물환경관리계획 수립체제의 정비

「물환경보전법」의 국가 물환경관리기본계획

「물환경보전법」 제23조의2는 환경부장관이 국가 물환경관리기본계획을 10년마다 수립하도록 하고, 제24조는 유역환경청장은 국가 물환경관리기본계획에 따라 대권역물환경관리계획을 10년마다 수립하도록 하고 있으며, 제25조는 지방환경관서의 장은 대권역물환경관리계획에 따라 중권역물환경관리계획을 수립하도록 규정하고 있다. 또한, 동법 제26조는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 대권역계획 및 중권역계획에 따라 소권역별로 소권역 물환경관리계획을 수립할 수 있으며, 해당 소권역이 포함된 중권역에 대한 중권역계획이 수립되지 아니한 경우에는 관할 지방환경관서의 장과 협의해 소권역계획을 수립할 수 있도록 규정하고 있다. 

국가 물환경관리기본계획에는 물환경의 변화 추이 및 물환경목표기준, 전국적인 물환경 오염원의 변화 및 장기 전망 등을, 대권역 물환경관리기본계획에는 물환경의 변화 추이 및 물환경목표기준, 상수원 및 물 이용현황 등을 포함하도록 하고 있다. 중권역 물환경관리계획은 관할 중권역이 물환경목표기준에 미달하는 경우와 「4대강수계법」에 따른 관계 수계관리위원회에서 중권역의 물환경 관리·보전을 위해 중권역계획의 수립을 요구하는 경우에만 수립하도록 하고 있으며, 소권역 물환경관리계획은 그 수립을 강제하는 규정이 없다.

「물관리기본법」의 국가물관리기본계획

「물관리기본법」 제27조제1항은 환경부장관은 10년마다 관계 중앙행정기관의 장 및 유역물관리위원회의 위원장과 협의하고 국가물관리위원회의 심의를 거쳐 국가물관리기본계획을 수립하도록 하고 있으며, 제28조는 유역물관리위원회 위원장은 제27조제1항에 따른 국가계획을 기초로 10년마다 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 협의하고 국가물관리위원회와 유역물관리위원회의 심의를 거쳐 유역물관리종합계획을 수립하도록 규정하고 있다.

국가물관리기본계획과 국가 물환경관리기본계획의 중복

2019년 제정·시행된 「물관리기본법」은 환경부장관은 국가물관리기본계획을 10년마다 수립하도록 하고, 2018년 개정된 「물환경보전법」은 환경부장관은 국가물환경관리기본계획을 10년마다 수립하도록 규정하고 있다. 「물관리기본법」에 의한 국가물관리기본계획은 ‘제1차 국가물관리기본계획(2021〜2030)’이라는 제목으로 2021년 6월 8일 수립됐다. 그러나 「물환경보전법」에 의한 국가 물환경관리기본계획은 지금까지 수립된 것이 없다. 

「물환경보전법」에 의한 대권역 물환경관리계획은 2019년 1월 1일 작성한 ‘낙동강 대권역 물환경관리계획(2016〜2025)’, 2019년 3월 21일 작성한 ‘한강 대권역 물환경관리계획(2016〜2025)’, 그리고 2019년 12월 5일 작성한 ‘금강 대권역 물환경관리계획(2016〜2025)’이 있다. 영산강·섬진강 대권역 물환경관리계획은 지금까지 수립된 것이 없다. 「물환경보전법」에 의한 중권역 물환경관리계획은 한강 7개 중권역, 낙동강 11개 중권역, 금강 7개 중권에 대해 각각 수립돼 있다. 그러나 「물관리기본법」에 의한 유역물관리종합계획은 그 수립을 위한 공청회 공고만 있을 뿐 지금까지 수립된 것은 없다. 

「물관리기본법」과 「물환경보전법」의 기본계획은 명칭과 계획에 포함해야 하는 내용도 서로 비슷하다. 그리고 「물환경보전법」의 국가 물환경관리기본계획은 아직까지 수립되지 않고 있다. 

