창간 14주년 특집②  Ⅰ.물관리 일원화, 지금부터 시작이다

“부처 아닌 국민 관점에서 통합물관리 추진해야”

국민들의 수돗물 불신 여전…수도꼭지 인증제도 도입해 불신 해소시켜야
환경부 산하기관 상하수도 업무 중복…기능조정 로드맵 조속히 마련해야

Part 01. [전문가 1차 토론] 조직과 행정체계를 어떻게 할 것인가?

■ 장덕진 교수(좌장)  1차 토론에서는 조직과 행정체계를 ‘어떻게’ 할 것인지, 2차 토론에서는 물관리 일원화를 통해 ‘무엇을’ 할 것인지에 대해 다룰 것이다. 원래는 ‘무엇을 어떻게’ 할 것인가가 자연스러운 논리의 흐름이다. 그런데 급격하게 물관리 일원화가 이뤄지면서 정부 조직이나 산하기관의 기능 배분 등 행정체계 문제가 시급한 상태에 직면했다. 그래서 1차 토론을 먼저 하게 되었다.

“국민 ‘삶의 질’ 향상이 통합물관리 궁극적인 목표”

“기관의 상호 견제 필요…열린 시스템 구축해야”

현재 환경부 소속 산하기관 사이에서 물관리 업무 조정을 어떻게 할 것이냐가 굉장한 이슈이다. 개인적으로는 어느 부처, 어느 부서, 어느 기관의 편을 들기보다 상호의존적인 협력관계가 필요하다고 본다. 두부 모 자르듯이 딱 잘라서 이 업무는 이 기관에서, 저 업무는 저 기관에서 하라고 하면 명분이나 모양새는 좋을지 몰라도 그것이 100％ 좋을 수만은 없을 것이다.

업무 중복으로 인한 비효율성 제거는 필요하기 때문에 각 업무별로 전문성이 높은 기관을 선택해 관련 업무를 집중시키는 게 맞다. 하지만 어느 한 기관이 모든 것을 가지고 가 독점적 지위를 얻었을 때, 닫힌 시스템 안에서 발생할 수 있는 비효율과 부작용을 생각해야 한다. 외부에서 최소한의 견제와 균형은 할 수 있어야 한다. 따라서 경쟁까지는 아니더라도 상호의존적인 협력 관계를 유지하기 위한 열린 시스템을 구축할 필요가 있다.

장기적으로는 상하수도 민영화에 대한 검토가 필요하다. 이명박 정부 당시 괴담으로 민영화 검토가 중단된 것은 기본에 충실하지 않은 잘못된 정책 방향 때문이다. 중요한 것은 국민 모두가 동등하게 혜택을 누릴 수 있어야 한다는 것이다. 그런 방향으로 정책을 펼쳐나간다면 국민들도 수도 민영화에 동의하게 될 것이다.

■ 서동일 교수  환경부는 향후 물수요 관리를 강화하고 지방상수도 현대화 사업을 추진한다고 밝혔다. 그런데 수돗물을 고도정수처리하여 수질이 양호하다고 하지만 관망과 저수조에 대한 불안이 여전히 크기 때문에 실제로 수돗물을 직접 음용수로 사용하는 인구는 많지 않다. 사실 수돗물은 정부가 반드시 책임을 져야 하는 게 맞다. 수도꼭지에 있는 수질까지 책임져야 하는데 간선까지만 정부에서 책임지고 지상은 나 몰라라 하고 있다. 그러다 보니 수돗물에 대한 불신이 지속되고 있다.

따라서 개별관망을 포함해 말단 수도꼭지에 이르기까지 전 과정에 대해 안심할 수 있는 정부 차원의 대책이 필요하다. 예를 들어 수도꼭지 인증제도를 도입하여 수돗물을 안심하고 마실 수 있도록 홍보하고, 학교와 공공기관의 수돗물 음수대를 음용에 적합하도록 설계하여 보급해야 한다.     

또한 농업용 저수지의 실태 파악이 필요하다. 농업용 저수지는 대체로 수문 조절이 이루어지지 않으며, 수량·수질에 대한 자료가 매우 부족하다. 자체적으로 진단이 안 되어 있는 상태에서 어떻게 처방을 내릴 것인지 모르겠다. 게다가 우리나라 수자원의 50％ 이상을 차지하는 농업용수를 제외하고 물관리를 한다는 것이 상식적으로 이해되지 않는다. 물관리 일원화와 관련해 농업용수 및 행정안전부 소관의 소하천  관리도 포괄할 수 있도록 관련 제도의 개선이 필요하다. 

