전문가 제언

“지방환경공단, 공사 전환 통해 독자적 사업추진 가능”

영리 목적의 해외사업 경우 사업다각화에 한계 있는 공단보다 공사 형태가 더 유리
상하수도 운영 자회사 설립해 해외진출 전담기구 활용하고 국내 물기업도 발굴해야

국내 지방자치단체의 해외시장 진출 시 주요 제약 요인으로는 △조직체계의 경직성 △사업 참여의 한계 △재원조달의 한계 △정보력 부재 △노하우 부족 △리스크 관리 취약 등이 꼽히고 있다. 조직체계는 수도사업 시행과 관련하여 법규 외 「지방공무원법」, 「지방공기업법」, 「지방재정법」, 「지방자치법」, 「수도법」 등의 규제를 받는 까닭에 사업 확대 시 의회승인 등 요구되는 절차·제도가 까다롭고 복잡하다.

이처럼 각종 공무원법 등에 따른 복무규정이 경직되어 있어 해외사업에 필요한 자격요건을 갖춘 전문인력의 확보에도 한계가 있다. 사업적인 마인드보다 관련 규정에 따라 의사결정이 이뤄지는 탓에 컨소시엄을 구성하는 데에도 시간이 오래 소요되는 등의 문제점이 지적된다.

또 행정조직 예산편성의 구조 특성상 구체화된 사업과 달리 구체성이 결여된 사전 개발사업에 대한 예산 편성이 불가능해 사업 참여에 제한이 있다. 이 때문에 상대국가와의 사업 추진을 조율한 경우라고 해도 시의회에서 반대할 경우에는 추진이 불가하다.

이 밖에도 사업 참여범위가 운영·관리 등에 한정되어 있어 단독으로 참여하기가 어려운 실정이다. 민간기업과의 컨소시엄에 참여하더라도 하도급자(Sub contractor)로 참여하는 수준에 불과하며, 컨소시엄 구성 시 재원마련 체계가 미비하고 전문인력이 부족해 주도적으로 사업을 수행하는 데 무리가 있다. 이와 같은 사업 경험의 부족은 곧 전문성(노하우) 결여로 이어져 해외 물시장 진출에 방해요인이 되고 있다.

민간기업에 대한 보증이 제한됨에 따라 재원조달에도 어려움이 있다. 금융권으로부터 차입 혹은 지방채를 발행하거나 투자펀드회사로부터 투자재원 협약을 체결하는 경우 내부심의 및 시의회의 승인을 받아야 하나, 승인 기간이 장기간 소요되고 만약 부결될 경우 사업시기를 실기하거나 추진이 불가하다. 자체적으로 재원을 마련하는 데에는 더 큰 어려움이 따른다. 사업 추진 시 예산이 전년도에 이미 편성되어 있어야 하지만, 해외투자는 시기 및 규모의 예측이 어려워 미리 예산을 편성하기가 곤란하다.

뿐만 아니라 지자체의 단독 역량으로 해외지사나 주재원 등을 두는 것이 어렵기 때문에 해당국가의 수도사업 환경, 문화, 사업 관행, 도시의 특징 등을 직접 파악할 수 없어 정보력이 떨어질 수밖에 없다. 민·관 협의체 구성 및 민간기업과의 네트워크가 구축되어 있지 않아 민간을 활용한 정보수집에도 한계가 있다. 이와 같은 정보력 부재는 곧 리스크 관리의 취약성으로 이어지며, 리스크 발생요인을 사전에 파악해 예방하기가 힘들다. 또 현지에서 문제가 발생해도 탄력적인 대응이 어렵고 특수목적법인(SPC) 설립에 제한이 따르기도 한다.

일본 대도시 수도국 산하 자회사 운영

이미 일본에서는 지자체 산하에 상하수도 운영 자회사를 설립해 개발도상국 등지에서 수도사업 영역을 넓혀나가고 있다. 도쿄, 나고야, 요코하마, 기타큐슈 등 대도시 수도국에서는 산하에 자회사를 두어 운영 중이며, 그 중 도쿄 수도국은 지난 1987년 2월 자본금 1억 엔, 총 발행주식의 51% 규모의 도쿄 수도서비스주식회사(TSS)를 자회사로 편입시켰다.

