김동욱 박사 정책제언

“현행 상수원보호구역 규제방식 비효율적”

환수체 자정작용 고려해 수계·지역·특성별 유하거리 세분화 바람직
건축물 설치허가 기준인 규모 결정근거 부재…타당성 검토 후 개선 필요

관리규칙 따라 상수원 보호면적 결정

2014년 말 기준 전국에 지정된 상수원보호구역은 총 297개소이고, 면적은 1천165㎢, 거주인구는 3만6천36명이다. 「수도법」 제7조에 따르면 ‘상수원보호구역’은 상수원의 확보와 수질보전을 위해 상수원의 상류에 지정되는 일정 면적의 지역을 말한다.

상수원보호구역의 면적은 상수원관리규칙에 따라 ‘유하거리’와 ‘집수구역’에 의해 결정된다. 수질보전을 위한 상수원보호구역 관리의 주요 내용은 상수원보호구역 안에서 상수원의 수질에 나쁜 영향을 미치는 개발행위나 오염행위를 금지 또는 제한하는 것이다.

우리나라 상수원보호구역의 규제방식은 오염행위에 대해서는 ‘금지·제한목록방식(negative list system)’을 따르고, 개발행위에 대해서는 ‘허용목록방식(positive list system)’을 따르고 있다.

금지·제한목록방식은 상수원보호구역 안에서 원칙적으로 모든 행위를 허용하되, 상수원의 수질에 악영향을 미칠 것으로 예상되는 특정행위는 금지 또는 제한하는 방식이다. 반면, 허용목록방식은 원칙적으로 시설 설치 등 모든 개발행위는 금지되지만 특정개발행위는 조건을 붙여 허용하는 방식이다.

도선·유선 목적 운항 금지할 필요 없어

「수도법」 등 상수원보호구역 관련 법령에 규정된 주요 금지행위로는 △수질오염물질·특정수질유해물질, 유해화학물질, 농약, 폐기물, 오수·분뇨, 가축분뇨를 사용하거나 버리는 행위 △가축을 놓아기르는 행위 △수영·목욕·세탁·선박운항 또는 수면을 이용한 레저행위 △행락·야영 또는 야외 취사행위 △어패류를 잡거나 양식하는 행위 △자동차를 세차하는 행위 △하천구역에 해당하는 지역에서 농작물을 경작하는 행위 등이 있다.

상수원보호구역 안에서 선박 운항은 일반적으로 금지되고 있으나 △수질정화활동, 수질 및 수생태계 조사, 오염행위 감시 및 단속을 위한 보호구역 관리 선박 △소방선, 방재선 및 구급선 등 재난 대비 선박 △생태학습을 위한 교육용 선박 △수계관리위원회가 위의 목적으로 운항하는 선박 △관리청이 인정하는 자가 보호구역 내 기존 시설물의 개·보수, 부유물 제거, 준설 등을 위하여 일시적으로 운항하는 선박 등에 대해서는 운항을 허가하고 있다.이는 상수원보호구역 내에서는 도선 또는 유선 목적의 선박의 운항을 금지한다는 것을 의미한다. 도선 또는 유선 목적의 선박의 경우 운행 중 전복 또는 기름유출사고가 발생할 수 있고 운행 중 선박 안의 폐기물을 고의로 버리거나 부주의로 호소나 하천에 유출될 수 있기 때문이다.

그러나 이러한 오염사고나 오염행위는 지나친 기우(杞憂)일 수 있다. 현재 우리나라의 선박건조기술로 볼 때 선박의 전복사고는 발생 확률이 극히 낮으며, 선박 폐기물의 고의적 투기는 국민의 의식수준을 고려하면 문제가 되지 않는다.

반면, 도선과 유선의 이익은 매우 크다. 도선은 도선 대상 인구의 교통 편리성과 시간 절약이라는 이익이 있고 유선은 많은 사람들에게 제공되는 위락 편익이 있다. 상수원수로서의 물은 매우 중요하지만 상수원수로서 물의 용도를 방해하지 않으면서 도선과 유선의 편익을 더할 수 있으면 그만큼 국민의 총 복지는 향상되는 것이다. 우리나라는 물의 나라인 만큼, 나라의 유일한 천연자원인 물을 최대한 활용해야 한다.

