 관로의 건설, 정수장 등 공장 성격의 시설 건설 등이다. 상수도 시설의 유지·관리는 상수도 사업의 소프트웨어적인 측면으로 정수 시설의 운영, 누수 탐지 등과 같은 상수도관의 관리 등이 그 예가 될 수 있다.

상수도사업, 소유·경영 분리 필요

경제성을 추구하는 상수도 사업의 기업적 경영은 상수도 서비스의 질을 높일 수 있는 모멘텀(Momentum)을 제공할 수 있을 뿐만 아니라 수자원 절약에도 일조를 할 수 있다. 예를 들어, 2009년 상수도 총 급수량 57억6천만㎥ 중, 누수량은 11.4%인 6억5천800만㎥으로 수도 사업자에 따라 누수율은 4.7%에서 23.2%로 큰 차이를 보였다.

전국 모든 수도사업자의 누수율을 현재의 최저 수준인 4.7%로 낮춘다면 연간 3억8천600만㎥의 수자원을 절약할 수 있다. 이 절약 분을 현재의 생산원가로만 환산하더라도 약 4천366억 원이 된다.

현재도 누수를 방지하기 위한 대책을 꾸준히 추진하고 있지만, 상수도 사업의 경영을 민간에 위탁할 경우 이윤 동기 유발이 추가되어 누수 방지 등 상수도 사업의 경영 효율이 한 층 높아질 것이다.

지방자치단체에 의한 상수도 사업 직접 경영의 목표는 경제적 효율성보다는 시민에 대한 좋은 수질의 수돗물 제공이 우선이다. 상수도 사업으로 인한 재정 적자가 발생할 경우 지방자치단체는 수도료 세입 외의 다른 세입 항목에서 그 적자를 충당하게 된다.

이것은 수익자 부담 원칙에 위배되지만 소득 수준의 차이에 관계없이 모든 사람에게 똑같은 수도요금을 징수하는 것은 사회정의나 경제정의에 위배되기 때문에 반드시 부정적인 면만 있는 것은 아니다.

민간위탁, 효율성·공공성 동시 추구

상수도 사업은 물리적 통합에 앞서 민간위탁에 의한 기업적 경영이 우선되어야 한다. 점점 확대되어 가는 국내외 물 산업과 물 시장 규모에 능동적으로 대처하기 위해서는 상수도 사업의 민간위탁이 필요하다.

상수도 사업의 주체는 시·군 등 지방자치단체가 되고 민간기업은 상수도 사업의 경영을 수탁한 주체로서, 상수도 사업의 주체인 지방자치단체의 엄격한 감독을 받도록 함으로써 수도요금의 인상이나 수돗물 질의 저하와 같은 상수도 사업의 민간위탁으로 인한 역작용을 사전, 사후적으로 방지할 수 있다.

이와 같이 ‘민간위탁’이라는 것은 상수도 사업의 경영 효율성을 추구하는 한편, 상수도 사업의 주체인 시·군 등의 수탁자에 대한 감독을 통해 상수도 사업의 공공성을 함께 확보한다는 것을 말한다.

상수도 사업의 민간위탁이 수도요금을 천문학적인 숫자로 인상시킨다거나, 수질 악화나 정경 유착 등을 불러온다는 주장도 과장된 것이지만, 상수도 사업을 통합한다고 하면서 기업성이 없는 특별·광역시 등 지방정부나 한국수자원공사 등 공기업을 통합의 주체로 하고 민간기업은 공기업에 끼어 드는 형식으로만 참여를 허용한 것도 형식적인 민간위탁이 될 가능성이 있다.

영세 상수도사업, 경영통합이 현실적

우리나라 상수도 사업은 그 지리적인 여건 때문에 물리적인 통합이 어렵고, 그 영세성 때문에 경제 규모의 통합도 어렵다. 그러나 상수도 사업의 경영 통합은 가능하다. 경영 통합이란 상수도시설 유지·관리 전문기업으로 하여금 현재의 상수도 시설을 기본으로 적정한 지리적·경제적 범위의 상수도 사업을 통합하여 관리하는 방식이다.

이러한 전문기업은 상수도 사업의 경제성을 최대한 높이는 노력을 하고, 그럼에도 불구하고 경영의 수지 균형을 이루기 어려울 경우에는 수도사업자가 부족 부분을 보전해 주면 된다. 다만, 이와 같은 보전 비용을 포함한 총 지출이 경영 통합 이전의 총 지출보다는 작아야 한다는 것이 경영 통합의 필요충분조건이 되어야 한다. 

[『워터저널』 2011. 7월호에 게재]