나고야 수도국은 2011년부터 자회사로 나고야 상수도 종합서비스 주식회사를 운영 중이다. 자본금 1억 엔으로 시작된 이 회사는 나고야 수도국에서 지분의 90%를 소유하고 있다. 지금까지 총 28개국에 144명의 전문가를 파견하고, 92개국에서 1천372명을 초청연수하는 등 활발한 전문가 교류를 통해 개발도상국 시장에서 신뢰를 구축하고 진출 기반을 다졌다. 현재는 멕시코 시우다드 후아레즈(Ciudad Juarez)시에 해외사업을 추진 중으로, 초기에는 하수도 사업에 대한 컨설팅으로 시작했으나 최근에는 상수도 사업까지 맡아 진출 분야를 넓혀나가고 있다.

또 일본국제협력기구(JICA)가 의뢰한 스리랑카 재앙에 전문가를 파견하는 등 공적개발원조(ODA) 사업도 추진했다. 도요타가 중심이 되어 진행한 이 사업에 나고야시는 지속 가능한 수도시스템을 구축해 저렴한 가격으로 수돗물을 공급하는 공급자로 참여했다. 이와 같은 경험을 바탕으로 나고야 수도국은 민간기업과 협력하여 해외진출을 추진 중이다.

요코하마·기타큐슈, 개도국 기반 확보

요코하마 수도국의 자회사인 요코하마 워터주식회사 역시 개발도상국에 초청연수 및 전문가 파견으로 해외시장에서 긍정적인 평판을 얻어 현재 인도, 사우디아라비아, 베트남 등지에서 누수방지 대책 및 수도시설의 적정관리 등의 컨설팅 사업을 실시 중이다.

요코하마 수도국은 2009년 8월 베트남 호치민시 등 3개 기관과 기술협력각서를 체결하고, 2010년 사우디아라비아 수처리 개선사업의 사전조사를 실시한 데 이어 같은 해 베트남, 필리핀 등지에서 5건의 컨설팅 프로젝트를 수주했다. 현재 JICA에서 의뢰한 사업을 요코하마 워터주식회사가 단독으로 수행하고 있으나 향후 민·관 합동으로 방식을 변경하여 사업을 추진할 계획이다.

아울러 후쿠오카현에 위치한 기타큐슈 수도국은 일본 지방자치단체 최초로 해외 수주에 성공했다. 1999년부터 수도국 직원을 캄보디아에 파견하여 기술협력을 지속적으로 실시해 오고 있으며 2010년 8월 민·관 합작기관인 기타큐슈시 해외 비즈니스 추진협의회를 설립하여 운영 중이다. 이듬해인 2011년 3월에는 캄보디아 시엠립(Siemreab)시에 정수장 정비사업을 수주했으며 8월에는 캄보디아 센모노롬(Senmonorom)시 정수장 및 수도 정비사업의 일괄 수주에 성공했다. 이에 그치지 않고 원활한 해외진출을 위해 ‘해외 물사업을 위한 조사단’을 꾸준히 파견 중에 있다.

국내 지자체, 해외사업 운영체계 부재

이와 같은 해외의 선례를 참조해 국내 지자체에서도 현재의 해외사업 운영체계를 개선할 필요가 있다. 국내와 일본의 운영체계를 크게 △추진체계 △투자재원(확보체계) △민·관 협의체 △국제협력단(협조체계) △타깃(target)도시 신뢰도 △정보수집 능력 △기술수준 △기술지원 및 자문 등의 항목에서 비교해 봤다.

일본 대도시의 경우 도시 수도국 산하에 자회사를 1∼3개씩 두고 국내사업과 해외사업을 병행하고 있으며 물 관련 기업, 금융회사 등이 포함된 민·관 협의체 및 펀드회사를 통해 재원을 조달하는 체계가 잘 구축되어 있는 것으로 파악됐다. 이에 비해 우리나라는 상수도사업본부라는 행정조직만 존재할 뿐 해외사업을 별도로 추진하는 부서가 부재하고 민·관 협의체 구성은 물론 투자재원 확보체계도 제대로 마련되어 있지 않은 형편이다.

일본은 민·관 협의체를 통해 수주 정보 등을 수집하고 해외에 미션단을 수시로 파견해 현지 정보수집 능력이 뛰어난 반면, 우리나라의 정보수집 능력은 현저히 낮은 수준이다. 지속적인 기술 지원 및 자문 실적 측면에서도 우리나라가 한참 못 미치는 수준인 것으로 드러났다.

또 JICA 등 국제협력단의 협조체계가 잘 구축되어 있는 일본과 달리, 국내의 경우 협조체계와 진출 전략은 고사하고 타깃도시조차 설정이 안 되어 있는 실정이다. 이 가운데 국가 간 기술 수준은 유사한 수준이어서 우리나라 지자체에서도 자회사 설립 및 시스템 구축이 절실하다.