유하거리, 취수원별로 다르게 설정

우리나라의 상수원보호구역은 ‘유하거리’와 ‘집수구역’에 의해 결정된다. 여기서 핵심적인 변수는 유하거리로, 유하거리는 하천수와 복류수, 호소수, 지하수 등 취수원 종류별로 달라진다.

하천수와 복류수의 경우에는 취수지점을 기점으로 유하거리 4㎞를 표준거리로 하되, 수질오염 상태, 취수량, 취수비율, 주변지역의 개발 잠재력 등을 고려하여 표준거리가감기준 평정표에 따라 표준거리를 가감할 수 있고 보호구역의 폭은 집수구역으로 하도록 되어 있다.

호소수의 경우에는 하천수나 복류수의 경우와 같은 기준에 따라 지정하되, 상수원전용 댐, 하루 취수량 10만㎥ 이상의 상수원, 그 밖에 지역의 특성상 필요하다고 인정되는 호소는 표준거리의 산정기점을 호소의 만수위선으로 하도록 한다. 이 경우 만수위 구역에서의 유하거리가 10㎞를 초과하고 집수구역의 면적이 150㎢를 초과하면 취수지점에서 유하거리 10㎞를 초과하는 지역에 대해서는 지역특성을 고려하여 폭을 따로 정할 수 있도록 되어 있다.

지하수와 강변여과수의 경우에는 취수지점을 기점으로 지하수는 반경 200m(심층지하수의 경우는 반경 20m), 강변여과수는 유하거리 2㎞를 표준거리로 하되, 취수지점을 기점으로 지하심도, 수질, 취수량, 인접지역의 토지이용상태, 토양의 투수계수, 지층의 구조, 지하수맥 등을 고려하여 지정하도록 하고 있다.

수계별·지역별 유하거리 재설정 필요

위의 규정에 의한 유하거리를 요약하면 하천수와 복류수 및 호소수의 유하거리의 기본값은 4㎞로 하되, 하루 취수량이 10만㎥ 이상인 상수원 호소와 상수원 전용 댐의 경우에는 만수위선으로부터 4㎞로 한다는 것이다.

여기서 유하거리는 하천이나 호소 등 수체의 수질오염물질의 자정작용을 고려한 것이다. 즉, 취수지점으로부터 4㎞ 안에 있는 오염원만 규제하면 상수원의 수질을 보호할 수 있다는 것을 전제로 한 것이며, 4㎞ 표준거리는 전국의 모든 하천과 호소에 공통적으로 적용된다.

이러한 표준거리가 합리적이기 위해서는 3가지 전제가 성립되어야 한다. 첫째, 전국의 모든 하천과 호소 상류의 4㎞ 유하거리의 자정능력이 동일해야 하고, 둘째, 4㎞ 유하거리의 자정능력이 상수원수 취수지점의 목표수질을 달성할 수 있어야 한다.

마지막으로 상수원보호구역 내 서로 다른 유하거리, 예를 들어 1㎞, 2㎞, 3㎞, 4㎞ 지점에 있는 오염원들이 상수원수 취수지점의 수질에 동일한 영향을 미쳐야 한다는 것이다. 그러나 이 모든 전제조건 중 성립될 수 있는 것은 하나도 없다는 것을 누구나 쉽게 알 수 있다.

이와 같은 경직된 유하거리의 개념을 도입한 것은 하천이나 호소 상류의 유하거리에 따른 자정능력이 모두 다르기 때문에 국가 전체를 평균 기본값(default)으로 설정한 것일 수 있다. 그러나 실제 현장과 크게 다를 수 있는 수치를 수십 년이나 그대로 사용하고 있다는 것은 문제다. 수치적인 유하거리의 설정이 불가피하다면 수계별, 지역별, 하천이나 호소의 특성별로 유하거리를 세분하는 방법이 있을 수 있다. ‘석기시대’의 유하거리를 ‘철기시대’의 유하거리로 발전시킬 필요가 있다.

보호구역 내 건축물 개·재축 및 이전 가능

상수원보호구역 안에서 허가를 받아 설치할 수 있는 건축물이나 그 밖의 공작물의 종류로는 △공익상 필요한 건축물이나 그 밖의 공작물 △생활기반시설 △소득기반시설 △주민공동이용시설 △건축물이나 그 밖의 공작물의 개축·재축 △건축물이나 그 밖의 공작물의 이전(移轉) △태양에너지 설비 △봉안시설 △자연장지 등이 있다.

