“한반도 대운하, 철저한 환경영향평가 해야”  
주요 국책사업 치고 지금까지 제대로 된 환경평가 거친것 없어
환경평가 전 과정에 폭넓은 공중참여로 국민 공감대 형성 필요

시화호 간척사업과 새만금 간척사업은 환경영향평가 이전에 착공하거나 부실한 환경영향평가 결과를 가지고 착공한 경우다. 동강댐 건설사업은 주민들과 환경단체의 반대로 사업추진이 무산된 예이며, 천성산 관통 너털공사와 사패산 터널공사는 환경관련인과 단체들의 반대로 사업추진이 지연되어 막대한 사회적 비용을 지불한 경우다.

말썽 많은 국책사업 환경영향평가

사회적 비용은 착공 지연으로 인한 손실만을 의미하는 것은 아니다. 사회적 비용에는 극열한 찬반 양론의 대립으로 인한 국민적 감정 소모와 정신적 스트레스 등 돈으로 환산하기 어려운 부분도 포함된다.

이와 같이 모든 관심 있는 사람들의 참여 과정을 거쳐 도출된 환경영향평가 결과에 대해서는 누구도 이의를 달아서는 안 된다. 한반도 대운하 건설사업의 환경영향평가가 종전과 같은 환경영향평가가 되지 않으려면 모든 국민이 참여하는 환경영향평가의 ‘완전성(integrity)’을 확보해야 한다.

한반도 대운하 건설을 위한 첫 번째 과업은 철저한 환경영향평가다. 한반도 대운하와 같이 국토의 넓은 면적을 대상으로 하고, 많은 국민들에게 큰 영향을 미치는 사업이 성공적으로 추진되기 위해서는 여러 가지 의미에서 모든 국민들이 직접, 또는 간접으로 참여하는 환경영향평가 과정을 거쳐야 한다.

“한반도 대운하 환경영향평가가 공중참여의 모범을 보임으로써 우리나라 환경영향평가를 한 차원 높이는데 크게 기여할 수도 있어”

‘환경영향평갗란 사업이 환경에 미치는 모든 중대한 영향을 체계적으로 확인·예측·평가하고 해로운 영향에 대해서는 이를 제거하거나 줄일 수 있는 최선의 대책을 강구하는 것을 말한다. 환경영향평가 결과 사업으로 인한 순이익이 순손실보다 클 때는 그 사업을 하는 것이 좋고 반대의 경우에는 그 사업을 하지 않는 것이 좋다. 여기서 ‘철저한’ 환경영향평가란 한반도 대운하 건설사업의 순이익을 극대화하고 순손실을 극소화하는 것을 의미한다.

이상적인 환경영향평가에는 나쁜 영향뿐만 아니라 좋은 영향도 반드시 포함되어야 한다. ‘환경영향평갗란 사업 시행으로 인해 발생하는 이익과 손실을 비교하는 수단이다. 이러한 이익과 손실은 대기나 수질, 토양이나 생태계에 대한 영향에서 발생하는 것일 수도 있고 사회적·경제적 영향에서 발생하는 것일 수도 있다.

또한 좋은 환경영향평가는 폭 넓고 적극적인 공중참여(public participation)를 필요로 한다. ‘공중참여’란 환경영향평가 책임기관이 사업으로 인해 발생하는 환경문제를 조사, 해결하기 위해 거치는 과정과 장치에 대해 공중의 충분한 이해를 돕고 환경영향평가의 진행상황 및 사업의 의미를 충분히 알리며, 모든 관심 있는 국민들의 다양한 의견개진을 적극적으로 유도하기 위한 지속적·쌍방적 의사소통 과정을 말한다.

공중참여는 환경영향평가 질 높여

특히, 한반도 대운하 사업과 같이 찬성과 반대 주장이 치열하게 엇갈리는 경우에는 공중참여가 절대적인 중요성을 가진다. 이러한 공중에는 사업으로 인해 이익을 얻거나 손해를 보는 지역사회의 개인 및 집단, 정부기관, 민간환경단체 등 비정부기구, 대학교수 등 전문가 집단, 전문연구기관 등이 포함된다.