이에 서울시 상수도사업본부는 수도사업 경쟁력을 높이기 위해 운영체제 전환을 검토 중이다. 그러나 현 시점에서는 상수도사업의 독자적인 사업진출과 이를 위한 자회사 설립에 대한 법제적, 기술·경제적, 사회·정치적 등 다각적인 측면에서 신중한 검토가 선행되어야 한다.

법제적으로는 법적 허용여부와 적정조직형태 및 실적승계 현안 측면에서 많은 논의가 필요하다. 상수도의 영리적 해외진출의 적법성, 현실적으로 적정한 조직형태, 실적승계 가능여부 및 이로 인한 영향 등이 주요 쟁점 사항이다.

또 기술·경제적인 측면에서 사업화·수익화 타당성, 국제 비즈니스 역량 등에 대한 검토가 필요하며, 이때 △시장의 성장성과 사업구조 변화 △시장의 경쟁여건 △수익성 △기술적 비교우위 △현지화 능력 등이 고려되어야 한다.

사회·정치적 측면에서는 현지에 대한 부정적 영향 최소화, 서울시 정치 리스크 최소화 등에 대한 접근이 이뤄질 수 있다. △상수도 민영화에 따른 수도요금 변동 △저소득층의 식수 접근성 제한 문제 △사업수행 과정에서의 리스크 정도 △리스크 발생 시 최소화 가능성 등에 대한 다각적이고 심도 깊은 접근이 요구된다.

한편, 국민권익위원회가 제시한 2013년 8월 기준 ‘국내 공공기관 출자·출연기관 현황’에 따르면 공기업 26개, 준정부기관 27개, 기타 공공기관 29개가 출자·출연한 기관 중 공공기관을 포함하여 모(母)기업이 지배력을 갖는 출자·출연기관은 총 254개로 조사됐다. 이 중 공공기관이 출자한 지배력 있는 해외 자회사는 총 124개로 전체 중 절반 가까이에 달해 공공기관에서 출자하는 경우 해외진출이 용이하다고 판단된다.

이때 공공기관은 모기관이 51% 이상의 지분을 보유하거나 30% 이상 보유하면서 지배력이 있는 경우를 의미하며, 지배력의 유무 판단은 30% 이상 지분을 소유하거나 일부 지배력을 갖는 경우를 기준으로 한다. 그러나 안전행정부의 ‘2013 지방공기업현황’에 따르면 국내 지방공기업의 유형은 △직접경영사업 254개 △간접경영사업 137개 △출자·출연법인 32개 등으로 전체 중 출자·출연법인이 차지하는 비율은 약 7.57%에 불과한 것으로 나타났다. 규모도 25%에서 50% 미만 출자가 22개, 25% 미만이 10개로 적었다.

지방공기업의 사업 영역 또한 당연적용사업과 임의적용사업, 두 가지로 제한적이어서 사업다각화가 요구되는 상황이다. 당연적용사업은 주로 수도, 공업용수도, 궤도, 자동차운송, 지방도로, 하수도, 주택 및 토지개발사업 등이며, 임의적용사업은 민간인의 경영참여가 어려운 사업으로 주민복리 증진, 지역경제 활성화, 지역개발 촉진에 기여할 수 있다고 인정되는 사업 중 경상수지 비율이 50% 이상인 사업이다.

지난 2015년부터 중국의 환경규제가 대폭 강화됨에 따라 중국 환경시장의 수요가 급증함에 따라 기술력과 경쟁력을 갖춘 업체와 중국 환경시장으로 동반 진출하는 방안이 하나의 대안으로 고려되고 있다. 이러한 가운데 지방환경공단은 사업다각화에 한계가 있는 특성상 지방공사로 조직 형태를 전환할 필요가 있다.

지방공단은 지자체의 고유업무를 전문성과 기술성 확보의 이유로 설립 대행하게 하는 일종의 공공기관으로, 공공업무를 대행하므로 리스크는 적으나 사업다각화 및 수익사업에 한계가 있다는 단점이 있다. 지방공사와 달리 우선 민·관 합작 및 민간 출자가 불가하고 「지방공기업법」 제76조에 따라 다른 법인에 출자 및 신규 투자사업이 제한되며 손익금 처리 역시 불가능하다.