국가물관리기본계획 수립의 필요성 및 내용의 추상성

「물관리기본법」에 의해 2021년 6월 8일 ‘제1차국가물관리기본계획(2021〜2030)’이라는 제목으로 수립된 국가물관리기본계획의 주요 내용은 ① 국가 물관리 정책의 기본목표 및 추진방향 ② 국가 물관리 정책의 성과평가 및 물관리 여건의 변화 및 전망 ③ 물환경 보전 및 관리, 복원에 관한 사항 ④ 물의 공급·이용·배분과 수자원의 개발·보전 및 중장기 수급 전망 ⑤ 가뭄·홍수 등으로 인하여 발생하는 재해의 경감 및 예방에 관한 사항 ⑥ 기후변화에 따른 물관리 취약성 대응 방안 ⑦ 물분쟁 조정 및 수자원 사용의 합리적 비용 분담 원칙·기준 ⑧ 물관리 예산의 중·장기 투자 방향에 관한 사항 ⑨ 물산업의 육성과 경쟁력 강화 ⑩ 유역물관리종합계획의 기본 방침 ⑪ 물관리 국제협력에 관한 사항 ⑫ 남북한 간 물관리 협력에 관한 사항 ⑬ 물관리 관련 조사연구 및 기술개발 지원에 관한 사항 ⑭ 국가물관리기본계획의 연도별 이행상황 평가에 관한 사항 등이다.

2030년 수질에 대해서는 75개 중권역 대상 수질목표기준(Ia〜III) 대비 53개 중권역(71%)에서 목표기준을 달성할 것으로 전망하고, 물수급에 대해서는 국가적 물부족 가능성은 높지 않을 것으로 전망했다. 이는 현재의 물 관리시책들을 그대로 추진하면 2030년 수질과 물 수급에 별 문제가 없다는 의미로 국가물관리기본계획 수립의 필요성을 의심하게 하는 대목이다. 그리고 계획 내용의 추상성이다. 예를 들어, ‘물환경의 자연성 회복’, ‘지속가능한 물 이용 체계 확립’, ‘물 순환 전 과정의 통합물관리’, ‘참여·협력·소통 기반의 유역물관리’, ‘기후위기 시대 국민안전 물관리’ 등이다.

대권역·중권역 물환경관리계획의 적정성 문제

한강 대권역 물환경관리계획의 목표는 ‘하천의 발원지에서 하구 연안까지, 본류부터 지류·지천까지 맑고 깨끗한 물을 확보해 자연과 상생하는 건강한 물순환 달성’, ‘물환경이 제공하는 혜택과 풍요를 인간과 생물은 물론 미래 세대까지 모두가 누릴 수 있도록 함’, ‘물환경 서비스와 물문화를 온 국민이 골고루 향유토록 하며, 그 과정에서 공동체의 형성과 경제·사회 발전의 새로운 동력원을 발견해내는 행복한 세상을 실현’으로 돼 있고, 계획의 물환경관리 지표는 ‘안전한 물’, ‘깨끗한 물’, ‘수생태계 건강성 중권역 목표기준 달성’, ‘물순환 개선’으로 돼 있다. 

한강고양 중권역 물환경관리계획의 목표는 ‘수질오염사고의 사전관리를 통해 발생 건수를 줄이고, 특정수질유해물질 배출량 관리 및 노후관로 정밀조사 및 정비사업 추진을 통해 한강고양 중권역의 안전한 물환경 기반 조성’, ‘한강고양 중권역 대표지점과 중점관리가 필요한 지류인 굴포천의 수질관리 연계성을 고려하여 2021년까지 오염부하량 전망치를 반영한 목표등급 설정을 통해 깨끗한 물 확보’, ‘생태하천 복원사업을 지속적으로 추진하고 환경생태유량 산정 및 확보방안을 마련하여 한강고양 중권역 내 수생태계 건강성 ‘보통(C)’ 등급 이상으로 유지할 수 있도록 수생태계 건강성 제고’로 돼 있고, 계획의 지표는 ‘안전한 물’, ‘깨끗한 물’, ‘수생태계 건강성 목표기준 달성’으로 돼 있다. 안전한 물을 위해 수질오염사고 발생건수를 29% 감축하고, 깨끗한 물을 위해 대표지점인 파주·굴포천의 생물   화학적 산소요구량(BOD), 총 인(T-P) 기준을 설정하고 있다.

위의 한강 대권역과 한강고양 중권역의 물환경관리계획의 예에서와 같이 물환경관리의 목표와 지표가 수치가 아닌 서술적인 설명으로 되어 있고, 대권역과 중권역의 하천구간이나 소유역에 따라 물용도가 다양한 수질 목표기준을 한두 개 지점에 목표기준을 설정한 것은 의미가 없다.

물관리계획, 「물환경보전법」에 일원화해야

물관리계획 수립과 관련해 「물관리기본법」은 국가물관리기본계획과 유역물관리종합계획을 규정하고 있고, 「물환경보전법」은 국가 물환경관리기본계획, 대권역 물환경관리계획, 중권역 물환경관리계획 및 소권역 물환경관리계획을 규정하고 있다. 「물관리기본법」의 국가물관리기본계획과 「물환경보전법」의 국가 물환경관리기본계획은 동일한 것으로 두 개의 법에서 명칭과 계획수립 절차를 다르게 규정하고 있다. 그리고 「물관리기본법」의 유역관리종합계획은 「물환경보전법」의 대권역 물환경관리계획과 같은 것으로, 이 경우에는 수립 주체와 절차를 완전히 달리하고 있다. 