“우리나라에 적합한 통합적 빗물관리 추진해야”

아울러 환경부는 물이용 건전성을 제고하기 위해 통합적 빗물관리를 추진한다고 밝혔다. 빗물관리는 유역과 수체의 물순환 차원에서 관리되어야 하나 우리나라는 일부 지역의 조경공사 수준에 머물고 있다. 특히 미국에서 기원한 도시녹지나 개인주택 차원의 관리기법은 국내 실정과 맞지 않다. 우리나라는 유역 유량과 수질관리 차원에서 관리되어야 한다.

즉, 물순환 차원에서 지역적으로 이용 가능한 빗물자원 수량과 이에 따른 비점오염부하의 전달 영향, 지하수 충진 감소로 인한 도시하천 건천화 등을 모니터링하여 합리적인 대책을 수립해야 한다. 이때 사물인터넷(IoT), 원격 탐사, 실시간 모니터링, 자동화 등의 과학기술을 활용할 수 있다. 또한 2008년 발간된 ‘비점오염저감시설의 설치 및 관리·운영 매뉴얼’에 따른 시설들은 설치·유지비가 많이 들고 효과가 불분명한 장치가 다수 포함되어 있기 때문에 관련 제도를 정비하고 현장에 적합한 장치를 확보할 필요가 있다.  

끝으로 유역중심의 거버넌스를 운영하기 위해서는 유역 상황을 파악할 수 있는 전자지형자료, 토지이용자료, 오염원자료, 시설물자료 등 각종 자료가 우선 확보되어야 하며, 유역 차원의 수량·수질 예측 시스템이 필요하다. 의사가 환자를 적절하게 진단하지 않고서 처방할 수는 없기 때문이다. 따라서 유역 관리를 위한 합리적인 모니터링 계획 및 점검이 요구된다.

■ 염형철 공동대표  물관리 일원화 조치는 문재인 대통령의 지시에 따른 ‘국토부 기능 일부를 환경부로 이전한 것’으로 한정해 해석할 일이 아니고 지난 30년간 지체되어 온 물정책의 개혁을 요구하는 사회적 압력의 결과로 봐야 한다. 기존 물정책이 갖고 있던 한계에 대한 개혁을 포괄적으로 요구한 것이기 때문이다. 따라서 이번 조치를 지금껏 지체되었던 우리나라 물정책의 여러 한계를 개혁하는 계기로 삼아야 한다. 구체적으로 개발 만능주의, 부처 이기주의, 국민 불신 초래 등의 관행을 넘어 자연성 회복, 통합관리, 유역관리 등의 가치를 실현하는 데까지 나아가야 한다.

그런데 박천규 차관의 발표와 관련해 중앙부처의 통합관리에 대한 환경부의 명확한 비전이 아직 보이지 않는다. 예를 들어 ‘댐건설계획을 댐관리계획으로 개편’한다고 밝혔는데 좀 더 근본적인 개혁이 필요하다. 2016년 수립됐어야 할 댐건설계획이 아직도 작성되지 않았고, 2011년 계획 역시 부실하게 작성돼 전혀 활용되지 못했다. 이는 계획이 불필요하다는 것을 방증한다. 따라서 이런 계획을 단순히 바꾼다는 것은 적절하지 않으며, 아예 폐지해야 한다. 필요한 내용은 유역물관리기본계획이나 유역종합치수계획 등에 포함하면 된다.

「댐 건설 및 주변지역 지원 등에 관한 법률」도 하나의 법률로서 존재할 만한 위상과 내용을 갖추지 못했다. 법 내용을 보면 댐 사용권 설정, 주민 지원 정도인데, 차라리 「하천법」과 「수자원조사계획법」 등으로 통폐합하는 것이 보다 효율적이다. 너무 많은 정책과 복잡한 계획은 불분명할 뿐만 아니라 혼란을 준다. 통합관리가 원만해지기 위해서는 정책과 계획을 최대한 단순화하고 관련 법률을 상당 부분 통폐합하는 작업이 필요하다.

