환경 이슈 토론회  통합환경관리제도 추진 현황 및 미래 발전 방안

“환경·경제 상생 가능하다는 청사진 제시해야”

이해 당사자 간 협력·상생 모델로서 참여기업의 신의 바탕으로 할 때 성공
통합허가 받은 사업체 단 2곳…기업 참여 유도하는 제도적 인센티브 도입 필요

 Part 03. [전문가 토론] 통합환경관리제도 미래 발전 방안

■ 토 론 자
•김승도  한림대학교 교수(좌장)
•염익태 성균관대학교 교수
•서민석 도화엔지니어링 상무
•정광하 현대제철 이사
•정득종 한국환경공단 처장
•한대호 한국환경정책·평가연구원(KEI) 연구위원

한국환경한림원은 지난 2월 28일 서울 삼성동 오크우드 호텔에서 ‘통합환경관리제도 추진 현황 및 미래 발전 방향’을 주제로 제1회 환경한림원 환경원탁토론회를 개최했다. 현재 우리가 당면한 환경 과제에 대한 소규모 방식의 전문가 토론이 필요하다고 판단한 한림원은 환경정책심포지엄과 환경리더스포럼에 이어 이번 행사를 마련하게 되었다.

환경원탁토론회 운영위원장인 김승도 한림대 교수의 사회로 진행된 전문가 토론에서는 염익태 성균관대학교 교수, 서민석 도화엔지니어링 상무, 정광하 현대제철 이사, 정득종 한국환경공단 처장, 한대호 한국환경정책·평가연구원(KEI) 연구위원 등 전문가 5명이 참석해 통합환경관리제도의 문제점을 진단하고 대안을 마련하기 위해 논의하는 시간을 가졌다. 이날 토론 내용을 요약했다.

“제도에 대한 활발한 전문가 논의 기대”

■ 김승도 교수(좌장) 오늘 토론에는 서민석 도화엔지니어링 상무, 염익태 성균관대학교 교수, 정광하 현대제철 이사, 정득종 한국환경공단 처장, 한대호 한국환경정책·평가연구원(KEI) 연구위원 등 패널 5분이 참석하셨는데, 각 5분의 발언 시간이 주어진다. 통합환경관리제도에 대한 활발한 논의가 이뤄지는 자리가 되기를 바란다. 

■ 서민석 상무  통합환경관리제도의 구체적인 개선사항으로 4가지를 준비했다. 첫째, 환경영향평가 수준에 맞춰 통합환경관리에 적용되는 배출영향분석프로그램의 개선이 이뤄져야 한다. 둘째, 통합환경관리보고서 작성 시 건강영향평가에 대한 부분을 삽입해야 한다. 통합환경관리의 실질적인 쟁점은 인체 건강에 미치는 피해를 줄이는 것이기 때문에 건강영향평가를 중점으로 한다면 통합관리제도는 질적으로 향상될 것이다. 
 
셋째, 환경부는 분야별 통합환경관리제도에 대한 교육을 실시해야 한다. 현재 환경부에서 많은 교육을 진행하고 있는 건 잘 알지만 발전분야나 공정분야에 한정되어 있어 아쉽다. 이제부터라도 철강분야, 화학분야 등 여타 분야별 사전협의체를 구성하여 교육을 실시하는 등 지속적으로 협의체를 운영해 나갔으면 한다.

넷째, 통합환경관리제도 시행에 따른 통합환경관리 품셈을 공급하고 통합공정도 양식을 개선해야 한다. 기존의 공정도를 보면 배출영향평가 분석자료가 엑셀 파일로 되어 있다. 공정도를 수기로 작성하기 때문에 사업장 배출시설이 1천 개에서 1만 개까지 늘어난다고 가정하면 통합공정도 작성에도 그만큼 많은 시간이 소요될 수밖에 없다. 따라서 엑셀과 연계된 프로그램화를 통해 통합공정도 작성에 소요되는 시간을 줄이고, 그렇게 얻어진 시간을 배출영향평가 진단에 투입하여 보다 내실 있는 통합환경보고서를 작성해야 한다.

■ 염익태 교수  우리나라의 환경정책 및 규제는 어떤 환경사고가 발생하면 그에 따라 빗발치는 여론을 잠재우기 위해 입안되는 경우가 많다. 그렇다 보니 기존 산업환경 관리제도 간 연관성과 일관성이 부족하고 규제끼리 상충되어 형평성이 문제되기도 한다.