「물관리기본법」의 국가물관리기본계획은 수립돼 있으나 「물환경보전법」의 국가 물환경관리기본계획은 수립된 것이 없어 두 개의 계획이 동일한 것이라는 것을 말하며, 「물환경보전법」의 대권역 물환경관리계획은 수립돼 있으나 「물관리기본법」의 유역관리종합계획은 수립된 것이 없어 역시 두 개의 계획이 동일한 것이라는 것을 의미한다. 이것은 국가물(환경)관리기본계획과 유역물관리종합계획(대권역물환경관리계획)의 수립 주체를 일원화해야 한다는 것을 말한다. 

국가, 대권역·중권역 물환경관리계획 필수 포함 사항

물관리계획의 궁극적인 목표는 생활용수, 공업용수, 농업용수, 위락용수, 생태용수 등 다양한 물용도에 적합한 수질의 물을 충분히 공급하는 것이다. 따라서 최상위 물관리계획인 국가 물환경관리기본계획에 포함돼야 할 필수적인 사항은 그것이 대권역이든 중권역이든 소권역이든 수역별, 하천구간별로 해당되는 물용도를 설정하는 것이다. 

다음은 설정된 물용도에 적합한 수질기준을 달성하기 위한 과제들, 예를 들면, 물환경의 자연성 회복, 지속가능한 물 이용 체계 확립, 물재해 안전 체계 구축, 미래 인력양성 및 물정보 선진화, 물기반시설 관리 효율화 등 하위 물환경관리계획 수립의 일반적인 지침을 제공하는 것이다. 

물환경관리계획 수립의 대상이 되는 대권역, 중권역, 그리고 표준유역의 평균면적은 각각 3천854㎢, 857㎢ 그리고 118㎢이다. 대·중권역은 물론 표준유역의 수역에서도 물용도가 2개 이상일 경우가 있을 수 있다. 따라서 대권역과 중권역의 하류말단의 수질기준을 설정하는 것은 의미가 없다. 그리고 용수 목적이 2개 이상인 표준유역 말단의 수질기준을 설정하는 것도 의미가 없다. 

따라서 대권역 물환경관리계획의 핵심 내용은 국가 물환경관리기본계획에 따라 해당 대권역의 수역별 하천구간별 물용도를 설정한 다음 용도별 수질기준을 달성하기 위한 과제들을 구체화하는 것이다. 같은 방식으로, 중권역 물환경관리계획은 대권역 물환경관리계획에 따라 해당 중권역의 수역별 하천구간별 물용도를 설정한 다음 용도별 수질기준 달성을 위한 과제들을 더욱 구체화하는 것이다.

올바른 소권역 물환경관리계획의 수립

지금까지 수립된 소권역 물환경관리계획들은 계획을 수립하는 이유와 계획의 목표가 불분명하다. 예를 들어, 계획 수립의 이유로서 소권역의 유역하수도 정비 추진 및 환경기초시설의 신·증설, 산업폐수 위해성 관리를 통한 수계 안전성 확보 등을 들고 있는데, 계획 수립의 이유라고 하기에는 어렵게 보인다. 계획의 목표로서 수질목표등급 달성, 수생태계 건강성 목표기준 달성, 산업폐수유해물질 배출량 20% 저감 등의 지표항목에 대해 2025년까지 달성할 목표를 정하고 있으나, 지표항목에 따라서는 BOD와 같이 목표수질이 이미 달성됐거나, 무의미한 숫자 나열과 추상적인 설명에 그치고 있다. 그리고 그러한 소권역 물환경관리계획의 가장 결정적인 문제점은 해당 소권역의 물용도가 없다는 것과 수질항목은 BOD와 T-P 2개밖에 없다는 것이다. 

소권역 물환경관리계획에는 단일의 물용도와 그에 적합한 수질기준 항목과 수질기준이 설정돼야 하며 구제적인 대책이 포함돼야 한다. 물환경관리계획의 핵심은 소권역 물환경관리계획이며, 그 상위의 물환경관리계획은 모두 소권역 물환경관리계획 수립을 위한 지침적 성격의 계획들이다. 여기서 ‘소권역’이란 물 용도별로 구획한 단위유역을 말한다. 그러한 의미의 소권역은 하나의 표준유역일수도 있고, 2개 이상의 표준유역일 수도 있으며, 하나의 표준유역의 일부일 수도 있다. 실체가 없는 계획은 추진할 수도, 필요도 없다.

[『워터저널』 2023년 5월호에 게재]