스페셜 리포트  새는 4조원, 물 관리 이대로 좋은가?

Part 05  전문가 토론

지속가능한 수자원 정책·관리 필요

최동진 소장   상하수도사업, 경쟁원리 도입 민간 참여 활성화해야
윤석영 부장   정부부처·NGO 교감할 정책 네트워크 구축 바람직       
오성규 처장   상수도사업은 물 수요자 관점에서 구조 개편되어야

국회 환경노동위원회 소속 열린우리당 의원들은 물 관리 업무가 여러 부처로 분산되거나 중복 투자되고 있는 문제가 있지만 정부 내 공식적인 논의는 미진한 상황이므로 공론화를 통해 개선방안을 도출하기 위해 ‘상수도통합관리 방안’ 공개토론회를 지난 9월 12일 오전 국회 헌정기념관 대강당에서 개최했다.

상하수도 보급률 선진국 수준

■ 최동진 소장(국토환경연구소)  지금 우리나라 수도정책이 중대한 전환기를 맞고 있다는 점은 많은 사람이 공감하는 판단이라고 할 수 있다. 우리나라의 수도산업 여건의 중요한 변화와 관련하여 몇 가지 제언을 하면 다음과 같다.

 첫째, 물 환경의 지속가능성에 대해 고려해야 할 시기가 되었다는 점이다. UN 등 국제기관에서 수자원의 지속가능성을 평가할 때, 수량과 관련한 대표적인 지수로 제시하고 있는 것이 바로 취수율이다. 하천 취수율이 10% 이하일 경우 자연의 자정능력이 제대로 유지될 수 있으며, 20% 이상이 되면 갈수기나 가뭄 시에 심각한 ‘물 스트레스(water stress)’를 경험하는 것으로 보고 있다. 40%가 넘어가는 경우 심각한 물 스트레스 상태이며 물 환경의 지속가능성이 유지될 수 없는 상태라고 한다.

우리나라의 전체적인 취수율은 36%가 넘었고, 이미 상당수의 하천들이 취수율이 40%를 넘었다(예 : 영산강 43.6%, 동진강 83.1%). 이제 공급위주의 물 정책에서 벗어나 수요관리를 강화하고, 물을 최대한 효율적으로 이용해야 한다는 것은 누구나 인정하는 사실이다.

상수도 시설의 측면에서 본다면 추가적인 개발과 건설보다는 기존의 광역상수도와 지방상수도, 간이 상수도 등을 최대한 효율적으로 활용해야 하는 것이 앞으로는 과제라고 할 수 있다. 상수도 시설들의 효율화를 위한 계획과 조정이 더욱 중요해지고 있고, 그런 면에서 상수도 통합관리방안이 제기된 것은 매우 시기 적절하다고 할 수 있다.

예전에는 시설만 건설해 놓으면 다 가동이 되었지만, 이제는 불필요한 시설들을 줄이거나 통합하거나 시설들을 종합적으로 재편해야 할 경우가 많아질 것이다. 건설교통부의 광역급수체계의 구상이나 환경부 등이 수도사업의 광역화 방안 등이 이러한 상황을 반영한 것이라고 할 수 있으며 이러한 과업들을 보다 효율적으로 할 수 있는 중앙정부 차원의 관리체계 개선이 필요하다.

둘째, 물 수요가 급속히 증가하고 대규모 상하수도 시설들을 공급하던 시기를 넘어서, 이제는 물 수요가 안정화되고 상하수도 보급률도 거의 선진국수준에 도달했다는 점이다. 생활·공업용수 수요 증가의 원인이었던 대도시와 공단 등을 위한 대규모 신규 물 공급 수요가 이제는 거의 충족되었다고 할 수 있을 것이다. 물론 최근의 행정복합도시, 기업도시, 혁신도시 등의 정부와 개발계획과 관련된 부분적인 물 수요 증가 요인이 있고, 도시화와 생활수준 향상에 따른 물 사용량의 약간의 증가가 있겠지만 전체적으로 물 수요는 안정화될 것이다.

