“공공부문 수도산업 육성 매우 ‘긴요’”


상하수도 시장, 다국적 기업들에게 잠식 우려…법·제도 정비 시급
국내 수도사업 수직·수평적 분절…적정가격·안정적 공급 어려워

1. 문제의 제기

▲ 김성수 한양대 법과대학 교수.

또한 수도법 제8조 역시 “수도사업은 국갇지방자치단체 또는 한국수자원공사가 경영하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 지방자치단체 등을 대신하여 민간사업자에 의하여 수돗물을 공급하는 것이 필요하다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다”고 하여 지방상수도사업의 주체를 지방자치단체로 명시하고 있다.

한편, 지방공기업법은 지방자치단체가 일정규모 이상의 수도사업을 경영함에 있어 수도사업의 경영형태에 대한 선택권을 부여하고 있다. 지방공기업법 제2조 제1항 제1호와 동법 시행령 제2조 제1항 제1호는 1일 생산능력 1만5천톤 이상의 수도사업은 반드시 지방공기업법을 적용토록 하고 있으며, 경영형태로 지방자치단체가 직접 설칟경영하는 지방직영기업과 간접 경영방식인 지방공사와 지방공단을 제시하고 있다. 그러나, 2004년 6월말 현재 167개 지방상수도사업 중 103개 사업이 지방공기업법에 따라 지방자치단체가 직접 설칟경영하는 지방직영기업으로 운영되고 있다. 나머지 64개 사업은 대부분 1일 생산능력이 1만5천톤에 미달하는 소규모 사업으로 지방공무원 조직이 일반회계로 수도사업을 직접 경영하고 있다. 이처럼 지방공기업법은 지방공무원 조직이 직접 경영하는 지방직영기업 이외에도 간접경영 방식으로 지방공사와 지방공단 형태를 제시하고 있으나, 아직까지 지방공사나 지방공단을 설치하여 수도사업을 경영하는 지방자체단체는 없다.

세계적으로도 우리나라처럼 수도사업 운영형태가 지방자치단체의 직영 방식으로 천편일률적인 경우는 드물며, 지역 여건에 따라 다양한 공급 방식을 모색하며 대개 수도사업 기능과 관리감독 기능을 분리하는 추세이다.

우리나라의 지방자치단체 직영 수도사업은 수직적·수평적으로 분절된 사업체계와 함께 수도산업 낙후의 구조적인 원인이 되고 있다. 우선 국내 수도산업은 광역상수도, 지방상수도, 하수도 등 물의 처리 단계에 따라서 수직적으로 세분화되어 물의 자연적 흐름에 따르는 체계적이며 효율적인 관리가 어려운 상태이다. 또한, 지방상수도의 경우 전국 167개 지방자치단체 별로 수평적으로 분절되어 있어, 서울특별시를 비롯한 7개 광역자치단체를 제외하면 160개 시·군 단위 사업으로 평균 급수인구가 13만명 내외의 영세한 규모이다. 이들 시·군 단위 모든 지방자치단체들이 지역 주민에게 깨끗한 수돗물을 적정 가격에 안정적으로 공급하도록 보장하기는 어렵다.

2003년 말 현재 수돗물을 공급받지 못하고 있는 인구가 전국적으로 520만명에 달하며, 지역간 상수도 보급률의 차이가 커서 7개의 특·광역시는 98.7%, 77개 시 지역은 97.0%로 높으나 83개 군 지역은 51.5%에 불과한 실정이다. 또한 수돗물의 품질에 있어서도 지역별 차이가 추정되는데, 양질의 마실 물을 생산하여 주민들에게 공급하는 것은 토목·환경·기계·전기·행정 등 다양한 분야에서 고도의 전문 인력이 확보되어야 가능하기 때문이다. 현재 시·군 단위 지방상수도사업의 경우 지방자치단체의 열악한 재정 여건상 상수도 보급을 확대하고 서비스를 개선하기 위한 시설 설칟연구 개발·인력 양성 등에 적기·적정 투자를 하고 있지 못하다.

