우리나라 유역관리체제의 발전방향

국가물(환경)관리기본계획의 수립 

「물관리기본법」 제27조 제1항은 환경부장관은 10년마다 관계 중앙행정기관의 장 및 유역물관리위원회의 위원장과 협의하고 국가물관리위원회의 심의를 거쳐 다음 각 호의 사항을 포함한 국가물관리기본계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있다.

그리고 「물환경보전법」 제23조의2 제1항은 환경부장관은 공공수역의 물환경을 관리·보전하기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가 물환경관리기본계획을 10년마다 수립하여야 한다고 규정하고 있으며, 여기서 대통령령으로 정하는 바는 국가 물환경관리기본계획을 수립하거나 변경하려는 경우에는 관계 중앙행정기관의 장과 협의를 거친 후 「환경정책기본법」 제58조제1항에 따른 중앙환경정책위원회의 심의를 거쳐야 한다는 것이다.

「물관리기본법」에 의한 국가물관리기본계획에 포함되어야 할 사항과 「물환경보전법」에 의한 국가물환경관리기본계획에 포함되어야할 사항은 대동소이하다([표 1] 참조). 

유역물관리종합계획 및 대권역·중권역·소권역 물환경관리계획 수립

「물관리기본법」 제28조 제1항은 유역물관리위원회 위원장은 제27조 제1항에 따른 국가계획을 기초로 10년마다 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장과 협의하고 국가물관리위원회와 유역물관리위원회의 심의를 거쳐 다음 각 호에 관한 사항을 포함한 유역물관리종합계획(이하 ‘유역계획’)을 수립하여야 한다고 규정하고 있다.

「물환경보전법」 제24조 제1항은 유역환경청장은 국가 물환경관리기본계획에 따라 제22조 제2항에 따른 대권역별로 대권역물환경관리계획을 10년마다 수립하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제25조 제1항은 지방환경관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대권역계획에 따라 제22조 제2항에 따른 중권역별로 중권역 물환경관리계획을 수립하여야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 제26조 제1항은 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 대권역계획 및 중권역계획에 따라 제22조 제2항에 따른 소권역별로 소권역 물환경관리계획을 수립할 수 있으며, 해당 소권역이 포함된 중권역에 대한 중권역계획이 수립되지 아니한 경우에는 관할 지방환경관서의 장과 협의하여 소권역계획을 수립할 수 있다고 규정하고 있다([표 2] 참조). 

물관리는 소권역별 물용도 지정으로부터

물관리는 수질관리와 수량관리로 나뉘며, 수질관리는 생활용수, 공업용수, 농업용수, 하천유지용수 등 물의 용도에 적정하게 수질을 관리하는 것이고, 수량관리는 용수 목적에 적정한 수질의 물을 적정량 공급할 수 있게 하는 것이다. 따라서 물관리를 위해서는 먼저 관리대상이 되는 물의 용도를 지정해야 한다.

물의 용도는 기초유역단위인 소권역별로 지정하는 것이 합리적이다. 현재 840개의 소권역 각각에 대해 그 물의 용도를 지정할 것이다. 그러면 840개 소권역의 840개 물용도는 생활용수, 공업용수, 농업용수, 하천유지용수 등의 어느 하나가 된다. 예를 들어, 840개 소권역의 물의 용도를 생활용수 200개 소권역, 공업용수 50개 소권역, 농업용수 200개 소권역, 및 하천유지용수 390개 소권역으로 구분하여 지정하는 것이다([표 3] 참조). 

물 용도별 목표수질 미달 소권역에 대한 수질관리계획 수립

840개 소권역에 대한 수질측정을 실시하고, 그 결과에 따라 해당 물의 용도의 목표수질에 미달할 경우에는 지체 없이 수질관리계획을 수립해야 한다. 840개 소권역 중에는 물 용도별 목표수질에 미달한 소권역과 목표수질에 도달한 소권역으로 나뉘며, 이 경우, 목표수질에 미달한 소권역에 대해서만 수질관리계획을 수립하면 된다. 예를 들어, 물 용도별 목표수질에 도달한 소권역의 수가 500개이고, 목표수질 미달 소권역의 수가 340개일 경우, 그 340개 소권에 대해서만 수질관리계획을 수립하면 된다([표 4] 참조).