1997년에서 2003년까지 1일 1인당 물 공급량이 한해도 거르지 않고 지속적으로 감소하고 있다는 것은 이제 물 수요가 안정기에 접어들었다는 것을 보여주는 것이라고 할 수 있다. 광역상수도와 지방상수도의 가동률이 50%대로 떨어진 중요한 이유가 이러한 수요의 정체 때문인 것은 분명하다. 상수도 사업의 중심이 이제는 수자원의 개발과 상수도 보급의 확대에서 기존시설의 운영과 관리의 효율화로 옮겨져야 한다.

미국이나 일본 등 선진국의 경우를 보면, 대부분 급속한 개발과 수요증가를 거쳐 물수급이 안정되는 단계로 들어서는데 이 전환기에 대부분 기존의 개발을 담당했던 조직들의 역할이 재평가되면서 그 기능이 전환된다. 최근의 일본의 수자원개발공단이 독립수자원기구로 전환된 것이 그 대표적인 예라고 할 수 있다. 일본 정부는 수자원개발공단에 대한 전면적인 평가를 통해 향후 예정되었던 개발 사업을 중단시키고, 진행 중인 사업들도 불가피한 경우만을 남기고 정리한 후 시설의 관리와 운영을 주로 담당하도록 하였으며, 향후의 수자원 개발 사업은 경제적 편익을 따져서 필요할 경우 민간부문이 담당할 수 있도록 하였다. 또한 중앙정부의 일반적인 감독권을 폐지하고, 기구의 자율성과 독립성을 강화하여 책임경영이 이루어지도록 하였다.

유역 통합관리체계 도입을

셋째, 상·하수도가 하나의 산업으로 등장했다는 점에 주목해야 한다. 물 산업이 급격히 성장하고 있고 물 시장을 둘러싼 국가 간, 기업 간 경쟁이 치열해지고 있다. 우리나라의 물 산업, 상·하수도 산업의 경쟁력을 키워야하는 것이 물 정책의 중요한 하나의 과제가 되었다.

부처별 통합·조정 역할 미흡

■ 윤석영 부장(한국건설기술연구원 수자원연구부)  수자원 관리 업무를 담당하고 있는 조직체계는 크게 수자원관리 정책총괄조정 기관인 총리실, 수자원관리 정책형성 기관인 중앙부처, 최종 집행기관인 지방자치단체 등 3개 유형으로 구분되어 있다. 

지금까지 수자원 관리 조직 개편을 보면, 건설교통부의 수자원 관련 주요업무인 상·하수도, 소하천 및 재해대책 업무가 환경부와 행정자치부로 이관된 것이 큰 특징이면서 수자원관리상 문제의 시발점이 되었다. 1990년대 들어 음용수 수질문제와 수자원보전의 중요성이 대두되면서 수질관리가 이수·치수와 더불어 수자원 관리에서 중요한 몫을 차지했으며, 수질관리의 중요성이 국가 수자원 관리에 있어 상대적으로 이수 및 치수관리의 중요성이 줄어든 것을 의미하는 것은 아니다. 사실상 이수·치수 및 환경은 수자원의 3대 요소로 상호 보완적인 기능을 가지고 있으나, 때로는 상호 배타적으로 작용하기 때문에, 세 가지 기능 중 어느 한 기능에 치우치지 않는 관리가 가장 바람직하다.

우리나라 수자원 관리 업무는 1990년대 이전은 정부조직상 용수수요가 있는 부서에서 관련 업무를 관장하는 다원적 관리체계이었다. 1990년대 이후는 관장 부서에 상관없이 수량과 수질업무로 구별되는 이원적 관리체계를 유지하면서 과거의 기득권에 의한 다원적 관리체계가 혼재하는 형태로 발전했으며, 우리나라의 수자원 관리 체계는 관련 부처에서 시대적인 필요에 따라 제도와 법령을 수시로 만들어 운영해 왔기 때문에, 수자원관리 자체가 복잡해진 오늘날에는 전체적으로 주변 법령과 조직체계가 행정적으로 중복되거나 또는 상호 연계되지 않아 운영에 실효성이 떨어지는 것으로 평가하고 있다.