실제로 지방자치단체가 법정 표준인력을 확보하고 있는 정수장은 약 50%에 불과하며, 상수도 사업에 종사하는 지방공무원들에게도 순환보직이 적용되므로 전문성을 기대하기 어려운 실정이다. 또한 지방자치단체의 열악한 재정 형편상 노후한 상수도관의 개량·보수·교체 등 시설의 개·보수를 위하여 적절한 시기에 필요한 투자가 이루어지지 못하기 때문에 수도시설에 대한 운영관리에 비효율과 낭비의 결과가 초래되고 있다.

이와 함께 우리나라의 지방자치단체별 직영 수도사업 체제에서는 필연적으로 지역간 수도요금의 격차가 발생하게 마련이다. 전국에서 평균 수도요금이 가장 높은 강원도 정선군의 경우 수돗물 ㎥당 요금이 1천31.4원으로 가장 낮은 과천시의 ㎥당 278.6원에 비해 3.7배나 높다. 이는 전국적으로 동일 요금이 적용되거나 요금의 차이가 크지 않은 전기, 통신, 가스 산업과 대비되는데, 수돗물이 다른 공공서비스 보다 훨씬 더 생활에 필수적이라는 점에서 이러한 지역간 요금 격차 발생은 심각한 형평성 문제를 야기하는 것이다.

특히, 수돗물 생산원가의 지역간 격차는 수도요금의 격차 보다 큰 최대 6.5배에 달하여 개별 지방자치단체 차원의 해결은 불가능하다. 다만, 우리나라 전체 인구에서 수도요금이 높은 농어촌 지역 거주 인구가 차지하는 비중이 크지 않아 국가적인 차원의 해결은 그다지 어렵지 않을 수 있다.

이러한 국내 지방상수도사업의 지방자치단체별 직영 체제로 인한 구조적인 한계를 극복하기 위하여 관계 정부부처들과 전문가들은 다양한 연구를 실시하였는데, “7개 특·광역시 상수도 사업을 지방공사 체제로 전환하여 수자원공사와 함께 전문기업으로 육성하고, 이들 전문기업들이 시·군 단위 상수도 사업은 다양한 방식으로 통합하여 우리나라 수도산업 전체의 효율성을 높이고 이를 통해 지역간 수도요금과 서비스의 격차를 해소하자”는 것으로 요약할 수 있다. 아직까지 7개 특·광역시 상수도 사업의 전문기업 전환은 이루어지지 않고 있지만, 시·군 단위 지방자치단체에 있어서는 지방상수도사업의 비효율성과 구조적 문제점을 극복하기 위한 시도가 점차 나타나고 있다.

최근 논산시, 정읍시는 각각 수자원공사와 지방상수도 운영 효율화 계약을 체결하여 수도사업을 간접 경영방식으로 전환하였다. 이에 따라 수자원공사가 지방자치단체 대신 수도시설을 개선하고 지역 주민들에게 양질의 수돗물을 공급하게 되었는데, 이는 2001년 3월 수도법 개정을 통해 신설된 이른바 ‘위탁관리 방식’을 도입한 것이다.

그러나, 현행 수도법에 의한 위탁관리 방식은 위탁을 실시한 해당 지방자치단체에만 국한하여 효과가 발생할 뿐 아니라, 사업영역 및 투자규모 등이 계약서에서 정하는 것으로 한정되어 광역적인 시설의 투자, 운영 등 상수도의 효율화를 위한 각종의 대책을 실현하는데 어려움이 큰 것이 사실이다. 이와 더불어 현재의 위탁관리방식은 계약서에 명시되지 않은 사항에 대하여 사정변경이 있는 경우 지방자치단체와 다시 재계약을 위한 협의가 이루어져야 하는 등 지방상수도 효율화를 위한 중요한 의사결정을 함에 있어서 지방자치단체의 개별적인 동의가 요구되어 서비스 개선의 적시성이 확보되기도 어렵다. 특히, 개별 지방자치단체와 체결되는 계약이라는 특성상 지역간 수도요금과 서비스 격차 해소도 사실상 불가능하다고 할 수 있다.