유역, 대권역 및 중권역 물관리계획 수립 불필요

소권역 수질관리계획을 중권역 단위로 종합하면 중권역물환경관리계획이 되고, 소권역 수질관리계획을 대권역 단위로 종합하면 대권역물환경관리계획 또는 유역물관리종합계획이 되므로 중권역물환경관리계획이나 대권역물환경관리계획 또는 유역물관리종합계획을 별도로 수립할 필요가 없다.

대권역 또는 유역, 중권역 말단의 물의 용도는 지정할 수도 없다. 예를 들어, 대권역 또는 중권역 말단의 물의 용도를 생활용수로 지정할 경우 그 대권역 또는 중권역 상류 전체의 물의 목표수질을 1등급으로 해야 하기 때문이다. 이것은 낙동강 대권역의 예를 들 경우, 낙동강 물금취수장의 상류의 모든 물의 목표수질을 1등급으로 해야 한다는 것을 의미한다. 그것은 비현실적이고 불필요하며, 불가능한 것이다.

수질관리와 수량관리의 1원화와 2원화

수질관리와 수량관리의 관계는 직접적인 관계와 간접적인 관계로 구분할 수 있다. 직접적인 관계는 어떤 수역의 수질이 나쁠 경우 상류에 저장된 깨끗한 물을 흘려보내 그 수역의 물을 용도에 맞게 수질을 개선할 경우를 말한다. 그러나 직접적인 관계의 예는 그리 흔하지 않다. 간접적인 관계는 어떤 수역의 물이 물용도에 적절한 수질을 달성하고 있으나 수량이 부족할 경우, 그 부족량을 보충해주는 관계라고 할 수 있다. 이와 같이 수질관리와 수량관리는 1원적 2원화, 또는 2원적 1원화의 관계라고 할 수 있다.

수질관리는 유역을 벗어날 수 없지만 수량관리는 유역을 벗어날 수 있을 뿐만 아니라 유역과는 별개의 개념이다. 예를 들어, 금강유역의 용담댐의 물을 전주시 등 전북지역과 충남지역 일부까지 공급하고 있는 것과 같다.

국가물관리기본계획은 수량관리계획으로, 국가물환경관리계획은 수질관리계획으로

「물관리기본법」의 국가물관리기본계획과 「물환경보전법」의 물환경관리기본계획을 조정하는 방안을 검토할 필요가 있다. [표 1] 중 「물환경보전법」의 물환경관리기본계획 포함사항은 현행대로 유지하고, 「물관리기본법」의 국가물관리기본계획 포함사항 중 ‘동일유사항목’은 삭제하고 수량관리와 관련된 ‘상이항목’만 포함하도록 하는 것이다. 상이항목들은 물의 공급·이용·배분과 수자원의 개발·보전 및 중장기 수급 전망, 가뭄·홍수 등으로 인하여 발생하는 재해의 경감 및 예방에 관한 사항, 물분쟁 조정 및 수자원 사용의 합리적 비용 분담 원칙·기준 등 수량관리와 직접적인 관계가 있는 항목이다. 즉, 국가물관리기본계획은 수량관리를 핵심으로 하고, 국가물환경관리기본계획은 수질관리를 핵심으로 하는 것이다.

국가물관리위원회와 유역물관리위원회 구성, 기능 등 개선

국가물관리위원회는 물 관련부처 장관, 물 관련분야 교수, 물 관련단체 종사자, 법관 등 법률가, 그 밖의 물 관련전문가 30〜50명 내외로 구성된다. 유역물관리위원회는 해당유역 시도지사, 유역환경청장, 지방환경청장, 홍수통제소장, 물환경연구소장, 농식품부·산림청·기상청 공무원, 물 관련 분야 교수, 물 관련단체 종사자, 법관 등 법률가, 그 밖의 물 관련전문가 30〜50명 내외로 구성된다. 국가물관리위원회의 주요 기능은 물의 적정배분을 위한 유역 간 물 이동, 중앙행정기관이나 광역지방자치단체를 당사자로 하는 물분쟁의 조정 등이 있고, 유역물관리위원회의 주요 기능은 물의 적정배분을 위한 유역 내 물 이동, 유역 내에서 발생한 물분쟁 조정 등이 있다.

이와 같은 국가물관리위원회와 유역물관리위원회 구성은 실질보다는 형식에 치우치고 있으며, 기능은 위원회체제로는 수행 불가능한 것이다. 이에 대한 개선이 필요하다.

[『워터저널』 2023년 8월호에 게재]