따라서 경영의 독립성, 수익성, 성과지향성, 민간참여성, 공공성 등이 지방공사나 출자법인에 비해 매우 낮은 편이다. 그러나 영리를 목적으로 하는 해외사업의 경우 조직운영의 유연성은 필수적인 요건이다. 이에 처리장 위탁대행 단계에서 독자적인 사업추진과 탄력적인 재정운영이 가능한 지방공사로의 전환이 필요하다.

민간출자 가능한 제3섹터형으로 변환

이와 동시에 경영 형태의 변환도 고려 요소 중 하나다. 현재 지방공단은 민간 출자를 불허하고 있는 까닭에 지방자치단체 출자비율이 100%이다. 그러나 직영기업과 달리 민간의 참여 및 자금유치, 경영의 독립성, 수익성 추구가 가능하려면 지방공사나 주식회사, 또는 재단법인 등 간접경영방식의 형태를 갖춰야 한다.

민간의 참여 및 출자가 가능한 형태는 ‘제3섹터형’으로, 이는 지방공사나 지방공사·공단 외의 출자·출연법인에서 이뤄지고 있다. 지방공사의 경우 지방자치단체 출자비율이 50% 이상인 ‘광의의 제3섹터형’이, 지방공사·공단 이외의 출자·출연법인인 주식회사 등에서는 지방자치단체 출자비율이 10% 이상 50% 미만이고 나머지 재원을 민간 출자로 충당하는 ‘협의의 제3섹터형’이 존재한다.

이와 같은 ‘제3섹터형’ 형태는 공공성보다 기업성의 성격을 더 많이 띤다. 지방자치단체에 최종적인 책임이 있는 전액출자형과 달리 ‘제3섹터형’ 하에서 지방자치단체는 출자금액에 대해서만 책임을 지고 필요시 공공부문 지정을 통해 민간투자사업을 제한할 수 있다.

사업 조직의 형태별로 사업가능성을 검토해보면 우선 「지방공기업법」에 근거하여 지방자치단체의 영리적 사업은 직영기업에 의해서는 허용되지 않으며 지방공사나 출자법인에 의해서만 가능하다. 지방공단의 경우 수익사업은 가능하나, 자체 수익금에 대한 처리규정이 없어 실질적인 수익사업을 영위하기 어렵다.

반면 지방공사나 출자법인에 의한 수익사업 및 해외진출은 가능하지만, 지방공사는 상수도사업 직영기업으로의 공사 전환이 요구되며 하수도는 환경공단의 공사 전환이 필요하다. 출자법인의 경우 수도사업자의 지위 부여 및 사업실적 미승계에 따른 신규 실적이 필요하다. 다만 공사 전환 시 부분 출자·출연법인은 민간참여로 효율성 측면에서 장점이 있는 반면, 공공성 측면에서는 출자·출연비율에 따라 낮아질 수도 있다. 전액출자형인 공사 전환도 고려할 수 있으나 이 경우 민간기업의 참여를 어떻게 할 것인지 고려할 필요가 있다.

또 현물출자자산은 공사소유로 전환되어 손익계산 시 감가상각비 등이 공사비용으로 처리된다. 현재 위탁운영비는 공사로서 하수처리비 요금수익으로 매출로 계산되어 부가가치세(VAT)를 부담해야 하는데, 위탁운영비는 당연히 VAT를 부담하지만 요금수익일 경우에는 추가적인 검토가 필요하다.

지방환경공단이 지방환경공사 혹은 상하수도공사 등으로 공사 전환한 후에 민간기업은 지방자치단체와 공동으로 출자하는 ‘제3섹터형’으로 참여가 가능하다. 이때 민간기업의 참여는 「지방공기업법」 제54조에 따라 지방공사도 타 법인에 출자할 수 있으나 출자 가능한 비율이 공사의 직전연도 자본금의 10% 이내로 제한된다.

자회사 설립은 △설립계획 △타당성 검토 △조례 제정 및 정관 작성 △출자 및 임원선임 △설립등기 순의 일반적인 절차를 따르게 되나, ‘지방공사형 제3섹터(광의의 제3섹터)’와 달리 ‘주식회사형 제3섹터(협의의 제3섹터)’의 경우 출자 전 민간투자 공모를 실시한다는 차이가 있다. 

 ‘지방공사형 제3섹터(광의의 제3섹터)’는 「지방공기업법」의 적용을 받는 반면, ‘주식회사형 제3섹터(협의의 제3섹터)’는 「지방자치단체 출자·출연기관의 운영에 관한 법률」의 적용을 받으므로 사업 실현 가능성은 지방공사형보다는 주식회사형이 조금 더 높은 것으로 평가되고 있다.