“유역물관리위원회에 물이용부담금 결정권 이전”

유역관리는 그간 중앙정부 차원에서 포괄적이고 전국적으로 계획하던 정책들을 훨씬 더 현장 중심적이면서 시민 참여를 지향하는 방향으로 바꿀 수 있다는 것을 의미한다. 그런데 박 차관의 발표나 현재 정부에서 준비 중인 부분만 두고 봤을 때 내용이 크게 부족한 것이 사실이다. 

예를 들어 앞선 주제발표에서 낭비 없는 물관리 체계를 확립하기 위한 추진과제로 ‘물이용부담금의 용도를 확대하고 사무국에 지자체의 참여 확대를 추진’한다는 내용이 제시됐다. 이 방안은 수계기금과 수계위원회를 현재와 비슷하게 유지시키거나 혹은 더 강화하는 결과를 초래할 것이다. 국가·유역계획과 통합하겠다는 내용과 대치되는 셈이다. 따라서 물이용부담금 이용에 대한 결정권을 유역물관리위원회에 포괄적으로 이전하는 것이 보다 적절하다.

수도계획도 마찬가지로 지자체계획을 유역단위로 통합하는 방안을 제안하고 싶다. 수도계획을 국가계획과 광역지자체계획으로 통합하는 것은 바람직하지만, 광역상수도가 유역을 쉽게 넘나드는 상황에서 지자체별로 독립적인 계획을 수립할 경우 유역별 물관리 원칙이 흔들리게 된다. 그렇기 때문에 유역별 물배분계획 안에서 수도계획이 수립되어야 한다. 다시 말해 통합 및 유역 물관리라는 두 가지 원칙이 관철될 수 있도록 행정과 조직체계의 추가적인 개편에 대한 고민이 요구된다.   

■ 이창석 교수  홍수가 났을 때 하천에 가보면 하천이 그 유역의 모든 것을 담아내는 공간이라는 것을 실감할 수 있다. 강 하류에 모인 쓰레기는 산에서, 들에서, 우리가 거주하는 주거 환경에서 내려온 것이다. 이렇게 다양한 곳에서 쓸려온 쓰레기가 강어귀에 모여 있는 것은 그들이 서로 연결되어 있다는 것을 의미한다. 생태학 교과서에서는 자연을 구성하는 모든 생태계는 개방계로서 서로 연결되어 있다는 사실을 명백히 언급하고 있다. 그런데 우리는 자연을 나름대로 나누어 관리하고 있다.

하천을 관리하는 부서를 보면 산속 계류하천은 농림축산식품부 산림청이, 소하천은 행정안전부 소속 지자체가, 하천 주변 농경지는 농림부가, 도시하천은 국토교통부가, 수질은 환경부가 각각 담당해 왔다. 그러다 보니 부처 간 이해관계가 엇갈리거나 문제가 발생했을 때 서로 책임을 떠넘기는 경우가 고질적으로 발생했고, 그 사이에서 엉뚱하게 자연만 피해를 입고 있었다. 홍수라는 자연의 한 현상이 시사하는 바를 짚어보면, 환경관리는 통합관리가 이루어질 때 제대로 관리될 수 있다. 그렇기 때문에 이번 물관리 일원화가 비록 완전한 것은 아니더라도 진일보한 정책이라고 평가하고 싶다.    

“환경의 기본 원리 다루는 생태직 신설해야”

자연체계를 연구하는 전문가 입장에서 본 진정한 물관리 일원화는 물이 모이는 집수역 전체와 그 물이 모이는 종착역인 바다까지 포함하여 그 안의 모든 자연을 통합관리하는 것이다. 이러한 통합관리를 이루기 위해서는 환경부의 조직체계도 환경체계를 고려하여 재편되어야 한다.

제안하고 싶은 개편방향은 장관 아래 두 명의 차관을 두는 것이다. 간단히 말해 자연환경을 통틀어 관리할 수 있도록 산·하천, 호소·바다, 습지·토양 등 자연환경을 관리하는 부서(1차관)와 대기오염, 수질오염, 토양오염, 쓰레기, 화학물질 등 인위오염을 관리하는 부서(2차관)로 나누어 관리하는 체계이다.