사업 영향지역 지역사회의 개인 또는 집단인 지역주민은 사업내용, 그 영향, 그들의 관심사항 반영 등에 관심이 있고 그들의 의견이 경청되어 반영되기를 바라며 지역의 환경과 지역사회에 대한 정보를 가지고 있고 이것이 환경영향평가의 배경자료로 반영되기를 희망한다.

정부기관은 환경영향의 분석이나 저감대책에 그들의 정책이나 규제적인 책임사항이 다루어지기를 원한다. 사업의 인·허가 또는 승인기관에게는 충분한 공중참여가 환경영향평가 결과에 대한 논란의 여지를 줄여준다는 것을 의미할 수 있고 사업의 협의기관에게는 환경영향평가 과정 중 공중참여가 법정 요건과 절차에 부합하는 지가 관심사항이 된다.

민간환경단체 등 비정부기구가 사업에 대해 표명하는 의견은 상당히 건설적일 수 있다. 예를 들어, 한반도 대운하 건설사업이 지속가능 개발목표나 지속가능 개발전략과 어떤 관련성이 있는 지에 대한 의견이다. 그들의 견해는 제3자적 입장에서 지역 주민과의 협의에 어려움이 있을 때 도움이 될 수 있다. 그러나 이러한 대리인적인 접근방법은 예외적인 것이며 주민의 직접적인 의견을 대체하거나 대신할 수 없다.

사업 추진자는 사업이 제안한대로 추진되게 하기 위해 공중을 이해시키고 제안사업을 수락하도록 공중에게 기본적인 정보를 제공해야 한다. 좀 더 나아가 공중으로부터 대안, 저감대책 등에 대한 다양한 의견을 들어 사업내용을 개선해 나가고 지역에 대한 특별한 지식과 지역적으로 중요시되는 환경자원에 대한 이해를 바탕으로 사업의 내용을 크게 개선할 수 있다.

환경영향평가 과정에서의 폭 넓고 적극적인 공중참여는 환경영향평가의 질을 높여 사업의 비용편익 비율을 크게 높일 수 있게 함은 물론 지역주민 나아가서는 국민적 공감대를 형성하여 사업추진을 위한 충분한 동력을 얻을 수 있도록 해준다. 한반도 대운하 환경영향평가가 공중참여의 모범을 보임으로써 우리나라 환경영향평가를 한 차원 높이는 데 크게 기여할 수도 있다.

철저한 사회·경제적 환경영향평가

환경영향평가의 내용은 크게 자연환경에 대한 환경영향평가와 사회·경제적 환경에 대한 환경영향평가로 나누어진다. 흔히 자연환경에 대한 영향을 ‘1차적 영향’ 또는 ‘직접적 영향’이라고 하고 사회·경제적 환경에 대한 영향을 ‘2차적 영향’ 또는 ‘간접적 영향’이라고도 한다.

일반적으로 환경영향평가라고 하면 자연환경에 대한 환경영향평가만을 의미하는 것으로 잘못 알고 있는 경우가 있다. 특히 한반도 대운하 건설사업은 자연환경에 대한 영향 못지 않게 사회·경제적 환경에 대한 영향이 클 것이기 때문에 그 사회·경제적 환경에 대한 철저한 환경영향평가가 필요하다.

모든 사업의 시작이 경제성을 바탕으로 하기 때문에 경제성 평가는 사업계획 수립단계에서 이미 이루어진 것으로 볼 수 있다. 그러나 대부분의 그러한 경제성 평가가 그 사업의 수지만을 대상으로 하기 때문에 사업 이외의 그 환경 전체에 미치는 경제적 영향을 평가하기 못한다는 문제점이 있다.

모든 사업은 인구, 주거, 교육, 교통, 산업, 문화 등 사회적인 영향을 미치기 때문에 ‘완전한’ 환경영향평가가 되기 위해서는 자연환경에 대한 환경영향평가와 함께 사회·경제적 환경에 대한 환경영향평가가 반드시 포함되어야 한다.

사회·경제 환경영향평가의 대상이 되는 사회·경제 환경영향은 전체 환경영향 중에서 물리적·화학적·생물적 환경영향 즉, 자연환경에 대한 영향을 제외한 모든 환경영향을 말한다. 사업시행으로 인한 주요 사회적 영향을 인구통계적 영향, 경제적 영향, 환경적 영향 및 사회·제도적 영향으로 구분할 수 있다.