그러므로 최근 지방상수도사업의 구조적 개선을 통한 효율성을 획기적으로 개선하기 위하여 현행법상 위탁관리 계약방식이 가지고 있는 문제점을 지적하면서 지자체의 계약상대방인 전문사업자에게 보다 포괄적인 권리와 의무를 인정하는 양여계약의 가능성이 타진되고 있다. ‘양여계약’이란 통상 지방자치단체와 가스, 상하수도, 에너지 등 분야의 전문사업자간에 체결되는 계약으로서, 지방자치단체는 이와 관련된 시설의 소유권을 보유하고 전문사업자에게 신규의 투자를 포함한 이러한 공공서비스 공급 사업의 경영에 관한 제반문제를 위탁하는 계약 형태이다. 실무상 양여계약은 기존의 시설을 확대하여 대규모 투자를 가능하게 하며, 이를 통하여 서비스 품질의 시급한 개선이 동시에 필요한 경우에 가장 효과적인 방법으로 평가되고 있다.

그러나 양여계약은 실무상의 용어일 뿐 법률용어는 아니기 때문에 그 법적 성격과 개념에 대한 철저하고 근본적인 연구가 필요하다. 양여계약 방식이 상수도 사업의 서비스 개선과 대규모 투자를 가능하게 하는 장점이 있다는 점은 인정하지만 우선 현행 수도법 등 관련법규가 이와 같은 계약방식을 허용하고 있는지 검토되어야 한다. 다시 말하자면 현행 수도법 등에 규정된 위탁관리방식이 양여계약의 형태를 포함할 수 있는지, 그것이 가능하다면 수도법 제17조 제3항의 규정이 양여계약에 대한 충분한 법적 근거를 제공할 수 있는지의 문제가 검토되어야 한다. 이를 위해서는 특히 기존의 위탁계약과 양여계약의 법적 성격에 대한 비교와 평가가 선행되어야 한다. 또한 양여계약의 방식이 사법적 효과를 발생시키는 일반적인 민법상의 계약이라고 하더라도 수도법 등 관련 법률들은 행정법규로서 일종의 강행규범이기 때문에 계약의 내용이 관련 법규에 저촉되는지 엄격한 평가와 검토가 필요하다.

지방자치단체별 직영 수도사업 체제의 구조적인 문제를 극복하고 지방자치단체별로 지역 여건에 적합한 보다 다양하고 근본적인 해결책을 강구하기 위해서는, 이와 관련한 법·제도의 정비가 뒷받침되어야 할 것이다. 특히, 세계무역기구(WTO)에 의한 서비스 시장 개방이 활발하게 진행되고 있으며 이에 따라 다국적 기업들에 의한 우리나라 상하수도 시장 잠식이 우려되는 상황에서 이러한 관련 법·제도 정비는 매우 시급하다고 할 것이다.

2. 공공부문 전문사업자 위탁가능성(수도법 제17조 제3항)

1) 위탁 법적 근거와 관리기관
이미 언급한 바와 같이 수도법은 제17조 제3항에서 지방자치단체인 수도사업자는 수도사업을 효율적으로 운영하기 위하여 대통령령이 정하는 전문기관에 수도시설을 위탁하여 운영할 수 있다고 규정하고 있다. 이에 따라 수도법시행령 제22조의2는 지방자치단체가 수도시설을 위탁할 수 있는 전문기관으로 ① 한국수자원공사법에 의한 한국수자원공사 ② 환경관리공단법에 의한 환경관리공단 ③ 지방공기업법에 의한 지방공사 및 지방공단 ④ 수도시설을 운영·관리할 능력이 있는 기관으로서 환경부령이 정하는 기관을 규정하고 있다.