나아가 지금까지 환경관리에서 나타난 문제점을 분석해보면 환경을 지배하는 기본 원리에 대한 인식부재에서 비롯된 문제가 많다. 예를 들어 하천은 원래 완만한 경사의 물그릇 같은 모양인데 지금 우리 하천은 복단면을 하고 있다. 편의를 위해 공학적 차원에서 관리해왔기 때문에 하천의 단면이 확보되지 못한 것이다. 따라서 참된 환경관리가 이뤄질 수 있도록 환경의 기본 원리를 다루는 생태직을 신설할 것을 제안한다.

■ 최흥석 교수  지난 5월 28일 물관리 일원화 관련 3법이 국회를 통과했다. 물관리 일원화는 통합물관리를 위한 법제도적 플랫폼을 마련했다는 데 의의가 있을 뿐, 그 이상은 결코 아니다. 다시 말해 이번 일원화는 통합물관리를 위한 수단에 불과하다. 그런데 환경부와 국토부 간 일원화가 과연 통합물관리(IWRM, Integrated Water Resources Management)와 통합유역관리(IWM)로 이어질 수 있느냐 물으면 그건 앞으로 지켜봐야 할 문제라고 할 수 있다. 두 부처 간 수량과 수질이라는 상징적인 문제가 사람과 조직 문제로 고착화되었고, 부실한 유역 거버넌스 체계로 인해 중앙정부와 지방정부 사이의 수직적 문제와 지자체 간 수평적 이해갈등 문제가 상존하고 있기 때문이다.

게다가 산업통상자원부(수력발전)와 농림축산식품부(농업용수) 등에는 전통적인 관념 때문에 물이 자원(resources)이라는 개념이 없다. 그런데 정보자원관리라는 용어가 정보가 공짜가 아니라는 것을 의미하는 것처럼 통합물관리에서의 물도 공짜가 아님을 뜻한다. 이때의 물은 자원이기 때문이다. 예컨대 물이 더러우면 아무짝에도 쓸모가 없기 때문에 깨끗하게 만들어야 하는데 공짜가 아니라서 값을 지불해야 한다. 물이용 부담금을 내는 것도 이러한 측면에서 이해할 수 있다. 만약 물을 자원으로 보지 않는다면 굳이 귀하게 쓰지 않을 것이다. 따라서 이번 기회에 통합물관리에 대한 개념이 자리 잡히기를 바란다.

“환경부 산하기관의 기능조정 로드맵 마련해야”

아울러 우리나라는 조직의 일원화가 조직의 통합화로 연결되지 않고, 조직의 통합이 계획의 통합으로 이어지지 않는 경우가 종종 있다. 통합물관리를 위해서는 물관리 문제가 국가사회발전계획의 중요한 일부가 되고, 그에 합당한 수준의 조직적·재정적 자원 배분이 이루어져야 한다. 그런데 환경부가 아직 대부처 수준의 조정력을 발휘하기 어려운 것이 사실이다.

덩치가 큰 산하기관들은 경로의존과 유산을 극복하는 데 어려움을 겪는 경우가 많다. 경영방식, 조직문화, 다각화된 노조 등의 문제를 극복하지 못하면 기대한 결과를 얻기 어렵기 때문에 이를 극복하기 위한 방안을 마련해야 한다. 또한 유역물관리위원회에서 환경부와 광역·기초 지자체 간 상호작용 양태, 가령 지역개발계획과 유역물관리의 통합적 조정이 얼마나 이루어질지가 문제이다. 자칫 환경부 대 지자체 구도로 흘러갈 수 있기 때문에 주의가 요구된다.

산하기관의 기능조정도 필요하다. 환경의 전 영역을 담당하는 엘리트기관인 환경공단은 위탁집행형 준정부기관이고, 물관리를 전문적으로 다루는 수자원공사는 준시장형 공기업이다. 규모도 수공이 5조5천억 원으로, 공단(1조3천억 원)보다 4배 가량 크다. 이처럼 두 기관은 매우 다른 조직이지만 상하수도 분야에서의 기능이 중복된다. 불필요한 혼란을 최소화하기 위해 환경부는 산하기관 기능조정 로드맵을 조속히 마련해야 한다. 

[『워터저널』 2018년 12월호에 게재]