이에 기존 산업환경관리에 문제가 있다는 근본적인 문제의식에서 통합환경관리제도가 출발했다. 통합환경관리제도는 선진국의 제도를 도입한 것이긴 하지만 국내 전문가들이 수년간 많은 논의를 거쳐 철학과 원칙을 정하고 세부방안을 마련하고 실제 시행되는 과정에서 발생하는 문제점까지도 치밀하게 검토한 아주 드문 사례에 해당한다.

환경제도의 선진화는 꼭 필요한 일이지만 우리 수준에 맞지 않는 선진국의 제도를 무턱대고 도입하는 것은 여러 문제를 초래할 뿐이다. 이를 우려해 우리는 선진국의 합리적이고 과학적인 틀만 받아들이고 이해당사자 간 협력을 통해 우리나라 현실에 맞춘 내용으로 채웠다. 예를 들어 당장 모든 사업장이 최적가용기법(BAT)을 적용해야 한다고 의무화하지 않고 허가조건의 형태로 사업장별 맞춤형 관리가 이뤄지도록 했다. 제도 선진화를 위한 새로운 모델을 이번 통합환경관리제도가 잘 보여줬다고 생각한다.

통합환경관리제도는 이해당사자 간 협력과 상생의 모델로서 참여기업의 신의와 성실을 바탕으로 할 때 성공할 수 있다. 통합환경관리 방식으로 전환한다는 것은 환경과 경제가 상생하는 최적의 사업장 관리체계를 구축한다는 것을 말하는데, 이런 과정을 정하는 것 중의 하나가 BAT이다. 실제로 BAT 기준서를 마련할 때 관련 산업계, 현장 종사자 등 기업 실무진이 직접 참여하여 현장에서 불필요하거나 불합리한 규제를 사전에 차단함으로써 이 제도가 보다 매끄럽게 시행될 수 있었다. 

“인센티브로 기업의 자율적 관리 촉진”

향후 경계해야 할 점은 제도의 형식화이다. 보통 내용을 바꾸기 위해 새로운 제도를 도입하는데 바뀐 제도를 시행하다보면 내용은 그대로인 채 형식만 바뀐 경우가 많다. 이는 내용을 바꾸는 데 드는 비용과 번거로움이 크기 때문에 제도를 형식화시키는 데서 끝나기 때문이다. 따라서 통합환경관리제도는 원래 취지에 맞는 철저한 평가가 이뤄져야 한다.

여기서 원래 취지라고 하는 것은 이 제도가 환경보호 극대화를 위한 합리적인 방안을 제공해야 한다는 것을 의미한다. 즉, 환경보호의 강도를 점진적으로 높여간다는 동적 규제로서의 취지를 계속 살려나갈 수 있도록 끊임없는 평가가 필요하다. 

통합환경관리제도는 기업의 타율적인 관리에서 자율적인 관리로 나아가기 위한 제도적 틀이다. 자율적 환경관리는 무엇보다 기업의 신의와 성실을 근간으로 하기 때문에 제도의 후속 보완 과정에서 기업의 자율적 환경관리를 촉진하기 위한 다양한 인센티브를 모색할 필요가 있다. 잘 하는 기업에 보상을, 속이는 기업에 엄벌을 주다 보면 선진국에서나 보던 기업의 자율적인 환경관리 체계가 머지않아 우리나라에도 정착될 수 있을 것이다.

지난해 SK하이닉스는 경기도 이천 M14공장 옆에 메모리 반도체 공장을 하나 더 건설할 계획이라고 밝혔다. 공장이 들어설 부지는 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역에 해당하기 때문에 원칙대로라면 공장을 신설하거나 증설할 수 없다. M14공장은 각종 규제 때문에 건설 허가를 받기까지 7년이 걸렸다. 이때의 경험을 발판 삼아 이번에는 정부, 지자체 등 여러 이해관계자와 지속적인 소통을 통해 장애요인을 함께 제거해 나갔다. 특히 정부가 별도의 위원회를 두고 심의했는데, 통합환경관리제도를 우선 적용하는 것을 전제로 건설 허가를 내렸다.

이 사례가 시사하는 바는 환경피해를 우려하는 단체와 경제적 이익을 따르는 기업의 상충되는 이해 관계를 통합환경관리가 풀어낼 수 있다는 것이다. 이러한 측면에서 통합환경관리제도가 향후 긍정적인 역할로서 자리 잡기를 기대한다.  