또한 제4항에 따라 환경부령으로 정하는 수도법시행규칙 제9조의2 (수도시설의 위탁기관)는 수도법시행령 제22조의2 제4호에서 환경부령이 정하는 기관으로서 ① 건설산업기본법에 의한 토목건축공사업자인 법인 ② 엔지니어링기술진흥법에 의한 건설부문 상하수도 분야 및 환경부문 수질관리 분야의 엔지니어링활동주체인 법인을 규정하고 있다.

이 규정에 의하여 한국수자원공사, 환경관리공단, 지방공단이나 지방공사와 같은 공공부문의 전문사업자들은 수돗물 공급서비스의 관리업무를 위탁받음으로써 이른바 ‘수도관리시장’에 진출할 수 있는 기회를 법령상 부여받고 있다. 또한 실제로 충남 논산시와 전북 정읍시는 수도법상 지방상수도에 대한 사업권을 가지고 있지 않는 수자원공사에 그 운영관리권을 위 규정에 의하여 위탁하여 수도관리시장에 진출한 사례를 제공한 바 있다. 따라서 수도법, 동법시행령과 시행규칙을 통하여 공공부문의 관련 사업자들이 위탁경영의 형태를 통하여 시장에 참여할 수 있는 법적·제도적 여건이 마련되어 있다고 평가할 수 있다. 결국 현행 법·제도 하에서도 수도의 관리를 위한 시장이 형성되어 있으므로 공공부문 내의 경쟁은 이론적으로 가능하다고 볼 수 있다.

다만, 현실적으로 수도관리시장의 공급자로서 주도적인 역할을 수행할 공공부문의 전문사업자는 수자원공사를 제외하면 출현하지 않은 상태이고, 위탁관리를 통하여 수도사업의 효율성을 증진시키겠다는 적극적인 의사를 가지고 있는 지방자치단체가 수요자로서 나서지도 않는 상황이기 때문에 시장을 통한 효율성의 제고와 개선이라는 목표는 거의 실현되고 있지 못하다.

그런데 여기에서 주목할 것은 환경부장관의 부령인 수도법 시행규칙에 의하여 이미 공공부문 뿐만 아니라 토목건축공사업자인 법인이나 건설부문 상하수도분야 및 환경부문 수질관리 분야의 엔지니어링활동주체인 법인 등 민간부문 전문기관의 참여도 법적으로 허용되고 있다는 점이다. 다시 말하자면 현재까지는 수도관리시장의 수요자와 공급자가 제대로 형성되지 않아서 위탁관리업무가 활발하게 이루어지고 있지는 않지만 이미 법·제도는 공공부문 뿐만 아니라 민간부문의 전문기관에도 널리 수도관리시장 참여의 가능성을 열어두고 있다.

2) 수도시설 위탁 법적 성격
수도법 제17조 제3항이 지방자치단체인 수도사업자가 지방상수도사업을 효율적으로 운영하기 위하여 전문기관에 수도시설을 위탁하여 운영할 수 있는 가능성을 열어놓고 있는데, 여기에서 수도시설의 위탁운영은 어떠한 법적 성격을 가지는 행정작용인지 문제될 수 있다. 이와 관련하여 수도시설의 운영에 대한 위탁에 관한 업무는 전적으로 위탁기관인 지방자치단체와 수탁기관인 전문사업자간의 계약을 통하여 이루어지고 있는데, 이러한 위탁행정의 개념과 이를 위한 계약의 법적 성격을 적극적으로 규명할 필요가 있다.

수도시설의 위탁이라는 행정작용이 정부조직법 제6조 제1항과 제3항 등에서 말하는 행정권한의 위임 또는 위탁에 해당하는 것으로 볼 수 있다. 위 규정에 의하여 행정기관은 법령이 정하는 바에 의하여 그 소관사무의 일부를 보조기관 또는 하급행정기관에 위임하거나 다른 행정기관·지방자치단체 또는 그 기관에 위탁 또는 위임할 수 있으며, 이 경우 위임 또는 위탁을 받은 기관은 특히 필요한 때에는 법령이 정하는 바에 의하여 위임 또는 위탁을 받은 사무의 일부를 보조기관 또는 하급행정기관에 재위임할 수 있다(제1항). 또한 행정기관은 법령이 정하는 바에 의하여 그 소관사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 국민의 권리·의무와 직접 관계되지 아니하는 사무를 지방자치단체가 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다(제3항).

