수질총량관리체제 정비 필요

전국 124개 지자체가 수질총량관리 시행

수질총량관리는 하천구간별로 목표수질을 설정하고, 그 목표수질 달성을 위한 수질오염물질의 배출총량을 산정하여 유역에 속한 지방자치단체별로 배출허용량을 할당함으로써 각 하천구간 내에서 배출되는 수질오염물질의 총량을 허용총량 이내로 관리하여 목표수질을 달성하는 방법이다.

수질총량관리는 「4대강 수계법」 등에 의해 제도적 기반을 구축하고, 2004년 7월 5일 한강수계의 경기도 광주시 등 팔당지역 7개 지자체의 임의제 시행을 시작으로 2021년 말 현재 전국 124개 지자체에서 수질총량관리를 하고 있다. 2013년 6월부터는 서울·인천·경기지역에 대해 의무제(2013〜2020년, BOD·T-P)를 실시하고 있으며, 2021년 1월부터 강원·충북·경북지역으로 확대 시행하고 있다.

수질총량관리의 이행강제를 위해 매년 단위유역별로 할당된 오염부하량의 초과여부를 평가하고 있으며 최종년도에는 할당된 오염부하량을 초과한 지역에 대해 신규 개발사업의 승인·허가 등 제한조치를 하고 있다. 또한, 오염물질 배출량이 많은 배출시설에 대해서는 오염부하량을 별도로 할당하여 관리하고 정기적으로 시설을 점검하여 오염부하량을 초과하는 경우에는 오염총량초과과징금을 부과하고 있다.

낙동강, 금강, 영산강·섬진강 수계에서는 2004년 8월부터 순차적으로 의무제를 시행하여 2010년까지 생물화학적 산소요구량(BOD)만 대상으로 제1단계 수질총량관리제를 시행하였고, 2011년부터 2015년까지 시행된 제2단계 오염총량관리제는 BOD뿐만 아니라 총인(T-P)까지 대상물질을 확대하였으며, 2016년부터 시작된 제3단계 오염총량관리제는 2020년 말 완료되었으며, 제4단계(2021〜2030년) 수질총량관리계획을 수립·승인 중이다(『2021환경백서』, p.490).

국가 및 지방자치단체의 빈약한 수질총량관리 관련 조직 및 인력

환경부 본부 및 그 산하기관과 각급 지방자치단체에는 수질총량관리 관련 조직이 설치되어 있고 인력이 배치되어 있다. 환경부 본부 및 그 소속기관인 유역환경청과 지방환경청, 그리고 국립환경과학원에 수질총량관리 담당 조직과 인력이 설치, 배치되어 있다. 환경부 본부에는 물관리정책실의 물환경정책관 소속 물환경정책과에 서기관 1명이 수질총량관리 업무를 담당하고 있고, 4개 유역환경청과 2개 지방환경청에는 수질총량관리과가 설치되어 있고, 2명이 수질총량관리 업무를 담당하고 있다. 국립환경과학원에는 유역총량연구과가 설치되어 있고, 수질총량관리 담당인력은 60명이다. 환경부 본부와 6개 유역지방환경청 및 국립환경연구원의 수질총량관리 담당인력은 총 73명이다.

시·도의 수질총량관리 담당 조직과 인력은 서울시의 치수안전과 수질관리팀 2명, 부산시의 맑은물정책과 2명, 대구시의 맑은물정책과 1명, 인천시의 수질환경과 1명, 광주시의 수질개선과 2명, 대전시의 맑은물정책과 1명, 울산시 환경정책과 1명, 세종시 환경정책과 1명, 강원도의 수질보전과 4명, 충청북도의 수자원관리과 2명, 충남도의 물관리정책과 2명, 전라북도의 물통합관리과 2명, 전라남도의 물환경과 1명, 경상북도 환경안전과 2명, 경상남도 수질관리과 1명 등 총 25명이다([표 1] 참조).

시·군 수질총량관리 담당인력으로는 경기도 20개 시·군 62명, 강원도 11개 시·군 18명, 충청북도 9개 시·군 13명, 충청남도 3개 시·군의 4명, 전라북도 11개 시·군 12명, 전라남도 8개 시·군 8명, 경상북도 18개 시·군 19명 및 경상남도 13개 시·군 16명 등 총 93개 시·군 152명이다([표 2] 참조).

수질총량관리제도 관련 법령

오염총량관리(수질총량관리)제도는 「물환경보전법」, 「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「낙동강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「금강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」, 「영산강·섬진강수계 물관리 및 주민지원 등에 관한 법률」, 그리고 환경부훈령인 ‘오염총량관리 기본방침’과 ‘오염총량관리 조사·연구반운영규정’에 규정되어 있다.

위 법령에 규정된 오염총량관리 제도는 환경부장관이 물환경목표기준 미달지역과 수질오염으로 주민 건강재산의 중대한 위해의 발생 우려가 있는 지역에 대해 오염총량목표수질의 고시·공고, 오염총량관리기본계획 수립, 오염총량관리시행계획 수립, 시설별 부하량 할당, 초과배출자에 대한 조치명령, 오염총량초과과징금 징수 등을 주요 내용으로 하는 수질오염물질 총량관리를 하도록 하고 있다.