해외진출 시에는 해외사업의 규모가 제한적이라는 점을 고려할 때 거대조직 형태인 지방공사보다는 사업목적에 맞게 설계된 출자법인(주식회사 등)이 더 적합하나, 사업 실적을 축적하기 위해 최소 3∼5년간의 사업실적 축적기간이 필요하다. 그러나 즉각적인 해외 진출을 고려하는 경우에는 실적승계를 고려할 때 지방공사화가 유리하다.

향후 상하수도 운영 자회사의 해외진출을 위해서는 해외진출 가능성 외에도 △사업화 타당성 △수익화 타당성 △국제비즈니스 역량 △현행 제도 개선 등에 대한 철저한 검토 후 추진하는 것이 바람직하다. 사업화 타당성은 시장의 성장성과 시장경쟁 여건 등 사업화 가능성 즉, 잠재력에 대한 평가를 말한다.

현재 개발도상국이나 구(舊)사회주의 국가에서 급속한 도시화로 인해 상수도 시장은 빠른 성장세를 보이고 있으며 당분간 꾸준한 성장세가 이어질 전망이다. 기본 성장세에 더해 멀티유틸리티(Multi-utility)화, 프로젝트 소형화, 신규 사업자 진출에 따른 경쟁 심화 등 시장의 내부 구조에도 변화가 전개될 것으로 예상된다. 이러한 시장 여건은 신규 사업자의 시장진입을 위한 기회구조를 형성하고 신규 사업주체로서 수도사업자가 시장에서 직면하게 될 경쟁압력인 동시에, 틈새시장에서 사업을 수행하는 데 유리한 조건도 제공할 것으로 판단된다.

한편, 현재 상수도사업의 사업구조는 기획·설계·시공·운영을 비롯해 금융·연구개발·법률·회계·마케팅 등의 지원영역으로 구분된다. 여기서 수도사업자는 운영자 역할을 수행하며 기획단계에서도 일정 역할을 맡는다. 운영 단계는 설계·시공 주체인 민간기업이 대체할 수 없는 독보적 역할로, 통합발주가 큰 흐름인 인프라 시장에서 민간이 공공과 협력해야 하는 단계이다. 따라서 이와 같은 사업 구조에서 자회사의 독자적인 역할 확립과 이에 따른 부가가치 획득 여부에 대한 수익화 타당성 검토가 이뤄져야 한다.

인력 확보·제도개선 통해 경쟁력 제고

무엇보다 사업주체 고유의 기술적 우위와 현지화 역량 등 국제적 비즈니스 역량에 대한 검토도 중요하다. 국제비즈니스 역량은 사전에 확립해야 할 요소가 아니라 여러 번의 사업 수행 경험을 통해 축적해야 하는 요소로, 경쟁시장에서 최소한의 역량은 확보되어 있어야 한다.

현재 수도사업자가 조직 전반에 대해 국제적 수준의 경쟁 우위를 입증할 수 있는 객관적이고 체계적인 자료는 부재하다. 이에 국제적인 감각을 가진 전문인력의 확보가 중요하나 운영 노하우나 국제적인 비즈니스 감각을 갖춘 인력이 절대적으로 부족한 형편이다.

게다가 수도사업자는 기본적으로 기능직 인력 중심으로 편재되고 직능 간 순환이 거의 없는 구조 특성상 통합·조정 역량이나 글로벌 경영능력을 갖춘 인재가 사실상 부재한 실정으로 이에 대한 개선이 시급하다. 인력 확보와 함께 관련 제도의 개선도 불가피할 것으로 보인다. 우선 수도사업자의 지위 확대가 필요하며, 출자법인 설립 시 수도사업자의 지위 부여로 실적 요건을 확보할 수 있는 제도적 진입장벽을 제거해야 한다.
이와 더불어 해외 수도사업의 법적 근거가 마련되어야 한다. 현재 「지방공기업법」 제2조1항의 당연적용사업의 일부인 수도사업은 국내 수도사업에 한정돼 있는 상황이다. 하루 생산능력 1만㎥ 이상 규모의 수도사업을 해외 수도사업으로 확대할 수 있는 법제적 기틀이 요구된다.

  [문의 = (031) 705-5522 / 이메일 : kgb5522@hanmail.net]

[『워터저널』 2017년 5월호에 게재]