일반적으로 행정권한의 위임과 위탁은 관할 행정관청이 그 권한의 전부 또는 일부를 다른 행정기관 등에 실질적으로 이전하여 수임기관의 권한으로 행사하게 하는 것을 말한다. 이러한 의미에서 수도법 제17조 제3항에 의하여 수도시설 관리에 대한 위탁이 있는 경우 기존의 수도사업자인 지방자치단체로부터 수탁자인 전문사업자가 수도시설 관리에 대한 업무에 관한 권한과 의무를 위탁받아 이를 대외적으로 수행한다. 수도시설의 설치와 관리는 지방자치법이 규정한 자치단체 고유의 행정적 과제이며 이를 수행하기 위한 자치단체의 권한과 의무는 전형적인 행정기관의 소관사무인 것이 명백하므로 이를 타인에게 위임하거나 위탁하는 경우에는 위 정부조직법의 규정이 적용되는 것으로 보아야 한다.

이와 관련하여 흥미로운 것은 이미 정부조직법 제6조 제3항이 소관사업 중 관리업무와 같은 비고권적 행정작용을 지방자치단체가 아닌 법인이나 단체 또는 민간부문에 위탁할 수 있도록 규정한 것이다. 이 규정과 더불어 수도법시행규칙 제9조의2는 이미 언급한 바와 같이 상황이 허락하는 경우에는 수도관리시장에 공공부문과 민간부문의 전문사업자가 광범위하게 참여할 수 있는 제도적 틀을 마련한 것으로 볼 수 있다.

3) 위탁계약의 법적 성격
수도사업자인 지방자치단체와 수도시설을 위탁받아 이를 관리하는 전문사업자간에 체결되는 위탁관리협약은 계약의 일종이다. 그렇다면 이는 단순한 사법상의 계약에 불과한가? 이미 언급한 바와 같이 수돗물의 공급이라는 자치단체의 업무는 단순 급부행정작용으로서 행정청이 우월한 위치에서 행하는 공권력 작용과는 구별된다. 따라서 이는 업무수행의 주체가 행정기관일 뿐 그 성격은 사인이 제공하는 용역이나 재화의 공급과 유사한 성격을 가지는 것을 부인할 수 없다. 그렇다면 수돗물의 공급이라는 단순 공급행정작용을 전문사업자에게 위탁하는 계약은 일반적인 사법상의 계약과 근본적으로 동일하다는 논리가 충분히 가능하다.

그럼에도 불구하고 수돗물 공급을 비롯한 수도시설의 관리업무는 순수한 비권력적 급부행정작용으로서 권력적 요소는 전혀 포함하고 있지 않은가? 만약 사정이 그러하다면 자치단체와 전문사업자간에 체결되는 위탁계약은 순수히 사법상의 계약이며, 여기에는 민법 등 사법의 규정만이 적용되는 것일까? 결론부터 말한다면 수도시설의 위탁계약은 요금의 징수와 같은 전형적인 공권력 작용을 포함하고 있으며 따라서 위탁계약의 성격은 공법상의 계약에 해당한다. 수도요금의 강제징수와 관련하여 수도법 제51조 제1항은 수돗물의 공급을 받은 자가 수돗물의 요금, 급수장치에 관한 공사의 비용 또는 제54조의 규정에 의한 손괴자부담금을 납부하지 아니한 경우 지방자치단체인 수도사업자는 지방세체납처분의 예에 의하여 이를 징수할 수 있다고 규정하고 있다.

다시 말하자면 수도시설의 관리와 운영을 위한 위탁계약의 내용에는 수돗물의 공급을 포함하여 시설의 개·보수 등 관리를 위한 전반적인 업무를 모두 포함하는 것이므로 당연히 요금의 징수업무와 같은 고권적 행정업무도 그 대상이 된다.