공익상 필요한 건축물이나 그 밖의 공작물에는 △문화재 복원과 문화재관리용 건축물 △보호구역에서 발생하는 대기·수질오염을 방지하기 위한 시설 △양수·취수·정수시설 및 이와 유사한 시설 △공공목적으로 보호구역에 설치하여야 할 불가피한 사정이 있는 건축물이나 그 밖의 공작물 등이 포함된다.

생활기반시설에는 농가주택의 신축 및 주택의 증축이 포함되고, 소득기반시설에는 잠실, 버섯재배사, 생산물저장창고, 담배건조실, 퇴비사 및 발효퇴비장, 기자재 보관창고, 관리용 건축물, 온실, 소 운동장의 비가림시설, 곤충사육장 등이 포함된다.

주민공동이용시설에는 마을 공동으로 축조하는 농로, 제방, 사방시설 등의 시설, 유치원, 경로당, 마을회관, 도정공장과 방앗간, 영농조합법인·농업회사 법인이 설치하거나 마을 공동으로 설치하는 사무실, 공동구판장, 하치장, 창고, 그밖에 유사 시설이 포함된다. 건축물이나 그 밖의 공작물도 허가를 받아 개축·재축·이전할 수 있다.

건축물 설치 규모 규제기준 근거 부재

상수원보호구역 안에서 건축물이나 공작물 설치허가의 기준이 되는 규모 결정의 근거가 없어 보인다. 예를 들어 농가주택의 신축의 경우 100㎡까지, 무주택자가 신축할 경우 132㎡까지 허용되며 주택 증축 시 원거주민이 아닌 주민이 증축하는 경우 기존 주택면적을 포함하여 100㎡까지, 원거주민이 증축하는 경우 132㎡까지 허용된다.

이러한 규정에는 두 가지 문제점이 있다. 첫째, 100㎡와 132㎡에 나타난 ‘100’과 ‘132’의 숫자의 설정 근거다. 건축물의 규모는 직·간접적으로 수질오염물질 배출량과 관계가 있기 때문에 규모를 규제기준으로 하는 것은 타당하다. 그러나 구체적인 규모를 결정하는 데는 근거가 있어야 한다. 여기에 나타난 100, 132라는 수치의 도출 근거에 대해서는 자세한 설명이 있어야 한다. ‘상수원관리규칙’ 제34조(규제의 재검토)는 건축물 등의 종류 및 규모에 대해 ‘2014년 1월 1일을 기준으로 3년마다 타당성을 검토하여 개선 등의 조치를 해야 한다’고 규정하고 있다. 위와 같은 예가 이에 해당된다.

둘째, 농가주택은 신축이나 증축의 경우 모두 원주민이 아닌 경우 100㎡, 원주민인 경우 132㎡로 되어 있다. 이는 형평성의 원칙에 어긋나고 더욱이 건축물의 총량면적을 늘리는 결과를 가져올 수도 있는 규정이다.
덧붙여 말하면 ‘소 운동장의 비가림시설’의 경우 기존 축사면적의 3배 이내로 되어 있으나, 강우에 의해 축산분뇨가 비점오염원이 되는 것을 충분히 방지하기 위해서는 ‘소 운동장의 비가림시설 : 소 분뇨의 비점오염화 방지에 충분한 면적’으로 하는 것이 합리적일 것이다.

방류수·상수원수 수질기준 동일해야

우리나라와 같이 하천의 하상계수가 높아 비(非)강우 시 유량이 급속히 줄어들거나 거의 마르다시피 하는 경우, 하천의 자정능력을 말하는 유하거리는 그 의미가 크게 감소할 수밖에 없다. 이러한 상황에 대처하는 가장 안전한 방법은 하·폐수 발생원에서 방류되는 방류수의 수질기준을 상수원수의 수질기준과 같게 하는 것이다.

물론 현재 상태에서 영세한 하·폐수 발생원에 대해 고도처리 의무를 부과하는 것은 기술·경제적 면에서 무리가 있을 수 있다. 장기적인 과제이기는 하나, 시급한 해결이 필요한 문제이기도 하다. 지금이 문제 해결을 위해 필요한 행동을 시작할 때라고 판단된다.

[『워터저널』 2017년 4월호에 게재]