수자원관련 정부조직의 업무 분장에서 △미약한 수자원관리 조정기능 △혼재된 수량관리와 수질관리 △다원화된 용수개발 및 공급업무 △이원화된 수요관리와 공급관리 △홍수관리 업무의 이원화 △가뭄 등 수자원관련 재해관리업무의 다원화 △행정구역 단위의 하천관리체계 △종합적이고 체계적인 수자원 기본법령 부재 등이 문제점으로 지적되고 있다.

수자원관리에 대한 종합적인 평가를 해보면 첫째, 1960년대 이후 국가 주도의 수자원 관리정책은 국가 경제성장의 견인차 역할과 가뭄 해소 및 홍수재해의 경감 측면에서 성공적인 정책이었다. 둘째, 국가의 기본 자원인 수자원을 부처별로 분산 관리함에도 불구하고 필요 시 이를 통합·조정하는 역할은 미약했다. 셋째, 1990년대 이후, 지구 생태적 문제를 비롯, 환경보존 등 사회문제에 대한 국민의식의 고양 및 참여민주주의의 신장에 능동적으로 적응하지 못했다.

넷째, 1992년 리우환경회의에서 제기된 ESSD 개념을 정착시킬 수 있는 방법론 및 실질적인 추진 시스템에 대한 구체적이고도 포괄적인 검토가 되지 않았다. 다섯째, 1995년 이후 계속되고 있는 물 관리 일원화 논쟁에서 야기되었던 비효율적이고 소모적인 논쟁과 수자원관리에 능동적으로 대처할 수 있는 수자원기본법 및 부처간 통합 정책 네트워크를 구축하지 못했다.
 
‘수자원관리기본법’제정 필요

향후 수자원 관련 조직이 공통적으로 추진하여야 할 ‘지속가능한 개발’ 정책의 목표는 첫째, 풍수해로부터의 국민의 생명과 재산의 보호, 둘째 국민의 삶의 질을 충족시킬 수 있는 풍부하고 깨끗한 수자원의 확보 및 공급, 셋째 자연과 인간이 공존하는 국토 환경의 조성이다. 이와 함께 정책목표의 달성과 평가에서 제기되었던 문제점을 개선하기 위한 수자원관리 체계는 국내외적으로 환경에 대한 국민의 의식 신장, 수자원 개발에 대한 ESSD개념의 적용, 사회적으로 영향력이 커진 NGO의 역할 등을 감안하여 시대적 요구에 대응할 수 있는 체계로 나가야 한다. 

특히 우리나라의 수자원관리 체계가 과거부터 내려오던 정책추진 관행을 단기간에 변경시킬 수 있을 정도로 조직운영의 탄력성이 없었던데 기인된 만큼, 체계개선은 조직운영의 탄력성 확보와 문민정부 이후, 참여민주주의의 급격한 신장에 따른 정부부처와 사회단체들이 교감할 수 있는 정책 네트워크가 구축되도록 개선하는 것이 바람직하고, 동시에 우리나라의 실정과 정서에 적합하여야 하고, 최소한의 논쟁으로 결론을 유도할 수 있는 현실적인 방안이어야 한다.

이와 같은 시대적 상황을 반영하기 위해서는 과거와는 개념적으로 차별화된 수자원 관리체계가 도입되어야 한다. 이를 위한 관리체계는 인간과 생태계가 공생할 수 있는 다면적이고 복합적인 수자원관리 방식인 유역통합관리방식을 추진하는데 적합하여야 하며, 이를 법적으로 지원해 줄 수 있는 가칭 수자원관리기본법과 같은 상위법이 관련부처 합동으로 입법화하는 것이 선결되어야 한다.

또한, 수자원관리 체계는 위에서 제시한 대부분의 내용을 포괄할 수 있는 가칭 수자원관리기본법을 제정하고 유역통합관리방식의 도입을 전제로 조정과 통제, 견제와 균형, 권한과 책임을 명확히 할 수 있는 방안으로 개선되어야 한다.