환경부 및 지방자치단체의 수질총량관리 업무 분장

환경부 본부의 수질총량관리 관련 업무는 관련 법령의 재·개정으로, 물환경정책과의 서기관 1명이 담당하고 있으며, 6개 유역·지방환경청의 수질총량관리 관련 업무는 수질오염총량관리제도 운영, 오염총량 목표수질 관리, 공공하수처리시설 오염부하량 할당 및 사후관리 및 수질오염총량관리계획 이행실태 점검으로, 수질총량관리과의 2명이 담당하고 있다.

국립환경과학원의 수질총량관리 관련 업무는 ‘유역총량연구과’의 수질오염총량관리를 위한 정책지원 및 과학적 기술 기반 마련을 위해 목표수질 설정을 위한 연구, 총량관리기본방침의 수립에 관한 검토·연구, 수질오염총량관리 기본계획, 시행계획 및 이행평가 등 총량관리계획에 대한 검토, 총량관리제도 및 기술적 사항에 대한 검토·연구, 유량·수질 통합측정망 운영·관리 업무와 ‘수질총량관리센터’의 총량목표수질에 대한 검토·연구, 오염총량관리기본방침 수립에 관한 검토연구, 기본계획과 시행계획 및 이행평가 보고서의 기술검토, 제도의 기술적 사항에 대한 검토·연구, 지방자치단체 오염총량관리 기술지원 및 교육 등의 업무를 60명이 담당하고 있다.

시·도와 시·군의 수질총량관리 관련 업무는 오염총량관리기본계획 수립, 오염총량관리시행계획 수립, 이행관리계획 수립, 오염총량관리시행계획 시행, 오염총량관리이행평가, 유역환경조사, 오염원조사, 오염부하량 산정·할당·삭감, 부하량삭감계획 수립 등의 업무를 시도와 시군 모두 2명 미만의 인력이 담당하고 있다.

환경부 수질총량관리체제의 정비

수질총량관리의 주요 업무는 수질오염물질 총량관리 대상지역의 선정, 오염총량목표수질의 고시·공고, 오염총량기본방침의 수립, 오염총량관리기본계획의 수립, 오염총량관리시행계획의 수립·시행, 오염총량관리시행계획 이행사항 평가, 시설별 부하량 할당, 초과배출자에 대한 조치명령, 초과배출자에 대한 방지시설 개선명령, 오염총량초과과징금 부과, 오염총량관리지역 지방자치단체에 대한 지원 및 불이행에 대한 제재, 지방자치단체에 대한 오염총량관리 비용 지원, 오염총량관리 정보체계 구축 등이다.

이들 업무는 모두 행정적, 집행적 성격의 업무로 환경부 본부와 유역·지방환경청이 관장해야 할 업무다. 국립환경과학원의 수질총량관리 관련 업무는 측정·분석·연구 업무에 국한되어야 한다. 연구란 측정·분석 결과에 의해 사물의 원인과 결과를 밝히는 것이다. 측정·분석·연구기관인 국립환경과학원이 ‘총량 목표수질에 대한 검토·연구, 오염총량관리 기본방침 수립에 관한 검토·연구, 기본계획과 시행계획 및 이행평가 보고서의 기술검토’와 같은 행정적, 집행적 성격의 업무를 담당할 수 없다. 수질총량관리센터의 수질총량관리 담당 인력은 6개 유역·지방환경청에 배분하는 것이 합리적이다.

지방자치단체 수질총량관리체제의 정비

지방자치단체의 관할구역은 수질총량관리의 현장이다. ‘현장’이란 기본계획, 시행계획 등을 구체적으로 적용하는 장소를 말한다. 수질총량관리를 인체에 비유한다면, 환경부는 머리에 해당하고 지방자치단체는 손과 발에 해당한다고 할 수 있다. 그런데 수질총량관리 기본계획의 수립, 시행계획의 수립 등 머리가 해야 할 일을 손과 다리보고 하라는 것은 문제가 있다.

지방자치단체도 충분한 전문 인력과 예산이 있을 경우 머리가 하는 일을 할 수는 있다. 그러나 그것은 국가 전체로 볼 때의 인력, 재원의 효율적 사용이라는 면에서 바람직하지 못다. 그리고 현재 시·도와 시·군에 있는 수질총량관리 담당인력은 한두 명에 불과하고, 명시적인 담당인력이 전혀 없는 시·도, 시·군도 있다. 이와 같이 빈약한 인력으로 그러한 계획업무 외에 유역환경조사, 오염원조사, 오염부하량 산정·할당·삭감, 부하량 삭감 계획 수립 등의 업무를 하라고 하는 것은 무리가 있다. 이와 같은 업무는 가능한 범위까지 유역·지방환경청이 맡는 것이 합리적이다.

수질총량관리 자료의 정비

현재 환경부와 그 소속기관, 그리고 지방자치단체의 홈페이지 등에 실린 수질총량관리 관련 자료는 매우 한정적이다. 예를 들어, ‘경상북도 오염총량관리기본계획 및 목표수질 승인’ 자료는 2005년 4월 이후에는 전혀 없다. 명시적인 규정은 없으나 모든 기본계획은 매 5년마다 재검토하는 것이 일반적이다. 시장·군수가 작성한 수질총량관리 기본계획이나 시행계획 등에 대한 자료는 더욱 찾아보기 힘들다.

모든 국가업무는 계획, 추진, 결과평가의 전 과정에 걸친 세부적이고 구체적인 자료의 작성과 축적이 필요하다. 자료는 일을 효율적, 효과적으로 할 수 있는 유용한 도구로, 국가의 값진 재산이다. 좋은 자료가 체계적으로 축적된 나라가 선진국이다.

[『워터저널』 2023년 1월호에 게재]