‘인구통계적 영향’이란 인구의 크기 변화, 주민 구성의 변화, 한시적 노동자의 유입, 계절적 행락객의 유입 등을 말하고 경제적 영향에는 사업시행으로 얻는 새로운 고용창출 규모와 고용형태의 변화, 부동산 가격의 변화, 소득구조의 변화 등이 포함된다.

환경적 영향이란 토지이용이나 자연적 삶터, 수문체제의 변화 등을 말하며, 사회·제도적 영향에는 지방정부의 구조변화, 문화적 유산의 개발·보존 문제, 사회적 형평성, 주민참여, 공동체의식 등이 포함된다.

진실 접근하는 과학적 환경평가

한반도 대운하에 대한 찬반 양론의 중심에는 수질오염과 생태계 파괴라는 자연환경 문제와 경제성이라는 사회·경제 환경영향에 대한 문제 등이 있다. 한반도 대운하 건설로 인한 수질오염이나 생태계 파괴의 가능성 여부와 경제성 문제는 비과학적인 주장이나 이념과 같은 관념의 문제가 아니고 그 정답이 한 개뿐인 과학적인 문제다.

이 한 개뿐인 정답을 놓고 각기 다른 답을 정답이라고 주장하는 ‘전문갗나 ‘전문가 그룹’의 논쟁을 보고 있노라면 한심하고 답답한 느낌이 든다. “왜 저분들은 같이 모여 서로 다른 주장을 과학적으로 입증함으로써 상대방을 설득하거나 자기가 설득 당해 하나의 공통된 결론에 도달하는 방법을 선택하지 않을까?” 물론 이러한 생각은 순진하다고 할 수도 있다. ‘전문갗라고 하여 토론에 나온 분들의 뒤에는 각각 다른 이해집단이 있는 경우가 대부분이기 때문이다.

‘대운하 환경영향평가단’ 설치해야

한반도 대운하 환경영향평가의 주체는 사업자인 정부가 되어야 한다. 이를 위해 ‘한반도 대운하 환경영향평가단’(가칭)을 정부 내에 설치해야 한다. 평가단은 정부 부처, 공공연구기관, 전문가 민간 전문연구기관 등 전국적인 규모로 구성되어야 한다.

예를 들어, 자연환경에 대한 환경영향평가는 환경부와 그 소속 연구기관이 담당하고 한반도 대운하의 토목기술적인 면은 건설교통부와 소속 연구기관이 담당하는 것이 합리적이다. 한반도 대운하의 경제적인 환경영향평가는 경제부처와 그 소속 연구기관이, 사회 문화적인 환경영향평가는 보건복지부, 문화관광부 등과 그 소속 연구기관의 전문인력과 축적된 자료를 활용하는 것이 좋다. 그밖에 관련 대학교수 등 전문가, 민간 전문연구기관 등을 ‘한반도 대운하 환경영향평가단’에 참여시키는 것이 좋다.

정부기관이나 그 소속 연구기관을 ‘한반도 대운하 환경영향평가단’에 포함시켜야 하는 이유는 관련 분야에 대한 전문지식과 자료를 누구보다 많이 축적하고 있기 때문이다. 예를 들어, 우리나라 주요 하천의 하천 생태계에 대한 자료와 조사경험을 가장 많이 가지고 있는 것은 국립환경과학원이다.

국립환경과학원의 생태조사단은 10년마다 전국적인 자연환경조사를 하고 5년마다 주요 생태지역을 조사한다. 한반도 대운하 환경영향평가를 위해 그 동안 축적된 자료를 활용함은 물론 하천 생태계에 대한 추가적인 조사가 필요할 경우에도 그 방면의 전문가로 구성된 생태조사단이 그 임무를 맡는 것이 가장 좋다.

한반도 대운하 환경영향평가에는 모든 국민이 직접 또는 간접으로 참여하는 것이 바람직하다. ‘한반도 대운하 환경영향평가단’은 그 환경영향평가 과정에 모든 국민을 직·간접으로 참여시키기 위한 가능한 모든 공중참여 방법을 사용해야 한다. 일반적으로 공중참여기법은 정보제공, 정보입수 및 의사소통의 3개 범주로 분류된다.