수자원 관리 체계의 개선 방향으로는 부처별로 분산 관리되고 있는 우리나라 수자원관리의 실상을 고려해 볼 때, 수자원 관리 체계는 현재의 골격은 유지하면서 수자원관리 총괄부서의 조정과 통제기능의 법적 지위를 강화시키고 수자원 관련 중앙부처의 정책네트워크의 강화와 함께 업무적으로 견제와 균형, 권한과 책임을 명확히 할 수 있도록 유역통합관리 체계부터 도입하여 단계별로 강화해 나가는 것이 현실적이다.

수량·수질관리 상호견제 필요

현재 시점에서 미래에 가장 적합한 수자원관리 체계를 구체적으로 예측하기는 어려울 뿐만 아니라, 일반적인 상식에 비추어 수자원정책은 매우 복잡다단해 질 것이고, 특별한 이변이 없는 한, 개발 및 보전 정책은 지속적으로 수자원정책의 두 축이 될 것이다. 국가 수자원 정책에 대한 부처간, 이해집단간 이견을 좁히는데 지금보다 더 많은 시간이 소요되고, 수자원 정책에 시계추 현상이 나타나며, 어떤 주요 이슈는 시간을 두고 반복될 가능성이 있다.

특히 수자원 정책은 국가 정책의 한 부분이기 때문에 사회적 여건 변화, 자연재해, 경기후퇴, 지역개발, 환경문제 등에 따라 기존의 패러다임은 언제든지 뒤바뀔 수 있다. 따라서 수자원관리 패러다임의 변화에 능동적으로 대처할 수 있는 관리체계의 개편이 필요하다. 우리나라의 경우, 단기적으로 통합부서의 신설보다는 수자원관리 조정기능을 강화시키고 부처별로 분산되어 있는 현 업무를 건설교통부는 하천관리와 연계하여 수량, 환경부는 수자원의 이용과 관련된 모든 부서의 수질규제업무를 각각 전담시키는 것이 가장 바람직하다.

농림부의 농업용수는 건교부와 수리권과 연계하여 양적인 문제를 분할 관리하면 큰 문제는 없을 것으로 판단된다. 이렇게 할 경우, 수량관리부서도 수질에 대해 관심을 갖게 되기 때문에 수자원의 안전성이 증진되고 국민에 대한 서비스가 지금보다 배가될 수 있는 잇점이 있다.  통합부서를 만들어 수자원관리를 일원화하고 수질규제 업무를 독립시키지 않을 경우, 같은 부서에서 수자원 개발계획도 수립하고 환경영향평가도 실시해야 하는 자체모순에 빠지게 될 뿐만 아니라, 수량과 수질업무를 동시에 수행하게 됨에 따라, 수돗물에 수질 문제가 발생하였을 경우, 정보의 독점에서 오는 폐단 때문에 원인규명이 어렵게 되는 문제가 발생할 수 있으며, 역으로 수량과 수질업무를 분리하여 관리하면, 결국 국민은 감시와 견제의 구도 하에 양질의 수자원을 공급받게 된다.

결론적으로 총괄 기능을 강화시키든, 중앙부처의 역할을 재조정하든, 또는 통합부서를 도입하든, 수자원관리 업무는 균형과 견제에 의한 수량관리업무 일원화와 수질관리업무 일원화의 체계가 바람직하다. 선진외국도 상호 견제에 의해서 국가가 추구하는 목표를 달성하고 있다.          

상수도관리 환경부로 일원화되어야
 
■ 오성규 사무처장(환경정의)  지금까지 물 관리 일원화 관련 논의는 ‘공급자’의 관점에서 논의되어 왔다. 그 결과 수요자인 국민들의 이해와 요구가 바탕에 깔리지 못했고, 공급자 및 담당 중앙부처의 이해관계에 부딪혀 한 발짝도 진전하지 못했다. 따라서 향후 논의는 철저하게 수요자의 관점에서 논의가 진행되어야 한다.