■ 정광하 이사  환경부가 굴뚝 자동측정기기가 부착된 전국 635개 사업장을 대상으로 2017년도 대기오염물질 연간 배출량을 조사한 결과, 총 배출량은 36만1천459톤에 달하는 것으로 나타났다. 업종별로는 발전업이 16만8천167톤(47％)으로 가장 많았고 시멘트제조업 7만7천714톤(22％), 제철제강업 5만9천127톤(16％)이 뒤를 이었다. 

철광석과 유연탄을 원료로 쓰는 철강업은 오염물질 배출이 많을 수밖에 없는데, 최근 미세먼지가 국가적 재앙으로 부각되자 철강업계가 자발적인 대기오염물질 저감에 나섰다. 우선 포스코가 2021년까지 총 1조700억 원을 투자해 친환경 설비를 구축할 계획이라고 밝혔다. 이번 투자로 2022년까지 대기오염 배출량을 약 35％ 감축할 수 있을 것으로 전망된다.

또한 2017년 충청남도는 도내 대규모 대기오염물질 배출사업장 11개와 ‘청정 대기질 조성을 위한 대기오염물질 자발적 감축 협약’을 맺고 2025년까지 대기오염물질 30％를 줄이기로 했다. 이날 협약에 참여한 현대제철은 2015년 2만3천476톤에서 2025년 1만4천27톤으로 약 40％를 감축하기로 했다. 2020년까지 총 4천600억 원을 투자해 가스 청정설비 교체, 집진설비 개선, 노후방지시설 교체, 비산먼지 저감 환경개선 공사, 공정 개선, 제철소 녹지대 조성 등을 실시할 계획이다.

사실 새로운 제도가 시행될 때 기업이 가장 두려워하는 것은 그 제도에 대한 낯설음보다도 부담이 커지는 것이다. 이번 통합환경관리제도가 도입될 때도 기업은 환경관리 기준이 급격히 상향되는 것은 아닐지 우려했다. 이 점을 정부도 알고 있으리라 생각한다. BAT(Best Available Technique)를 처음에는 ‘최상가용기술’이라고 부르다가 이후에 ‘최적가용기법’으로 바뀌었는데, 이는 ‘최상’이라는 단어가 기업에 주는 부담을 정부가 인지한 데 따른 결과로 보인다.

“엄격한 한계배출기준 합리적 개선 필요”
 
한편, 환경부가 「환경오염시설의 통합관리에 관한 법률(이하 통합법)」에 따라 고시한 통합관리 대상 배출시설 등의 한계배출기준을 보면 최대배출기준의 농도 수준으로 오염물질을 배출했을 때 총 오염도가 「환경정책기본법」에 따른 환경기준의 2.5배를 초과하는 경우에는 대기오염물질배출시설별 한계배출기준에 따른 기준의 100분의 70을 한계배출기준으로 한다고 명시되어 있다.

즉, 총 오염도가 환경의 질 목표수준을 2.5배 초과하는 경우 한계배출기준의 70％를 허가배출기준으로 삼는다. 환경호르몬이 다량 배출되는 작업장에는 엄격한 기준을 적용해야 하는 것이 맞지만 최대배출기준에 더해 환경기준까지 적용한다면 기업 입장에서는 부담이 너무 크다. 총 오염도가 과다 추정될 가능성도 있기 때문에 기존 오염도를 반영하여 엄격한 한계배출기준을 합리적으로 개선할 필요가 있다.    

또한 「통합법」에 환경부가 허가 또는 변경허가를 하는 경우 사람의 건강이나 주변 환경에 미치는 영향을 최소화하기 위해 필요한 조건(허가조건)을 붙일 수 있다고 되어 있는데, 법규정에 따른 환경영향기준을 만족시킨 허가배출기준에 허가조건을 추가로 부여하는 건 불필요해 보인다. 그보다 허가조건을 객관적으로 부여하기 위한 원칙을 수립하고 통합허가의 객관성 유지를 위해 허가권자의 재량을 최소화해야 한다.