일반 국민에 대한 한반도 대운하 정보는 신문, TV 등 대중매체나 책자와 같은 간행물 배포 등의 수단을 통해 제공될 수 있으며 면담, 전화 또는 인터넷을 통한 여론조사, 공청회 등을 통해 국민으로부터 정보를 입수할 수 있다. 델파이기법과 같은 협의나 자문위원회와 같은 참여, 중재와 같은 협상의 방법에 의해 국민과의 쌍방 의사소통이 가능하다.

한반도 대운하 환경영향평가의 내용이 기술성과 과학성에 있어 뛰어나고 모든 국민이 직접 또는 간접으로 참여하여 국민 모두가 인정하는 환경영향평가가 되기 위해서는 ‘한반도 대운하 환경영향평가단’의 임무를 명확히 한 후 그 임무를 수행하기 위해 필요한 조직을 만들고 인력을 확보해야 한다. 그리고 예산의 뒷받침도 필요하다.

예를 들어, 환경영향평가단에 자연환경영향평가부, 경제환경영향평가부, 사회환경영향평가부, 문화환경영향평가부, 공중참여부, 건설기술평가부 등을 두고 각 부에 분야별로 반을 두는 방법을 생각해 볼 수 있다. 자연환경영향평가부에 ‘하천생태 조사·평가반’이나 문화환경영향평가부에 ‘관광자원조사·평가반’과 같은 것을 설치할 수 있다.

국책연구기관이 환경평가 담당을

한반도 대운하 건설사업에 대한 철저한 환경영향평가는 사업의 타당성 여부에 대한 판단을 포함하여 그로 인해 발생하는 부정적인 자연환경적, 사회·경제환경적 영향을 극소화하고 긍정적 영향을 극대화함으로써 한반도 대운하 건설의 순이익을 극대화하는 것이 되어야 한다. 이런 점에서 한반도대운하 환경영향평가 내용에는 자연환경뿐만 아니라 사회·경제적 환경에 대한 영향도 빠짐없이 포함되어야 한다.

한반도 대운하 건설과 같은 대규모 국책사업은 국민적 합의에 의해 가장 강력한 추진동력을 얻을 수 있으며, 국민적 공감대는 환경영향평가 과정에서의 국민적 참여에 의해 가장 효과적으로 형성될 수 있다. 그리고 한반도 대운하 환경영향평가는 엄정한 과학적인 방법에 의해 단 하나의 진실에 접근할 수 있어야 하며 무책임한 주장에 의해 국민을 혼란스럽게 해서는 안 된다.

이러한 모든 것을 위해 국민적 지혜를 결집할 수 있는 효율적인 한반도 대운하 환경영향평가 추진체제를 마련하는 것이 중요하다. 외국의 유명한 환경영향평가 회사에 한반도 대운하 환경영향평가를 맡겨 그 결과를 가지고 국민을 설득하겠다는 생각은 잘못된 것이다.

‘환경영향평갗가 따로 있고 ‘국민설득’이 따로 있는 것이 아니다. 환경영향평가 과정이 곧 국민을 이해시키고 설득하는 과정이다. 환경영향평가가 끝날 즈음에는 모든 국민이 이해하는 한반도 대운하 건설사업이 되어야 한다.

길어야 1년을 넘지 못하는 환경영향평가 기간에 외국회사가 환경영향평가를 위해 필요한 자료를 수집하는 것은 매우 어려운 일이다. 또한 필요한 기존자료의 대부분을 정부기관이 가지고 있기 때문에 정부기관의 적극적인 자료협조가 필수적이다.

뿐만 아니라 외국회사는 언어나 문자의 장벽, 우리나라 환경영향평가의 특성 때문에 결국 우리나라의 몇몇 유수한 환경영향평가 대행자와 계약을 맺어 협조를 받지 않을 수 없게 될 것이다. 그리고 외국회사가 우리나라의 민간 환경단체를 포함한 공중의 참여과정을 순조롭게 진행하기란 매우 어려울 것이다.