수요자의 관점에 보면, 지금까지 기능의 분화로 인해 시설용량 확대가 서비스 질의 향상으로 잘못 적용되어 왔으며, 문제가 발생했을 때 수요자가 책임소재를 명확하게 인지하고 문제제기가 가능해야 하며, 수도요금의 경우 지역 간 격차가 최고 3배(정선군 954.8원/㎥, 과천시 276.5원/㎥)에 달하는 현실과 도시 지역의 급수 보급률은 96.2%이나 농어촌 지역은 31.1%에 불과한 현실 문제를 복원시키는 것이 중요하다.
그 동안의 수도사업은 △중복·과잉투자 △중앙부처에 집중된 관리 △책임경영체제 미흡 △서비스의 부재 △투자재원 조달 곤란 △유수율 제고와 같은 공익사업 비중 약화 등의 문제점이 있었으나, 시급히 극복되어야 할 핵심문제는 중복·과잉투자와 중앙부처에 집중된 관리 문제로 여겨진다.

앞으로 수도사업 개편방향은 첫째, 상수도 관리체계를 환경부로 일원화가 필요하다. 지금껏 시설용량이 과잉임에도 불구하고 지속적으로 중복·과잉 투자되어온 원인은 △행정단위별로 분할(수평적), 수처리 단계별로 분할(수직적)된 점(168개 사업자 혼재, 급수인구 10만 명 이하 영세사업자 109개) △수도사업을 지방정부 직영의 행정사무로 수행하여 운영의 비효율성과 낮은 생산성, 전문성 미흡 등의 결과를 낳은 점이라는 지적에 대해 대체로 동의했다.

그러나 이상의 문제점을 낳은 근본원인 중의 하나는 부처의 속성과 무관하지 않아 건교부의 공급위주의 업무관행이 큰 영향을 미쳤을 것으로 본다. 따라서 더 이상의 중복·과잉투자를 방지하기 위해서는 수요관리의 관점에서 업무를 추진하는 환경부 중심으로 기능통합이 이루어지는 것이 타당하다.

둘째, 수도사업의 경쟁력 강화를 위한 광역화, 전문화, 또는 민영화가 필요하다. 국제적인 물 정책의 변화에 대응하여 산업발전을 이뤄야 할 필요성이 인정되므로 그 동안의 비효율을 극복하기 위한 기본 방향으로 광역화, 전문화, 또는 민영화 검토가 필요하다. 또 추진방향은 지자체의 자율적인 추진을 원칙으로 해야 한다. 하지만 광역화가 가져올 수 있는 지역별 소유역 상수원 관리 부실, 나아가 상수원보호구역 해제 등의 문제에 대해 철저하게 검토해야 한다.

또한 민영화 역시, 형평성과 공익성이 배제될 가능성이 언제든지 존재하므로 이에 대한 보완을 전제로 추진되어야 할 것이다. 그러나 자칫 시장 경쟁원리만을 강조하게 되면 공익성과 형평성이 훼손되기 쉬우며, 이를 극복하기 위해서는 공익의 관점에서 이를 관리할 기구가 필요하다.

셋째, 효율적이고 합리적인 규제체계 확보가 필요하다. 영국의 경우 각 기구의 독립성과 업무의 범주가 분명히 설정되어 있어 상호 경쟁하면서 발전적 결과를 만들어 낸다. 특히 저소득층을 고려해야 한다는 점을 강조, 모든 법에서 관점으로 제시(단수조치를 함부로 할 수 없음)하고 있다.

프랑스의 경우 시장이나 의회가 물 공급을 위한 민간업체나 공공기관을 선택할 수 있는 것은 물론 물 서비스를 민간업체가 공급하더라도 물(시설 포함)은 공공자산으로 여겨 민간업체는 단지 운영만 할 뿐이고, 공공-민간 파트너십에 의해 결정된다.
넷째, 수도사업에 민간 참여를 활성화시켜야 한다. 영국의 경우, Water Voice Council 등에서 소비자 권익 대변, 로비활동(데프라, EA, DWI 등)을 펼치고 있으며, 프랑스에서는 물 국회로 표현할 수 있는 유역위원회(100명)를 구성, 활동하고 있다.