■ 정득종 처장  통합환경관리제도란 배출시설과 방지시설, 방지시설에 나온 오염물질이 주변에 미치는 영향을 분석해서 총체적인 관리체계를 갖춰 나가는 선진화된 제도를 말한다. 기존에는 오염물질 배출시설보다 방지시설 위주로 관리를 해왔다. 그런데 오염물질 발생량이 감소하면 방지시설이 필요 없어지므로 애초에 배출된 것을 관리하는 것보다 발생원부터 관리하는 것이 더 효과적이다.

지난해 통합허가를 받은 사업장은 단 2곳에 불과하다. 사업체 입장에서도 이 제도가 낯설다 보니 수용하는 데 다소 시간이 걸리고는 있지만 계획에 따른 투자와 관리를 할 수 있다는 점에서 통합환경관리제도는 좋은 자원관리제도에 속한다. 무엇보다 일회성 적발식 지도 및 점검이 사라지고 환경관리 시 잘못된 사항이 있다면 기업 스스로 개선할 수 있는 시간을 준다는 점에서 그렇다.

기존에는 매체별 평균 연 20회씩 점검을 받았다. 이는 한 달에 두 번꼴로 점검을 받은 셈이다. 지금은 통합허가를 받고 나면 기업이 자체적으로 지도점검을 실시하고 영향보고서를 작성하여 잘못된 것이 있다면 자율적으로 개선하라고 지도하고 있다. 환경부는 위해성이 큰 지역은 연간 1회, 낮은 지역은 3회 이하로 이행 점검만을 실시한다.        

아울러 장거리이동오염물질에 대한 연구가 요구되나 실태 조사, 관리대책 수립, 사후 평가 등에 막대한 재원이 소요되므로 이를 감당할 방안을 강구해야 한다. 특히 국민과의 공감대 형성을 바탕으로 배출되는 대기오염물질이 미치는 영향과 대기오염배출을 최소화할 수 있는 방법을 총체적으로 관리할 수 있는 방향으로 제도가 추진되어야 한다. 끝으로 한국환경공단은 환경부와 협의하여 통합환경관리제도가 조기에 정착되고 발전할 수 있도록 최대한 노력할 것이다.

■ 한대호 연구위원  ‘통합’은 완벽함이 아닌 모자람을 의미하기 때문에 서로 힘을 합쳐야 한다. 사실 통합환경관리제도는 환경부가 지금까지 해온 것들에 대해 잘못 했다고 솔직히 이야기하는 제도이며, 그 반성의 결과물로서 탄생한 통합환경관리제도를 사업체가 받아들여준 것이다. 따라서 환경부는 산업계와의 협업, 참여, 신뢰, 자율을 기반으로 한 선진화된 통합환경관리제도를 조기에 정착시키기 위해 노력해야 한다.

통합환경관리제도의 궁극적인 취지는 누구나 인정하는 합리적이고 객관적인 틀을 만들고, 그 시스템 속에서 서로 부족한 점을 개선하여 환경과 경제가 상생하는 사업장 환경관리체계를 구축하는 것이다. 이 제도가 온전히 정착되기 위해서는 환경의 질을 보장하는 동시에 기업의 부담을 완화시켜 줘야 하는데, 많은 기업이 우려를 표하는 것처럼 경제 부분이 여태 크게 부각되지 못했다. 사업체가 걱정하는 부분도 결국 돈으로 귀결되는 문제이기 때문에 통합환경관리제도가 고효율 저비용 제도가 될 수 있도록 도모해야 한다.

통합환경관리제도는 산업계와의 협업 및 협의를 통해 마련된 혁신적인 제도이긴 하지만 만능 제도가 아니다. 단지 가장 합리적이고 기초적인 제도이자 다양한 이해와 시각을 하나의 객관적이고 공정한 논리 틀로 모아 가장 현실적인 고민을 통해 합리적 관리를 이행하는 제도 플랫폼일 뿐이다. 이런 측면에서 제도의 부족한 점을 보완해가야 한다.

특히 대기 분야가 상대적으로 취약해 손 볼 곳이 많다. 이를 빠른 시일 내에 해결하지 않으면 통합환경관리제도로 얻을 수 있는 효과가 극히 적을 뿐만 아니라 제도 자체가 살아남지 못할 가능성이 크다. 연일 미세먼지가 극성을 부리며 국민의 관심이 수질에서 대기 분야로 옮겨갔기 때문에 이 제도가 활성화되고 사업체가 원하는 것을 얻기 위해서는 대기 분야에 대한 집중 검토와 보완이 조속히 이뤄져야 한다.

[『워터저널』 2019년 4월호에 게재]